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权力利益纠葛 道德底线飘摇
上海浦东“钓鱼”执法事件,随着联合调查组调查报告的出炉,就此暂告一段落,但它搅动起来的漩涡却依旧余波未平、暗流涌动。
2009年10月14日,一个平常却不平静的日子。这一天,一个看似寻常的“搭车人”,却牵出一次备受关注和争议的“钓鱼执法”事件;一个表面普通的车主,面对“非法营运”的指控,却如同一根“倔强的萝卜”,竟自断手指以示清白;一次看似平常的执法,却引出了一连串的质疑和调查,以致在全国范围内激起轩然大波。这次“钓鱼执法”事件,仿佛一片挥之不去的阴霾,不断地折磨着风口浪尖上的上海浦东新区城市交通行政执法大队;也像一个巨大的问号,咄咄逼人地拷问着法治的公正与神圣。
司机被指非法营运
自断手指以表清白
事发10月14日晚7时30分左右,浦东新区闸航路、召泰路路口附近,一名年约20岁的年轻人站在路中央拦车。此时,上海某建筑机械工程有限公司的司机孙中界正驾驶一辆金杯面包车路过。该男子衣着单薄恳求搭车,男子上车几分钟后,孙中界驾驶的面包车被两辆车包围、逼停,随即被指认涉嫌黑车经营,车辆被浦东城市管理行政执法局扣留。
孙中界回到公司后遭遇指责,他认为自己是被冤枉的,遂用菜刀切断了左手小指以示清白。孙中界称,自己是遭遇了“倒钩”执法。
浦东新区城市交通行政执法大队随后则表示,该司机当天晚上搭载的是普通市民,并非“倒钩”,但鉴于种种原因,这名乘客的身份不便公开。在整个过程中,执法人员是“按章办事,没有违规”。执法大队负责人还表示,按照以往案例,百分百可认定孙先生驾驶黑车。
所谓“倒钩”就是“钓鱼”,倒钩是上海方言,意思是布下诱饵,卖个破绽,将对方引入圈套中。通常前面加动词“放”,谓之“放倒钩”,就是设圈套。而直称某某为“倒钩”,意指对方是个心怀不轨的陷阱设置者。
官方首度调查称
“不存在倒钩”引各方哗然
10月20日上午,浦东新区相关部门对外公布称:经浦东新区城市管理行政执法局全面核查,“孙中界涉嫌非法营运行为,事实清楚,证据确凿,适用法律正确,取证手段并无不当,不存在所谓的‘倒钩’执法问题”。
据称,浦东新区城市管理行政执法局调阅了所有案件材料,包括孙中界的现场询问笔录和16日下午的询问笔录;乘客的现场询问笔录;违法行为扣留机动车移送单、调查处理通知书、暂扣、扣押物品凭证。调阅了孙中界在现场执法车上的讲话录音及16日下午在原南汇交通行政执法大队询问室的录像;约见并询问了孙中界和乘客。最后作出如上初步调查结果。
然而,此次调查结果却引发了众人的质疑。大家从头到尾只看到单方面的执法过程陈述,却没有看到任何具有说服力的证据。而事件中的关键人物——那位神秘乘客到底是谁,什么身份,究竟是乘客还是所谓的“钩子”,始终没有公之于众。这样的结果,又怎能令人信服?
由于该调查报告结论与之前当事司机孙中界的说法大相径庭,孙中界本人在得知调查结果后第一时间提出了质疑。他说,当时情况是乘客堵在路中间,强行上车,而且并没有商定车费问题。而调查结果却显示,乘客是被招上车并且谈妥车费10元。孙中界说:“他给我一个起步价12块,我一直没吭声。他就把钱往那一放,刚刚往那一放,我右侧执法的车就来了,那人就抢我的钥匙。……这个问题我一定要与这个乘客当面对质,他们敢让我与他对质吗?”
关于乘客,孙中界最大的困惑在于:为什么这个乘客见到执法人员后马上踩他的刹车,抢他的车钥匙,而且还非常熟练?
