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为了加强上级人民检察院对下级人民检察院直接受理案件侦查工作的监督制约，确保逮捕案件质量，促进严格执法，根据《刑事诉讼法》的有关规定，结合工作实际，最高人民检察院于2009年9月4日发布《关于省级以下人民检察院立案侦查的案件由上一级人民检察院审查决定逮捕的规定（试行）》（以下简称“规定”）。该规定明确要求省级以下（不含省级）人民检察院立案侦查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，应当报请上一级人民检察院审查决定。检察机关自侦案件逮捕权上移能够显著增强对侦查工作的监督制约，促进逮捕案件质量的提高，但对基层检察机关自侦查案也带来挑战，造成一些障碍，对此应采取怎样的对策加以克服，本文将对上述问题略述如下：
一、高检院出台规定的意义及特点
2008年，中央提出了深化司法体制和工作机制改革的主要任务和具体目标，明确要求要完善检察机关的职务犯罪案件审查逮捕程序，加强对检察机关自侦案件的法律监督。2009年9月，按照中央司法体制和工作机制改革方案，高检院制定了规定，进行省级以下人民检察院立案侦查的案件审查逮捕程序“上移一级”改革。高检院曹建明检察长多次指出，只有牢固树立监督者更要接受监督的观念，高度重视自身监督制约机制建设，检察工作才能实现自身科学发展，服务科学发展。
检察机关自侦案件逮捕决定权“上移一级”改革，是优化检察职权配置、强化检察机关自身监督制约的一项重要举措，其目的就是要充分发挥审查逮捕的法律监督职能，加强上级院对下级院办理自侦案件的领导和监督，强化对自侦案件侦查权的监督制约，克服“同体监督”弱化、虚化的缺陷。同时，通过上级院的严格审查，也能避免决定逮捕权沦为“侦查工具”的危险，从而进一步完善检察机关内部的监督制约机制，保障自侦案件侦查权的依法、公正行使，也符合社会各界要求对检察机关自侦案件逮捕加强监督、提高办案质量的期待，有利于提高检察机关的执法公正性和公信力。
规定是省级以下（不含省级）人民检察院自侦案件逮捕权上移一级的依据性文件，它改变了《人民检察院刑事诉讼规则》第五章第二节“审查决定逮捕”的程序要求，重新规范了审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等。
二、基层检察机关自侦查案的主要挑战
（一）办案时限压力增大
在实践中，基层检察机关自侦案件的证据取得比普通刑事案件更为困难，且检察机关的法定侦查手段也较为有限，没有技术侦查权。应当说，自侦案件办案时间压力原本就比普通刑事案件大，故在实践中存在向侦查监督部门“借时间”的做法。规定实施后，自侦案件逮捕决定程序增加了报请程序、上级院审查决定逮捕程序，势必在案卷文书移送、同步录音录像、两级办案人员沟通、公文来往的事务性程序等环节出现了更多的成本支出和时间耗费。
《刑事诉讼法》第134条规定：“人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在十日内作出决定。在特殊情况下，决定逮捕的时间可以延长一日至四日。”审查逮捕决定权上移一级之后，也不能与法定“不得超过14天”相冲突，除去上级院需要的7天审查时间，基层院侦查部门侦查、制作报请逮捕书、侦查监督部门提出审查意见并报检察长或检察委员会审批、以及向上级院报请逮捕，共计不得超过7天，基层院自侦案件侦查办案时限压力空前增大。
（二）易引发超期羁押现象
