论文部分内容阅读
2017年8月28日，十二届全国人大常委会第二十九次会议审议了《人民检察院组织法（修订草案）》（以下简称《修订草案》），《修订草案》第三条规定：“人民检察院的任务是通过行使检察权，追诉犯罪，保障人权，维护国家安全和社会秩序，依法监督国家机关及其工作人员行使职权，保障国家法律正确实施，维护社会公共利益，维护社会公平正义，维护国家法制统一、尊严、权威。”坚持行政诉讼监督和行政行为监督并举，构建符合我国国情的行政检察制度，更好维护司法公正、促进依法行政。依法监督国家机关及其工作人员行使职权是检察机关作为国家法律监督机关的应有之义，也是检察机构改革后更好发挥检察机关职能的重要举措。检察监督体系的提法在我国具有开创性意义，我国的行政检察体系成为检察监督体系中的重要组成部分。因此，从理论上而言，有必要对于检察权、法律监督的宪法意义探析检察机关成为我国行政异体问责主体的可行性，从而使人民检察院行政法律监督成为我国行政问责重要组成部分。
一、我国行政异体问责主体缺失的现状
异体问责主体是指行政系统之外的问责主体。在我国现行体制中，主要包括权力机关和司法机关，即各级人大及其常委会、法院等。在西方国家，广义的异体问责还包括新闻媒体和社会公众。
以我国具有代表性的地方政府规章及地方规范性文件为例，绝大多数地方规范性文件将人大代表、司法机关提出的问责建议作为问责信息的来源，或将人大代表和司法机关作为问责信息的提供主体，但都是规定人大代表或司法机关向问责决定机关提出问责建议，却没有明确人大和司法机关的行政问责权利。因此，从现行有效的制度文本上，就可以看出，异体问责在我国行政问责制度中处于薄弱地位。从现有的行政问责案例来看，通过对行政问责事件进行梳理，异体问责主体实施问责占比很低，且以司法机关问责追究民事责任、行政责任、刑事责任为主，不涉及人大主体实施问责。
由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。同时，问责机关与公民、组织的关系也需要进一步规范，只有这样，才能将行政法制监督主体的监督活动与问责主体的问责活动结合起来，使其更加富有成效。
二、检察机关成为我国行政异体问责主体的必要性
（一）对我国现行行政问责主体有效的补充
我国现行行政问责主体主要以同体问责为主导，即行政机关内部的问责主体具体指行政系统内部的上级机关、同级业务主管机关和专门机关。也可以概括为横向问责主体、纵向问责主体个专门机关问责主体。由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。而缺乏行政异体问责有效的补充，便会出现实践中出现的“重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责。”我国行政问责主体单一问题成为影响问责效果的主要因素，必须在新的问责体系建设中予以完善，我们认为，检察机关成为我国行政异体问责的主体是对于我国现行行政的行政问责主体的有效补充。
三、检察机关成为行政异体问责的主体可能的进路
（一）制定全国性的行政问责法律
我国现有的关于行政问责方面的立法，在全国层面只有2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其余大多都是地方政府制定的规章，而地方规章在法律体系中的位阶较为低。当出现与法律相抵触的地方时，地方规章不应适用，但是在实践中真正失效的却是法律。
关于问责的地方规章大多在制度设计上存在缺陷，即没有对问责程序做明确的规定：如问责主体的回避、质询答复的时限、问责人员的组成、罢免通过的人数、问责客体申辩的程序、问责听证程序、复议的程序等。程序上的缺失使得问责完全是在政府内部被操作，这样的问责很难说其公平、公正。
另外在发生重大事故后，有的相关责任人为了迫于压力引咎辞职，也有的直接被上级免职，等过了风头后，这些辞职或被免职的官员凭着自己在官场的“关系”又在另一个部门再次担任要职。三鹿奶粉事件中原国家质检总局局长李长江在2008年9月引咎辞职；但是在2009年12月即任全国扫黄打非工作小组专职副组长。原国家食品药品監督监管局食品安全协调司司长孙咸泽在2009年3月被记过；但在2012年9月开始以国家药监局副局长身份公开出席活动。原国家质检总局执法督察司司长王步步在2009年3月被撤销党内职务和撤职；但是在2014年4月作为国家质检总局计量司副司长出席会议。原石家庄市长、全国和河北省人大代表冀纯堂，在2009年3月被免去市长职务和被取消全国、河北省人大代表资格；但在2011年10月开始以河北省工信厅副厅长身份参与工作。而吴显国在2008年9月则被免去石家庄市委书记、常委、委员职务。而很快，在2011年11月列席河北党代会。在2013年1月出任河北省委省政府农村工作领导小组副组长。这样的事例不胜枚举，因此需要制定一部《行政问责法》，将《行政问责法》上升到法律高度，具有更大的法律权威和问责效力，也为检察机关成为行政异体问责的主体提供法律基础。