承认“钓鱼”执法并道歉
浦东新区政府遭问责
10月21日,浦东新区人民政府决定成立联合调查组,再次深入细致彻查该事件。调查组由上海市和浦东新区的人大代表、政协委员,律师,中央和地方的媒体代表组成。至此,“孙中界事件”由第三方介入调查。
5天后,26日上午,上海市浦东新区人民政府举行新闻通气会,通报“联合调查组”关于“孙中界事件”的调查报告和区政府的处理意见。调查结果显示,原南汇区交通行政执法大队一中队的一名队员通过社会人员将当天执法的时间和地点告诉了“乘客”陈雄杰,当晚8时许,陈雄杰在扬招孙中界驾驶车辆后驶至闸航路188号时被执法人员检查,执法人员为陈雄杰制作了笔录作为从事“非法营运”的证据。调查组认为这一执法过程中使用了不正当取证手段。
另一方面,调查组在对“乘客”陈雄杰的访谈过程中,其否认还有其他以“乘客”身份作证非法营运的行为;但调查组在抽查其他执法活动案卷中发现了同属于陈雄杰的作证笔录,说明其对调查组的陈述存在虚假。
上海市委副秘书长、浦东新区区长姜 通报了浦东新区关于“孙中界事件”的处理意见。他说,现已查明,原南汇区交通行政执法大队在此事件执法过程中使用了不正当取证手段,浦东新区人民政府责成有关部门依法终结对该案的执法程序,并对当事人做好善后工作。
姜 表示,浦东新区城市管理行政执法局此前的调查简单草率,10月20日公布的结论与事实不符,误导公众和舆论,“为此,浦东新区人民政府向社会公众作出公开道歉,并启动相应的问责程序,对直接责任人追究相应责任。” 他还表示,对于整治“黑车”问题,上海市政府有两个态度,一个态度是坚决整治“黑车”;另一个态度是,坚决禁止用不合法的手段进行取证。
浦东新区政府也表示,将深刻吸取教训,进一步提高依法行政、文明执法的水平。同时,依法整治非法客运行为,加快公交网络、出租行业建设和发展,努力营造规范、有序的客运市场环境。
当事人孙中界在得知消息后表示对结果“非常满意”。此前,孙中界的左小指手术顺利,已于10月18日出院。
上海 “钓钩”绝非个别
被钩者难计其数
从“不存在倒钩”到公开道歉,“钓鱼执法”事件逐渐浮出水面,真相令全国为之震惊。其实,这一“灰色领域”由来已久,而且由于“年久失修”,早已牵连甚广,遭祸害的,自然也远不止一两个“孙中界”。
今年9月11日,网上一篇帖子“夺人眼球”:网友“善良的被骗”自称是上海外企白领,8日下午1点左右,他驾私家车在等红灯时,一名白衣男子过来敲他的车门,说胃痛,因打不到车,请求带他一程,还拿出10元钱当车费。“善良的被骗”说,他先是拒绝,但看到对方“疼痛难忍”后“心软”,同意他上了车。与孙中界所说的情形如出一辙,这名男子在车停驶后突然拔走车钥匙,随后七八名身穿制服的人“从天而降”,强行将他塞进一辆面包车,并反扣其双手,搜去证件,扣押车辆。“制服”告诉他,交钱才能拿回车。最后,“善良的被骗”被罚10000元加200“保管费”了事。此贴后来被转载于国内各大小论坛。有网友戏谑称“倒钩”在兵器谱上排名第一,很多帖子里都可以看到“闵行倒钩,天下第一”的跟帖。
另一位“钓鱼案”的当事人陈瑞勤是上海市一家绿化建材公司的职员。近两年来,这个小个子男人已两次将上海市闵行区交通执法大队告上法庭。迫于信访部门的压力,1年零4个月后,闵行区交通行政执法大队终于开出了《放车通知单》,但陈瑞勤拿着一纸通知在停车场却遇到了难题。工作人员告诉他:“你这个要交2000元停车费,不交这个不放车。”
后来,闵行区建设和交通委员会党委委员、工会主席李建江在接受采访时,有媒体记者提出,从2004年7月1日起执行的《中华人民共和国道路运输条例》第63条明文规定,“对没有车辆营运证又当场提供其他证明的车辆予以暂扣的应妥善保管,不得使用,不得收取或者变相收取费用”。对此,工会主席无言以对。