如上所述，自侦案件逮捕权上移一级改革后，基层院要在7天内完成侦查、制作报请逮捕书、侦查监督部门提出审查意见并报检察长或检察委员会审批、以及向上级院报请逮捕等程序，上级院亦必须在7天内完成审查逮捕程序，办案时间的确很紧迫。事实上，上级院侦查监督部门时间压力也非常大。其除了要办理现有的审查逮捕案件、提前介入引导侦查等事务之外，又附加了自侦案件的审查逮捕工作量，办案高峰期侦查监督部门干警加班加点成为常态。两级院办案时间压力增大的情形，无疑会增加超期羁押的概率。超期羁押不仅会严重侵害犯罪嫌疑人的合法权益，而且会损害检察机关在人民群众中的良好形象。
（三）传统侦捕联动机制被打破
规定实施后，打破了同一检察院侦查监督部门提前介入、捕后继续侦查等的侦查部门与侦查监督部门已经形成的有效的侦捕联动工作机制。基于办案思路、法律认识、风险决策等因素，上级院侦查监督部门和下级院侦查部门之间的分歧可能比较大。上下级院在证据把握上有不同标准，办案模式上存在差异，在风险决策上也有不同的立场，对于特定案件上下级院的争议在短期内可能难以有效解决。在自侦案件决定逮捕权上移一级后，上下级院的差异逐渐显现，意见分歧严重的结果将会导致侦捕关系不顺，难以形成共识，侦捕联动条件缺失。
（四）对继续侦查的消极影响
在特定情况下，规定亦给自侦案件的继续侦查带来一定消极影响。因为办案时限紧张，基层院易出现掌握证据不够全面、报请材料不够齐全、报请逮捕书论述不够充分等情况，加之与上级院沟通不够透彻，以及上级院会考虑国家赔偿责任问题而对审查决定逮捕较为谨慎，这些均会加大上级院作出不捕决定的可能性。如果上级院决定对犯罪嫌疑人不予逮捕，那么下级院应当立即释放在押犯罪嫌疑人，若案件需要继续侦查的，则需要根据不同情况作出取保候审或监视居住决定。而自侦案件（尤其是贿赂案件）中，很多证据形式是“一对一”的，在证据尚未完全固定的情况下，不捕后对犯罪嫌疑人改变强制措施，使犯罪嫌疑人有条件了解外界情况并与外界接触，串供、毁灭证据的危险必然存在，导致下级院在进一步的侦查取证中遇到困难，案件深挖的时机会丧失。
（五）律师介入程序缺乏规范
规定要求上级院应当审查犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕、无逮捕必要、不适合羁押等意见以及相关证据材料，必要时，可以听取受委托律师的意见。但是，从实践来看，基于审查逮捕阶段期限较短、案件数量较大等方面的原因，检察院侦查监督部门的审查逮捕工作基本处于封闭式状态，主办检察官审查逮捕阶段不接待律师，一般只能对相关文书与案卷材料进行书面审查，而难以当面听取犯罪嫌疑人委托的律师提出的不应当采取羁押性强制措施的证据及相关法律理由，因此律师的介入机会就极为有限。修改后的《律师法》赋予律师侦查阶段会见犯罪嫌疑人的权利，但是逮捕权上移一级后，自侦案件侦查与审查逮捕存在上下交错的情况，在下级院侦查部门移送报捕材料后，上级院侦查监督部门审查逮捕形成结论之前，如果律师要求会见犯罪嫌疑人，就出现了是由下级院侦查监督部门还是由上级院侦查监督部门负责接待的问题，而这一问题缺乏具体规定。
（六）基层院侦查监督部门审查易流于形式
目前尚无对基层院侦查监督部门审查的案件质量进行考评的机制和追究责任的机制，其对自侦案件的审查质量好坏更多地取决于承办人和部门负责人的责任心，因此很难保证侦监部门对本院侦查部门的案件审查不流于形式。特别是逮捕权上移后，基层院没有自侦案件的逮捕权，故亦无自侦案件错捕的国家赔偿责任，这更易导致本院侦查监督部门审查逮捕流于形式。
三、应对基层检察机关自侦查案挑战的具体对策
规定出台后，基层检察机关自侦查案实实在在地面临着一些挑战，应对这些挑战，需要全方位思考，采取综合措施加以应对，以充分发挥自侦案件逮捕权上移的改革方案的制度优势。