我们认为，《行政问责法》应该坚持“同体问责为主，异体问责为辅”思路，这样的设计主要基于两个层面的原因：其一、行政问责中通常涉及到许多专业性的问题的判断，而异体问责的主体通常对于这些专业的问题相比于政府就显得生疏，因此从专业性的角度思考，应该坚持同体问责为主；其二、行政问责对于时效性的要求比较高，一旦出现符合问责条件的事由，政府主导的问责将更能满足时效的需求。
（二）完成对于《人民检察院组织法》的修改
现行的《人民检察院组织法》对于检察院的职能规定主要有：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。上述四项职权仅仅规定检察机关在刑事诉讼中的四项职权，没有涉及到民事、行政检察方面的职权以及其他职权。我们认为，应该在现行的《人民检察院》规定的刑事法律监督职权之外，再增加规定对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督权。这些新增加的职权，体现了检察机关对于行政机关的法律监督，并且需要赋予人民检察院在实行行政法律监督相应的配套措施，比如可以参照《行政诉讼法》司法建议的赋予，赋予检察机关检察建议，在行政行为实施后，如果情节轻微、危害较小的可以通过检查建议的方式督促相关实施主体予以纠正。构成职务犯罪的，检察院应当对行政机关相应责任人追究刑事责任。
结语
随着《监察法》的出台，监察委员会制度的不断完善，检察院的职能必然会会受其影响。因此，检察院应该积极的在现行的宪政体制下寻找其准确定位，我们认为加强检察机关对于行政机关及其工作人员的法律监督不仅是检察院积极履行我国《宪法》对于检察机关的职能，同时也有利于弥补当前我国行政问责体制不完善的问题，从而促进法治国家、法治社会、法治政府一体建设。本文中，我们仅仅从检察机关成为行政异体问责主体角度进行探析，对于检察院作为行政异体问责制度建设无论从理论上还是实践中探索都是极具挑战性但又非常有意义的，需要我们进一步去探析。
（作者单位：南京大学法学院）
一、我国行政异体问责主体缺失的现状
异体问责主体是指行政系统之外的问责主体。在我国现行体制中，主要包括权力机关和司法机关，即各级人大及其常委会、法院等。在西方国家，广义的异体问责还包括新闻媒体和社会公众。
以我国具有代表性的地方政府规章及地方规范性文件为例，绝大多数地方规范性文件将人大代表、司法机关提出的问责建议作为问责信息的来源，或将人大代表和司法机关作为问责信息的提供主体，但都是规定人大代表或司法机关向问责决定机关提出问责建议，却没有明确人大和司法机关的行政问责权利。因此，从现行有效的制度文本上，就可以看出，异体问责在我国行政问责制度中处于薄弱地位。从现有的行政问责案例来看，通过对行政问责事件进行梳理，异体问责主体实施问责占比很低，且以司法机关问责追究民事责任、行政责任、刑事责任为主，不涉及人大主体实施问责。
由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。同时，问责机关与公民、组织的关系也需要进一步规范，只有这样，才能将行政法制监督主体的监督活动与问责主体的问责活动结合起来，使其更加富有成效。
二、检察机关成为我国行政异体问责主体的必要性
（一）对我国现行行政问责主体有效的补充
我国现行行政问责主体主要以同体问责为主导，即行政机关内部的问责主体具体指行政系统内部的上级机关、同级业务主管机关和专门机关。也可以概括为横向问责主体、纵向问责主体个专门机关问责主体。由于相关法律规定的缺失，再加上各级政府及其组成部门的工作透明度不高，行政问责的主体仅限于行政系统内部，立法机关、司法机关等问责主体的作用未能得到充分发挥，异体问责相对比较薄弱。而缺乏行政异体问责有效的补充，便会出现实践中出现的“重行政问责，轻法律问责；重内部问责，轻外部问责；重执行问责，轻决策问责；重事故问责，轻日常问责；重应对问责，轻预防问责；重形式问责，轻结果问责。”我国行政问责主体单一问题成为影响问责效果的主要因素，必须在新的问责体系建设中予以完善，我们认为，检察机关成为我国行政异体问责的主体是对于我国现行行政的行政问责主体的有效补充。