据一位上海老司机称,整个上海市估计有近千个“钓钩”,而每次执法活动开始前,执法大队都会先确定抓黑车的“地带”,然后带着“钓钩”前去踩点,一般一个区至少设置五、六个点,一个点至少要抓5辆车。在上海,可以说99%的黑车司机都被钩过。
这位老司机透露称,近些年来,上海市一些市郊的城市交通行政执法大队一直存在着这样的“执法”方式。他们往往通过“埋伏作战”,“当场抓获”正在进行“非法营运”的私家车,然后处以1万至2万元的行政罚款。他们在银行拥有收取行政罚款的专用账号。“这很正常,真的黑车嘛很难抓的。那么就找个‘钓钩’来,钓你上钩,让你做黑车,罚罚款喽。”
更有传言称,“钓钩”与执法大队关系密切,达成的是“双赢”的利益链:在上海闵行区,“钓钩”每“钓”到一位私家车司机,便可获得300元,“钓头”则提取200元,在上海多个郊区都有这样的“钓头”和“钓钩”。一个成熟的“钓钩”,月收入少则两三千元,多则五六千元,而“钓头”更是富得流油,每个月能净赚1万至2万元。有的“钓头”甚至开上了尼桑、买上了大房。
“钓鱼”执法,到底是个案还是普遍现象?面对这个尖锐的问题,姜
坦率地说,现在网上有两种不同观点,一种认为,“倒钩”执法的出现是一种制度性缺陷,另一种说法则认为,这种错误是一种系统性错误,那就不是个案了。“如果是系统性缺陷,就需要通过系统性方法进行纠正。”
姜 说,基层执法大队现在压力很大,事情出现了,不能把所有问题都归在基层具体执法的组织者身上。“当然,这个事情很复杂,如果里面有内外勾结、以权谋私,我们应该承认的责任就应该承认。”
“钓鱼”背后 利益丛生
另一个令人费解的事实是,对这种钓鱼式执法,被罚人员曾经屡次告到法院,却没有一起胜诉的先例。即便如孙中界断指自残这样的极端行为,最初也都没有唤起上海一些干部的起码人性和良知,换来的还只是一纸颠倒黑白的“不存在所谓‘倒钩’执法问题”的结论。直到公众集体愤怒声讨,第三方介入调查,才最终撕开了丑陋的谎言。我们不禁要问,为什么会有如此庞大有力的保护伞?向“钓鱼”执法叫板,到底触动了谁的奶酪?
关于“钓鱼执法”的渊源,几乎不用费力追溯———“执罚经济”的存在早已不是什么秘密。无利不起早。程序非正义且在道德观念层面也不得人心的“钓鱼执法”之所以大行其道,内在的根源便是部门利益的驱动。从经济学角度,若无(包括金钱在内的)制度激励,官僚机构总是倾向于低效率的。反之亦然。相关部门长久以来,能够如此高效率地执法,让人也很难相信,这其中没有经济激励手段的存在。
据上海闵行区交通执法大队一份文件,该大队两年时间里“查处非法营运车辆5000多辆”,“罚没款达到5000多万元”。相关数据不仅从侧面印证了“钓鱼式执法”的存在,也揭开了这一执法行为背后的利益链。按照这个数据,倘若仅上海一个区就存在数量巨大的黑车,这除了说明当地执法不力还能有什么?或者只能说,当地并没有下力气来整顿非法营运,而只是把这当作一个部门的牟利手段——这样看,那些认为抓黑车是为了维护正常交通营运秩序的人,恐怕要失望透顶了。
因此,比较一致的观点认为,罚款经济就是钓鱼执法等违法行为最大的“幕后黑手”。不斩断公权力和经济利益的直接关联,执法部门就可能受利益驱动而非遵从法律来行使权力。
公权力的私欲趋向可能导致的危害,在《老残游记》里关于清末河工的故事里有极端的体现:为了渔利,河工和官员沆瀣一气,偷工减料甚至人为凿开河坝。河工拨款是朝廷一项重要开支,殊不知这些钱都被填进了无底洞。在足够的利益诱惑下,公权力是有可能和执法对象形成类似共生关系的。当公权力部门蜕变成为营利机构,势必严重损害政府公信力及其合法性基础。
若在其对立面,法律法规能够明确“钓鱼执法”的非法性和相关人员的法律责任,而上级部门又真有“一经查实,严肃查处”的决心,在利益与风险的平衡中,“钓鱼执法”也绝不会有今天这样的兴旺局面。试想,若是“钓鱼执法”者非但不能获得“经济效益”,反而会被“严肃查处”,还有哪个执法部门愿意“钓鱼”呢?可见,相关法规和制度的缺失实则构成了“钓鱼执法”的一道护身符,而公众却正在为此“买单”。