（一）提高办案人员业务素质
基层检察机关应对逮捕权上移改革挑战,关键是要提高办案人员的业务素质,以业务素质的提升来提高办案效率和质量。通过岗位练兵、业务培训等各种渠道，提高基层检察机关办案人员侦查、侦监能力，进而提高自侦案件查办质量和工作效率。具体工作中，侦查部门要做到证据的收集更加全面、客观、合法、及时；侦监部门既要严格审查把关，防止出现错捕，同时又不能人为地拔高逮捕条件，避免出现该捕不捕、贻误侦查、妨碍诉讼的情况。
（二）加强基层检察机关装备建设和技术应用
高检院关于逮捕权上移的规定已经明确报请逮捕书、逮捕决定书、不予逮捕决定书及相关案卷材料、录音录像资料等，可以直接报送或者通过机要交通传送，也可以通过检察专用机要通道传送，以有效节约办案时间。此外还应配置必要的办案车辆和高清晰度文件扫描仪、笔记本电脑等必备的办案装备等，以保证报送案卷材料和送达法律文书、视频系统讯问犯罪嫌疑人的及时传输和文书的录入和复制。
同时，增加技术侦查、秘密侦查等特殊侦查手段，从而提高检察机关的侦查水平，增强国家打击、控制职务犯罪的能力，使控制犯罪的手段和能力与保障犯罪嫌疑人人权的程度相适应。
（三）建立同步介入同步审查工作机制
人民检察院立案侦查并刑事拘留的案件，侦查监督部门应当同步介入，引导侦查，要及时与侦查人员沟通，尽快了解、掌握案情和证据，参与重大案件讨论。要逐一审查侦查人员已经获取的证据，指出存在问题，提出收集、固定证据的意见，为及时审查逮捕做好准备，以提高审查工作效率。另外，检察机关立案侦查的案件，言词证据较多、稳定性不强，对重大、疑难、复杂的案件，下级院侦查部门可以提请上级院侦查监督部门派员适时介入案件执导审查及指导侦查，引导搜集证据，提高成捕率。同时建议上级院侦查监督部门有必要在辖区内偏远的基层院设置审查逮捕派出小组，根据各基层院的职务犯罪案件数量配置主办检察官审查逮捕职务犯罪案件。上级院在下级院设置审查逮捕派出小组的办案模式，不仅能够有效地解决因路途遥远、案件材料接转不变等问题造成的办案成本激增与办案时间吃紧问题，上级院也可以提前熟悉案情、掌握证据，为决定逮捕打好基础。
（四）强化上下级院纵向沟通机制
逮捕权上移改革后，应当处理好上下级检察机关监督与配合的关系。上下级检察机关之间是垂直领导关系，但这不会否定既监督又配合的必要性。对于重大疑难案件，上级院侦查监督部门应派员提前介入，参加下级院侦查部门的案件讨论与决策，对侦查工作和办案证据要求进行交流，注意及时解决意见交叉、标准不一、相互矛盾的情况。有必要在上级院侦查监督部门专门设置引导取证组，集中做好捕前引导，从自侦工作环节保证案件质量。同时，上下级院侦捕信息资源整合应实现常规化。上级院侦查监督部门与下级院侦查部门应定期召开职务犯罪案件侦捕联席会议，对阶段性案件总体情况进行沟通反馈，制定职务犯罪类案证据规则，对职务犯罪案件新趋势、新手法以及办案难点问题进行交流，从而缩短磨合期，尽快统一证据审查标准。
（五）规范律师介入程序
一是设置上级院侦查监督部门对律师的告知义务，确保律师在审查逮捕阶段发表意见的权利能得以实现。即上级院侦查监督部门在受理下级院侦查部门移送逮捕案件之日起三日内，可以向律师发出《听取意见通知书》，载明律师发表意见的时间与地点。如律师确认需要发表意见的，则安排两名以上侦查监督部门承办检察官在接待室听取律师对于审查逮捕案件的意见，记录其认为犯罪嫌疑人无罪或者无逮捕必要的法律理由。二是明确律师在审查逮捕阶段行使会见权的衔接部门及人员。明确规定由上级院侦查监督部门的承办检察官接待律师，以确保律师会见权的有效行使，并且可从维护犯罪嫌疑人不受错误或不当羁押的角度，就逮捕必要性问题与律师进行法律意见沟通。