三、检察机关成为行政异体问责的主体可能的进路
（一）制定全国性的行政问责法律
我国现有的关于行政问责方面的立法，在全国层面只有2009年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，其余大多都是地方政府制定的规章，而地方规章在法律体系中的位阶较为低。当出现与法律相抵触的地方时，地方规章不应适用，但是在实践中真正失效的却是法律。
关于问责的地方规章大多在制度设计上存在缺陷，即没有对问责程序做明确的规定：如问责主体的回避、质询答复的时限、问责人员的组成、罢免通过的人数、问责客体申辩的程序、问责听证程序、复议的程序等。程序上的缺失使得问责完全是在政府内部被操作，这样的问责很难说其公平、公正。
另外在发生重大事故后，有的相关责任人为了迫于压力引咎辞职，也有的直接被上级免职，等过了风头后，这些辞职或被免职的官员凭着自己在官场的“关系”又在另一个部门再次担任要职。三鹿奶粉事件中原国家质检总局局长李长江在2008年9月引咎辞职；但是在2009年12月即任全国扫黄打非工作小组专职副组长。原国家食品药品監督监管局食品安全协调司司长孙咸泽在2009年3月被记过；但在2012年9月开始以国家药监局副局长身份公开出席活动。原国家质检总局执法督察司司长王步步在2009年3月被撤销党内职务和撤职；但是在2014年4月作为国家质检总局计量司副司长出席会议。原石家庄市长、全国和河北省人大代表冀纯堂，在2009年3月被免去市长职务和被取消全国、河北省人大代表资格；但在2011年10月开始以河北省工信厅副厅长身份参与工作。而吴显国在2008年9月则被免去石家庄市委书记、常委、委员职务。而很快，在2011年11月列席河北党代会。在2013年1月出任河北省委省政府农村工作领导小组副组长。这样的事例不胜枚举，因此需要制定一部《行政问责法》，将《行政问责法》上升到法律高度，具有更大的法律权威和问责效力，也为检察机关成为行政异体问责的主体提供法律基础。
我们认为，《行政问责法》应该坚持“同体问责为主，异体问责为辅”思路，这样的设计主要基于两个层面的原因：其一、行政问责中通常涉及到许多专业性的问题的判断，而异体问责的主体通常对于这些专业的问题相比于政府就显得生疏，因此从专业性的角度思考，应该坚持同体问责为主；其二、行政问责对于时效性的要求比较高，一旦出现符合问责条件的事由，政府主导的问责将更能满足时效的需求。
（二）完成对于《人民检察院组织法》的修改
现行的《人民检察院组织法》对于检察院的职能规定主要有：（一）对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。（二）对于直接受理的刑事案件，进行侦查。（三）对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。（四）对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。上述四项职权仅仅规定检察机关在刑事诉讼中的四项职权，没有涉及到民事、行政检察方面的职权以及其他职权。我们认为，应该在现行的《人民检察院》规定的刑事法律监督职权之外，再增加规定对行政机关违法行使职权或不行使职权行为的监督权。这些新增加的职权，体现了检察机关对于行政机关的法律监督，并且需要赋予人民检察院在实行行政法律监督相应的配套措施，比如可以参照《行政诉讼法》司法建议的赋予，赋予检察机关检察建议，在行政行为实施后，如果情节轻微、危害较小的可以通过检查建议的方式督促相关实施主体予以纠正。构成职务犯罪的，检察院应当对行政机关相应责任人追究刑事责任。
结语
随着《监察法》的出台，监察委员会制度的不断完善，检察院的职能必然会会受其影响。因此，检察院应该积极的在现行的宪政体制下寻找其准确定位，我们认为加强检察机关对于行政机关及其工作人员的法律监督不仅是检察院积极履行我国《宪法》对于检察机关的职能，同时也有利于弥补当前我国行政问责体制不完善的问题，从而促进法治国家、法治社会、法治政府一体建设。本文中，我们仅仅从检察机关成为行政异体问责主体角度进行探析，对于检察院作为行政异体问责制度建设无论从理论上还是实践中探索都是极具挑战性但又非常有意义的，需要我们进一步去探析。
（作者单位：南京大学法学院）