有关专家认为,相关责任制度的完善包括两个方面,一是以相应的程序规定,凡“钓鱼执法”得来的证据材料不能作为处罚的根据;二是以相应的罚责明确,凡进行“钓鱼执法”的“鱼钩”和执法者都应根据其行为而分别处以刑事的、行政的或经济上的处罚。对于前者,《行政程序法》至今尚未出台,《行政处罚法》关于执法取证的规定又过于简洁。倒是2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》对此有专门规定,这份颇具开创意义的地方规章第66条明确,“行政机关执法人员在调查时,执法人员不得少于2人,并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件,在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不出示行政执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据”。第70条又规定,“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的”证据材料,不得作为行政执法决定的依据。
若将以上规定应用于“钓鱼执法”,可以看出:一是行政执法人员在调查中必须表明身份,而“倒钩”恰恰隐瞒了自己的身份;二是不得以利诱取证,“钓鱼式执法”正是以利诱的方式来取证的;三是以利诱等非法方式取得的证据不能作为处罚的依据,也就是说即便司机真的被“钓上钩”了,也不能据此来进行处罚。如此一来,“钓鱼”得来的证据在法律上将被归依无效,“钓鱼执法”也就失去了意义和存在的价值。
“钓鱼”执法危害猛于“黑车”
公权逐利伤及道德底线
影视作品中,我们经常会看到警察卧底贩毒集团等“无间道”的故事。无独有偶,近期,一位曾效力五角大楼的美国科学家斯图亚特.戴维.诺泽特,因涉嫌向以色列出卖情报而被捕,美国联邦调查局(FBI)就是通过特工伪装成以色列情报人员“钓”他上钩的。
有人可能以为,上海的“倒钩”执法与这起事件性质是一样的,实则不然。
所谓卧底、“无间道”,从法律上说是“诱惑侦查”(或“诱惑取证”),是指国家侦查机关对那些已有犯罪意图的人,为获得犯罪证据而诱使其实施犯罪,当其实施犯罪时,当场予以抓获的一种合法侦查行为,而不是引诱、教唆没有违法意图的人去违法;否则就违背了执法的正义初衷,沦为“警察圈套”。美国法院对于“诱惑侦查”有严格限制,有所谓“犯罪倾向检测”(predisposition test),即被告人的犯罪不能是警察诱发的;否则,即构成“警察圈套”,可认定被告人无辜。大陆法系国家对此也有严格界定,日本法律就明文禁止“警察圈套”。
“钓鱼”执法,是执法部门利用“倒钩”,诱使原本没有违法意图和行为的当事人,在形式上满足了“违法”的要件,以达到处罚目的。这是一种严重的行政违法行为。合法正当的“无间道”,不是“警察圈套”,更不是“倒钩”执法。从法治国家的经验看,诱惑取证绝不能由所谓的“协查员”,乃至“有正义感的社会人士”操作,因为他们往往对“执法”有利益诉求,倾向于“引诱”当事人。
利用倒钩“执法”,虽有可能抓获真正的职业“黑车”,但危害性却远远大于其正面效果。因为,它残忍地撕裂了社会成员间朴素的情感,败坏了公德,今后那些真的生病、临产的路人可能再也得不到帮助。“我们按照正常的程序,一般非法运营的车辆有两个特点,不是你车主的事,为什么要揽下?”说这段话的是上海市南汇区城市交通行政执法大队队长。此话大致与当年南京彭宇案的判决有异曲同工之妙。南京青年彭宇因为搀扶了一个老大娘而被告上法庭,最终法庭判决如下:“如果不是彭宇撞的老太太,他完全不用送她去医院,而可以自行离去,但彭宇未做此等选择,他的行为显然与情理相悖。”此后南京接连出了两起老人倒地而无人敢上前搀扶的事件,其中一件居然是倒地的老人喊出“我是自己摔倒的”,方才有人敢上去帮忙。