（六）建立基层院审查逮捕考评机制
为防止基层院侦查监督部门审查逮捕流于形式，保证基层院侦查监督部门对自侦案件的审查逮捕质量，必须建立一套行之有效的基层院审查逮捕考评机制，重点考评主办检察官审查批捕质量，如是否存在无逮捕必要性而被提捕、是否遗漏应该追加逮捕的犯罪嫌疑人、是否延迟报请逮捕等情形。
(作者通讯地址：福建省大田县人民检察院，福建大田366100)
一、高检院出台规定的意义及特点
2008年，中央提出了深化司法体制和工作机制改革的主要任务和具体目标，明确要求要完善检察机关的职务犯罪案件审查逮捕程序，加强对检察机关自侦案件的法律监督。2009年9月，按照中央司法体制和工作机制改革方案，高检院制定了规定，进行省级以下人民检察院立案侦查的案件审查逮捕程序“上移一级”改革。高检院曹建明检察长多次指出，只有牢固树立监督者更要接受监督的观念，高度重视自身监督制约机制建设，检察工作才能实现自身科学发展，服务科学发展。
检察机关自侦案件逮捕决定权“上移一级”改革，是优化检察职权配置、强化检察机关自身监督制约的一项重要举措，其目的就是要充分发挥审查逮捕的法律监督职能，加强上级院对下级院办理自侦案件的领导和监督，强化对自侦案件侦查权的监督制约，克服“同体监督”弱化、虚化的缺陷。同时，通过上级院的严格审查，也能避免决定逮捕权沦为“侦查工具”的危险，从而进一步完善检察机关内部的监督制约机制，保障自侦案件侦查权的依法、公正行使，也符合社会各界要求对检察机关自侦案件逮捕加强监督、提高办案质量的期待，有利于提高检察机关的执法公正性和公信力。
规定是省级以下（不含省级）人民检察院自侦案件逮捕权上移一级的依据性文件，它改变了《人民检察院刑事诉讼规则》第五章第二节“审查决定逮捕”的程序要求，重新规范了审查逮捕的主体、报请审查逮捕的程序、审查决定逮捕的程序、逮捕执行程序等。
二、基层检察机关自侦查案的主要挑战
（一）办案时限压力增大
在实践中，基层检察机关自侦案件的证据取得比普通刑事案件更为困难，且检察机关的法定侦查手段也较为有限，没有技术侦查权。应当说，自侦案件办案时间压力原本就比普通刑事案件大，故在实践中存在向侦查监督部门“借时间”的做法。规定实施后，自侦案件逮捕决定程序增加了报请程序、上级院审查决定逮捕程序，势必在案卷文书移送、同步录音录像、两级办案人员沟通、公文来往的事务性程序等环节出现了更多的成本支出和时间耗费。
《刑事诉讼法》第134条规定：“人民检察院对直接受理的案件中被拘留的人，认为需要逮捕的，应当在十日内作出决定。在特殊情况下，决定逮捕的时间可以延长一日至四日。”审查逮捕决定权上移一级之后，也不能与法定“不得超过14天”相冲突，除去上级院需要的7天审查时间，基层院侦查部门侦查、制作报请逮捕书、侦查监督部门提出审查意见并报检察长或检察委员会审批、以及向上级院报请逮捕，共计不得超过7天，基层院自侦案件侦查办案时限压力空前增大。
（二）易引发超期羁押现象
如上所述，自侦案件逮捕权上移一级改革后，基层院要在7天内完成侦查、制作报请逮捕书、侦查监督部门提出审查意见并报检察长或检察委员会审批、以及向上级院报请逮捕等程序，上级院亦必须在7天内完成审查逮捕程序，办案时间的确很紧迫。事实上，上级院侦查监督部门时间压力也非常大。其除了要办理现有的审查逮捕案件、提前介入引导侦查等事务之外，又附加了自侦案件的审查逮捕工作量，办案高峰期侦查监督部门干警加班加点成为常态。两级院办案时间压力增大的情形，无疑会增加超期羁押的概率。超期羁押不仅会严重侵害犯罪嫌疑人的合法权益，而且会损害检察机关在人民群众中的良好形象。