“胃疼关你什么事”的执法思维与判决,从根本上破坏了社会基本的道德与善意,正如某篇文章所说,让人“不敢善良”。跟这种道德畸变的巨大阴影相比,“黑车”实在算不上有多黑。因此,已有人开始大呼,单纯停止“钓鱼”执法都嫌不足,要从根本上改变这种思维模式与行政方式,才可能重建社会的善良与信任。 ■
上海浦东“钓鱼”执法事件,随着联合调查组调查报告的出炉,就此暂告一段落,但它搅动起来的漩涡却依旧余波未平、暗流涌动。
2009年10月14日,一个平常却不平静的日子。这一天,一个看似寻常的“搭车人”,却牵出一次备受关注和争议的“钓鱼执法”事件;一个表面普通的车主,面对“非法营运”的指控,却如同一根“倔强的萝卜”,竟自断手指以示清白;一次看似平常的执法,却引出了一连串的质疑和调查,以致在全国范围内激起轩然大波。这次“钓鱼执法”事件,仿佛一片挥之不去的阴霾,不断地折磨着风口浪尖上的上海浦东新区城市交通行政执法大队;也像一个巨大的问号,咄咄逼人地拷问着法治的公正与神圣。
司机被指非法营运
自断手指以表清白
事发10月14日晚7时30分左右,浦东新区闸航路、召泰路路口附近,一名年约20岁的年轻人站在路中央拦车。此时,上海某建筑机械工程有限公司的司机孙中界正驾驶一辆金杯面包车路过。该男子衣着单薄恳求搭车,男子上车几分钟后,孙中界驾驶的面包车被两辆车包围、逼停,随即被指认涉嫌黑车经营,车辆被浦东城市管理行政执法局扣留。
孙中界回到公司后遭遇指责,他认为自己是被冤枉的,遂用菜刀切断了左手小指以示清白。孙中界称,自己是遭遇了“倒钩”执法。
浦东新区城市交通行政执法大队随后则表示,该司机当天晚上搭载的是普通市民,并非“倒钩”,但鉴于种种原因,这名乘客的身份不便公开。在整个过程中,执法人员是“按章办事,没有违规”。执法大队负责人还表示,按照以往案例,百分百可认定孙先生驾驶黑车。
所谓“倒钩”就是“钓鱼”,倒钩是上海方言,意思是布下诱饵,卖个破绽,将对方引入圈套中。通常前面加动词“放”,谓之“放倒钩”,就是设圈套。而直称某某为“倒钩”,意指对方是个心怀不轨的陷阱设置者。
官方首度调查称
“不存在倒钩”引各方哗然
10月20日上午,浦东新区相关部门对外公布称:经浦东新区城市管理行政执法局全面核查,“孙中界涉嫌非法营运行为,事实清楚,证据确凿,适用法律正确,取证手段并无不当,不存在所谓的‘倒钩’执法问题”。
据称,浦东新区城市管理行政执法局调阅了所有案件材料,包括孙中界的现场询问笔录和16日下午的询问笔录;乘客的现场询问笔录;违法行为扣留机动车移送单、调查处理通知书、暂扣、扣押物品凭证。调阅了孙中界在现场执法车上的讲话录音及16日下午在原南汇交通行政执法大队询问室的录像;约见并询问了孙中界和乘客。最后作出如上初步调查结果。
然而,此次调查结果却引发了众人的质疑。大家从头到尾只看到单方面的执法过程陈述,却没有看到任何具有说服力的证据。而事件中的关键人物——那位神秘乘客到底是谁,什么身份,究竟是乘客还是所谓的“钩子”,始终没有公之于众。这样的结果,又怎能令人信服?
由于该调查报告结论与之前当事司机孙中界的说法大相径庭,孙中界本人在得知调查结果后第一时间提出了质疑。他说,当时情况是乘客堵在路中间,强行上车,而且并没有商定车费问题。而调查结果却显示,乘客是被招上车并且谈妥车费10元。孙中界说:“他给我一个起步价12块,我一直没吭声。他就把钱往那一放,刚刚往那一放,我右侧执法的车就来了,那人就抢我的钥匙。……这个问题我一定要与这个乘客当面对质,他们敢让我与他对质吗?”
关于乘客,孙中界最大的困惑在于:为什么这个乘客见到执法人员后马上踩他的刹车,抢他的车钥匙,而且还非常熟练?
承认“钓鱼”执法并道歉
浦东新区政府遭问责
10月21日,浦东新区人民政府决定成立联合调查组,再次深入细致彻查该事件。调查组由上海市和浦东新区的人大代表、政协委员,律师,中央和地方的媒体代表组成。至此,“孙中界事件”由第三方介入调查。
5天后,26日上午,上海市浦东新区人民政府举行新闻通气会,通报“联合调查组”关于“孙中界事件”的调查报告和区政府的处理意见。调查结果显示,原南汇区交通行政执法大队一中队的一名队员通过社会人员将当天执法的时间和地点告诉了“乘客”陈雄杰,当晚8时许,陈雄杰在扬招孙中界驾驶车辆后驶至闸航路188号时被执法人员检查,执法人员为陈雄杰制作了笔录作为从事“非法营运”的证据。调查组认为这一执法过程中使用了不正当取证手段。
另一方面,调查组在对“乘客”陈雄杰的访谈过程中,其否认还有其他以“乘客”身份作证非法营运的行为;但调查组在抽查其他执法活动案卷中发现了同属于陈雄杰的作证笔录,说明其对调查组的陈述存在虚假。
上海市委副秘书长、浦东新区区长姜 通报了浦东新区关于“孙中界事件”的处理意见。他说,现已查明,原南汇区交通行政执法大队在此事件执法过程中使用了不正当取证手段,浦东新区人民政府责成有关部门依法终结对该案的执法程序,并对当事人做好善后工作。
姜 表示,浦东新区城市管理行政执法局此前的调查简单草率,10月20日公布的结论与事实不符,误导公众和舆论,“为此,浦东新区人民政府向社会公众作出公开道歉,并启动相应的问责程序,对直接责任人追究相应责任。” 他还表示,对于整治“黑车”问题,上海市政府有两个态度,一个态度是坚决整治“黑车”;另一个态度是,坚决禁止用不合法的手段进行取证。
浦东新区政府也表示,将深刻吸取教训,进一步提高依法行政、文明执法的水平。同时,依法整治非法客运行为,加快公交网络、出租行业建设和发展,努力营造规范、有序的客运市场环境。
当事人孙中界在得知消息后表示对结果“非常满意”。此前,孙中界的左小指手术顺利,已于10月18日出院。
上海 “钓钩”绝非个别
被钩者难计其数
从“不存在倒钩”到公开道歉,“钓鱼执法”事件逐渐浮出水面,真相令全国为之震惊。其实,这一“灰色领域”由来已久,而且由于“年久失修”,早已牵连甚广,遭祸害的,自然也远不止一两个“孙中界”。
今年9月11日,网上一篇帖子“夺人眼球”:网友“善良的被骗”自称是上海外企白领,8日下午1点左右,他驾私家车在等红灯时,一名白衣男子过来敲他的车门,说胃痛,因打不到车,请求带他一程,还拿出10元钱当车费。“善良的被骗”说,他先是拒绝,但看到对方“疼痛难忍”后“心软”,同意他上了车。与孙中界所说的情形如出一辙,这名男子在车停驶后突然拔走车钥匙,随后七八名身穿制服的人“从天而降”,强行将他塞进一辆面包车,并反扣其双手,搜去证件,扣押车辆。“制服”告诉他,交钱才能拿回车。最后,“善良的被骗”被罚10000元加200“保管费”了事。此贴后来被转载于国内各大小论坛。有网友戏谑称“倒钩”在兵器谱上排名第一,很多帖子里都可以看到“闵行倒钩,天下第一”的跟帖。
另一位“钓鱼案”的当事人陈瑞勤是上海市一家绿化建材公司的职员。近两年来,这个小个子男人已两次将上海市闵行区交通执法大队告上法庭。迫于信访部门的压力,1年零4个月后,闵行区交通行政执法大队终于开出了《放车通知单》,但陈瑞勤拿着一纸通知在停车场却遇到了难题。工作人员告诉他:“你这个要交2000元停车费,不交这个不放车。”
后来,闵行区建设和交通委员会党委委员、工会主席李建江在接受采访时,有媒体记者提出,从2004年7月1日起执行的《中华人民共和国道路运输条例》第63条明文规定,“对没有车辆营运证又当场提供其他证明的车辆予以暂扣的应妥善保管,不得使用,不得收取或者变相收取费用”。对此,工会主席无言以对。
据一位上海老司机称,整个上海市估计有近千个“钓钩”,而每次执法活动开始前,执法大队都会先确定抓黑车的“地带”,然后带着“钓钩”前去踩点,一般一个区至少设置五、六个点,一个点至少要抓5辆车。在上海,可以说99%的黑车司机都被钩过。