（三）传统侦捕联动机制被打破
规定实施后，打破了同一检察院侦查监督部门提前介入、捕后继续侦查等的侦查部门与侦查监督部门已经形成的有效的侦捕联动工作机制。基于办案思路、法律认识、风险决策等因素，上级院侦查监督部门和下级院侦查部门之间的分歧可能比较大。上下级院在证据把握上有不同标准，办案模式上存在差异，在风险决策上也有不同的立场，对于特定案件上下级院的争议在短期内可能难以有效解决。在自侦案件决定逮捕权上移一级后，上下级院的差异逐渐显现，意见分歧严重的结果将会导致侦捕关系不顺，难以形成共识，侦捕联动条件缺失。
（四）对继续侦查的消极影响
在特定情况下，规定亦给自侦案件的继续侦查带来一定消极影响。因为办案时限紧张，基层院易出现掌握证据不够全面、报请材料不够齐全、报请逮捕书论述不够充分等情况，加之与上级院沟通不够透彻，以及上级院会考虑国家赔偿责任问题而对审查决定逮捕较为谨慎，这些均会加大上级院作出不捕决定的可能性。如果上级院决定对犯罪嫌疑人不予逮捕，那么下级院应当立即释放在押犯罪嫌疑人，若案件需要继续侦查的，则需要根据不同情况作出取保候审或监视居住决定。而自侦案件（尤其是贿赂案件）中，很多证据形式是“一对一”的，在证据尚未完全固定的情况下，不捕后对犯罪嫌疑人改变强制措施，使犯罪嫌疑人有条件了解外界情况并与外界接触，串供、毁灭证据的危险必然存在，导致下级院在进一步的侦查取证中遇到困难，案件深挖的时机会丧失。
（五）律师介入程序缺乏规范
规定要求上级院应当审查犯罪嫌疑人委托的律师提出不应当逮捕、无逮捕必要、不适合羁押等意见以及相关证据材料，必要时，可以听取受委托律师的意见。但是，从实践来看，基于审查逮捕阶段期限较短、案件数量较大等方面的原因，检察院侦查监督部门的审查逮捕工作基本处于封闭式状态，主办检察官审查逮捕阶段不接待律师，一般只能对相关文书与案卷材料进行书面审查，而难以当面听取犯罪嫌疑人委托的律师提出的不应当采取羁押性强制措施的证据及相关法律理由，因此律师的介入机会就极为有限。修改后的《律师法》赋予律师侦查阶段会见犯罪嫌疑人的权利，但是逮捕权上移一级后，自侦案件侦查与审查逮捕存在上下交错的情况，在下级院侦查部门移送报捕材料后，上级院侦查监督部门审查逮捕形成结论之前，如果律师要求会见犯罪嫌疑人，就出现了是由下级院侦查监督部门还是由上级院侦查监督部门负责接待的问题，而这一问题缺乏具体规定。
（六）基层院侦查监督部门审查易流于形式
目前尚无对基层院侦查监督部门审查的案件质量进行考评的机制和追究责任的机制，其对自侦案件的审查质量好坏更多地取决于承办人和部门负责人的责任心，因此很难保证侦监部门对本院侦查部门的案件审查不流于形式。特别是逮捕权上移后，基层院没有自侦案件的逮捕权，故亦无自侦案件错捕的国家赔偿责任，这更易导致本院侦查监督部门审查逮捕流于形式。
三、应对基层检察机关自侦查案挑战的具体对策
规定出台后，基层检察机关自侦查案实实在在地面临着一些挑战，应对这些挑战，需要全方位思考，采取综合措施加以应对，以充分发挥自侦案件逮捕权上移的改革方案的制度优势。
（一）提高办案人员业务素质
基层检察机关应对逮捕权上移改革挑战,关键是要提高办案人员的业务素质,以业务素质的提升来提高办案效率和质量。通过岗位练兵、业务培训等各种渠道，提高基层检察机关办案人员侦查、侦监能力，进而提高自侦案件查办质量和工作效率。具体工作中，侦查部门要做到证据的收集更加全面、客观、合法、及时；侦监部门既要严格审查把关，防止出现错捕，同时又不能人为地拔高逮捕条件，避免出现该捕不捕、贻误侦查、妨碍诉讼的情况。