这位老司机透露称,近些年来,上海市一些市郊的城市交通行政执法大队一直存在着这样的“执法”方式。他们往往通过“埋伏作战”,“当场抓获”正在进行“非法营运”的私家车,然后处以1万至2万元的行政罚款。他们在银行拥有收取行政罚款的专用账号。“这很正常,真的黑车嘛很难抓的。那么就找个‘钓钩’来,钓你上钩,让你做黑车,罚罚款喽。”
更有传言称,“钓钩”与执法大队关系密切,达成的是“双赢”的利益链:在上海闵行区,“钓钩”每“钓”到一位私家车司机,便可获得300元,“钓头”则提取200元,在上海多个郊区都有这样的“钓头”和“钓钩”。一个成熟的“钓钩”,月收入少则两三千元,多则五六千元,而“钓头”更是富得流油,每个月能净赚1万至2万元。有的“钓头”甚至开上了尼桑、买上了大房。
“钓鱼”执法,到底是个案还是普遍现象?面对这个尖锐的问题,姜
坦率地说,现在网上有两种不同观点,一种认为,“倒钩”执法的出现是一种制度性缺陷,另一种说法则认为,这种错误是一种系统性错误,那就不是个案了。“如果是系统性缺陷,就需要通过系统性方法进行纠正。”
姜 说,基层执法大队现在压力很大,事情出现了,不能把所有问题都归在基层具体执法的组织者身上。“当然,这个事情很复杂,如果里面有内外勾结、以权谋私,我们应该承认的责任就应该承认。”
“钓鱼”背后 利益丛生
另一个令人费解的事实是,对这种钓鱼式执法,被罚人员曾经屡次告到法院,却没有一起胜诉的先例。即便如孙中界断指自残这样的极端行为,最初也都没有唤起上海一些干部的起码人性和良知,换来的还只是一纸颠倒黑白的“不存在所谓‘倒钩’执法问题”的结论。直到公众集体愤怒声讨,第三方介入调查,才最终撕开了丑陋的谎言。我们不禁要问,为什么会有如此庞大有力的保护伞?向“钓鱼”执法叫板,到底触动了谁的奶酪?
关于“钓鱼执法”的渊源,几乎不用费力追溯———“执罚经济”的存在早已不是什么秘密。无利不起早。程序非正义且在道德观念层面也不得人心的“钓鱼执法”之所以大行其道,内在的根源便是部门利益的驱动。从经济学角度,若无(包括金钱在内的)制度激励,官僚机构总是倾向于低效率的。反之亦然。相关部门长久以来,能够如此高效率地执法,让人也很难相信,这其中没有经济激励手段的存在。
据上海闵行区交通执法大队一份文件,该大队两年时间里“查处非法营运车辆5000多辆”,“罚没款达到5000多万元”。相关数据不仅从侧面印证了“钓鱼式执法”的存在,也揭开了这一执法行为背后的利益链。按照这个数据,倘若仅上海一个区就存在数量巨大的黑车,这除了说明当地执法不力还能有什么?或者只能说,当地并没有下力气来整顿非法营运,而只是把这当作一个部门的牟利手段——这样看,那些认为抓黑车是为了维护正常交通营运秩序的人,恐怕要失望透顶了。
因此,比较一致的观点认为,罚款经济就是钓鱼执法等违法行为最大的“幕后黑手”。不斩断公权力和经济利益的直接关联,执法部门就可能受利益驱动而非遵从法律来行使权力。
公权力的私欲趋向可能导致的危害,在《老残游记》里关于清末河工的故事里有极端的体现:为了渔利,河工和官员沆瀣一气,偷工减料甚至人为凿开河坝。河工拨款是朝廷一项重要开支,殊不知这些钱都被填进了无底洞。在足够的利益诱惑下,公权力是有可能和执法对象形成类似共生关系的。当公权力部门蜕变成为营利机构,势必严重损害政府公信力及其合法性基础。
若在其对立面,法律法规能够明确“钓鱼执法”的非法性和相关人员的法律责任,而上级部门又真有“一经查实,严肃查处”的决心,在利益与风险的平衡中,“钓鱼执法”也绝不会有今天这样的兴旺局面。试想,若是“钓鱼执法”者非但不能获得“经济效益”,反而会被“严肃查处”,还有哪个执法部门愿意“钓鱼”呢?可见,相关法规和制度的缺失实则构成了“钓鱼执法”的一道护身符,而公众却正在为此“买单”。