（二）加强基层检察机关装备建设和技术应用
高检院关于逮捕权上移的规定已经明确报请逮捕书、逮捕决定书、不予逮捕决定书及相关案卷材料、录音录像资料等，可以直接报送或者通过机要交通传送，也可以通过检察专用机要通道传送，以有效节约办案时间。此外还应配置必要的办案车辆和高清晰度文件扫描仪、笔记本电脑等必备的办案装备等，以保证报送案卷材料和送达法律文书、视频系统讯问犯罪嫌疑人的及时传输和文书的录入和复制。
同时，增加技术侦查、秘密侦查等特殊侦查手段，从而提高检察机关的侦查水平，增强国家打击、控制职务犯罪的能力，使控制犯罪的手段和能力与保障犯罪嫌疑人人权的程度相适应。
（三）建立同步介入同步审查工作机制
人民检察院立案侦查并刑事拘留的案件，侦查监督部门应当同步介入，引导侦查，要及时与侦查人员沟通，尽快了解、掌握案情和证据，参与重大案件讨论。要逐一审查侦查人员已经获取的证据，指出存在问题，提出收集、固定证据的意见，为及时审查逮捕做好准备，以提高审查工作效率。另外，检察机关立案侦查的案件，言词证据较多、稳定性不强，对重大、疑难、复杂的案件，下级院侦查部门可以提请上级院侦查监督部门派员适时介入案件执导审查及指导侦查，引导搜集证据，提高成捕率。同时建议上级院侦查监督部门有必要在辖区内偏远的基层院设置审查逮捕派出小组，根据各基层院的职务犯罪案件数量配置主办检察官审查逮捕职务犯罪案件。上级院在下级院设置审查逮捕派出小组的办案模式，不仅能够有效地解决因路途遥远、案件材料接转不变等问题造成的办案成本激增与办案时间吃紧问题，上级院也可以提前熟悉案情、掌握证据，为决定逮捕打好基础。
（四）强化上下级院纵向沟通机制
逮捕权上移改革后，应当处理好上下级检察机关监督与配合的关系。上下级检察机关之间是垂直领导关系，但这不会否定既监督又配合的必要性。对于重大疑难案件，上级院侦查监督部门应派员提前介入，参加下级院侦查部门的案件讨论与决策，对侦查工作和办案证据要求进行交流，注意及时解决意见交叉、标准不一、相互矛盾的情况。有必要在上级院侦查监督部门专门设置引导取证组，集中做好捕前引导，从自侦工作环节保证案件质量。同时，上下级院侦捕信息资源整合应实现常规化。上级院侦查监督部门与下级院侦查部门应定期召开职务犯罪案件侦捕联席会议，对阶段性案件总体情况进行沟通反馈，制定职务犯罪类案证据规则，对职务犯罪案件新趋势、新手法以及办案难点问题进行交流，从而缩短磨合期，尽快统一证据审查标准。
（五）规范律师介入程序
一是设置上级院侦查监督部门对律师的告知义务，确保律师在审查逮捕阶段发表意见的权利能得以实现。即上级院侦查监督部门在受理下级院侦查部门移送逮捕案件之日起三日内，可以向律师发出《听取意见通知书》，载明律师发表意见的时间与地点。如律师确认需要发表意见的，则安排两名以上侦查监督部门承办检察官在接待室听取律师对于审查逮捕案件的意见，记录其认为犯罪嫌疑人无罪或者无逮捕必要的法律理由。二是明确律师在审查逮捕阶段行使会见权的衔接部门及人员。明确规定由上级院侦查监督部门的承办检察官接待律师，以确保律师会见权的有效行使，并且可从维护犯罪嫌疑人不受错误或不当羁押的角度，就逮捕必要性问题与律师进行法律意见沟通。
（六）建立基层院审查逮捕考评机制
为防止基层院侦查监督部门审查逮捕流于形式，保证基层院侦查监督部门对自侦案件的审查逮捕质量，必须建立一套行之有效的基层院审查逮捕考评机制，重点考评主办检察官审查批捕质量，如是否存在无逮捕必要性而被提捕、是否遗漏应该追加逮捕的犯罪嫌疑人、是否延迟报请逮捕等情形。
(作者通讯地址：福建省大田县人民检察院，福建大田366100)