有关专家认为,相关责任制度的完善包括两个方面,一是以相应的程序规定,凡“钓鱼执法”得来的证据材料不能作为处罚的根据;二是以相应的罚责明确,凡进行“钓鱼执法”的“鱼钩”和执法者都应根据其行为而分别处以刑事的、行政的或经济上的处罚。对于前者,《行政程序法》至今尚未出台,《行政处罚法》关于执法取证的规定又过于简洁。倒是2008年10月1日施行的《湖南省行政程序规定》对此有专门规定,这份颇具开创意义的地方规章第66条明确,“行政机关执法人员在调查时,执法人员不得少于2人,并应当向当事人或者有关人员出示行政执法证件,在调查记录中予以记载。行政机关执法人员不出示行政执法证件的,当事人或者有关人员有权拒绝接受调查和提供证据”。第70条又规定,“以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段取得的”证据材料,不得作为行政执法决定的依据。
若将以上规定应用于“钓鱼执法”,可以看出:一是行政执法人员在调查中必须表明身份,而“倒钩”恰恰隐瞒了自己的身份;二是不得以利诱取证,“钓鱼式执法”正是以利诱的方式来取证的;三是以利诱等非法方式取得的证据不能作为处罚的依据,也就是说即便司机真的被“钓上钩”了,也不能据此来进行处罚。如此一来,“钓鱼”得来的证据在法律上将被归依无效,“钓鱼执法”也就失去了意义和存在的价值。
“钓鱼”执法危害猛于“黑车”
公权逐利伤及道德底线
影视作品中,我们经常会看到警察卧底贩毒集团等“无间道”的故事。无独有偶,近期,一位曾效力五角大楼的美国科学家斯图亚特.戴维.诺泽特,因涉嫌向以色列出卖情报而被捕,美国联邦调查局(FBI)就是通过特工伪装成以色列情报人员“钓”他上钩的。
有人可能以为,上海的“倒钩”执法与这起事件性质是一样的,实则不然。
所谓卧底、“无间道”,从法律上说是“诱惑侦查”(或“诱惑取证”),是指国家侦查机关对那些已有犯罪意图的人,为获得犯罪证据而诱使其实施犯罪,当其实施犯罪时,当场予以抓获的一种合法侦查行为,而不是引诱、教唆没有违法意图的人去违法;否则就违背了执法的正义初衷,沦为“警察圈套”。美国法院对于“诱惑侦查”有严格限制,有所谓“犯罪倾向检测”(predisposition test),即被告人的犯罪不能是警察诱发的;否则,即构成“警察圈套”,可认定被告人无辜。大陆法系国家对此也有严格界定,日本法律就明文禁止“警察圈套”。
“钓鱼”执法,是执法部门利用“倒钩”,诱使原本没有违法意图和行为的当事人,在形式上满足了“违法”的要件,以达到处罚目的。这是一种严重的行政违法行为。合法正当的“无间道”,不是“警察圈套”,更不是“倒钩”执法。从法治国家的经验看,诱惑取证绝不能由所谓的“协查员”,乃至“有正义感的社会人士”操作,因为他们往往对“执法”有利益诉求,倾向于“引诱”当事人。
利用倒钩“执法”,虽有可能抓获真正的职业“黑车”,但危害性却远远大于其正面效果。因为,它残忍地撕裂了社会成员间朴素的情感,败坏了公德,今后那些真的生病、临产的路人可能再也得不到帮助。“我们按照正常的程序,一般非法运营的车辆有两个特点,不是你车主的事,为什么要揽下?”说这段话的是上海市南汇区城市交通行政执法大队队长。此话大致与当年南京彭宇案的判决有异曲同工之妙。南京青年彭宇因为搀扶了一个老大娘而被告上法庭,最终法庭判决如下:“如果不是彭宇撞的老太太,他完全不用送她去医院,而可以自行离去,但彭宇未做此等选择,他的行为显然与情理相悖。”此后南京接连出了两起老人倒地而无人敢上前搀扶的事件,其中一件居然是倒地的老人喊出“我是自己摔倒的”,方才有人敢上去帮忙。
“胃疼关你什么事”的执法思维与判决,从根本上破坏了社会基本的道德与善意,正如某篇文章所说,让人“不敢善良”。跟这种道德畸变的巨大阴影相比,“黑车”实在算不上有多黑。因此,已有人开始大呼,单纯停止“钓鱼”执法都嫌不足,要从根本上改变这种思维模式与行政方式,才可能重建社会的善良与信任。 ■