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2007年12月23日，国有资产法草案首次提请全国人大常委会审议。这部为有效保护国有资产权益而制定的法律草案受到了社会各界的广泛关注。
国有资产法草案的拟定，前后历时14年多，时间跨度达三届全国人大及其常委会，其立法难度可想而知。
14年磨一剑
改革开放以来，中国国有经济日益发展壮大，目前已积累起数量巨大的国有资产。据统计，截至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
不过，近些年来，在国有企业改制过程中，出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象：一些国有企业将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产的严重流失。这也正是近些年来，“国退民进”国企转制改革争论的焦点所在。
“为什么人们在对中国经济改革取得巨大成绩普遍拍手赞赏的同时，会把聚焦点放在改革过程中对国有资产流失的忧虑和关切上？一个很重要的原因是此前我们的国有资产立法还不到位。”中国政法大学教授李曙光说。
我国的国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年。这14年来，中国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。
2003年，十届全国人大将国有资产立法列入5年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。
“需要专门立法加以规范的突出问题，主要是如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展。针对这方面的问题建立起比较完善、有效的法律制度，是迫切需要的。”全国人大财经委副主任委员石广生说。
对此，提交审议的国有资产法草案对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，如按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定；规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
草案另外对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求，还规定了职工的民主监督权益。
“大小国资”之争
在草案起草过程中，关于国有资产法调整范围这一问题上，专家之间存在不同意见。
关于国有资产法，学界此前曾有“大小国资法”之分。“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。在接受记者采访时，产权问题专家、财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜表示，将来要出台的国有资产法应包括三大块——资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。“不能把国有资产法的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。”
文宗瑜进一步指出，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地等许多问题，并不是单纯的国有资产法所能调整的。
而“小国资法”指的是一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，从保护范围看，国有资产法既要调整物权形态的国有资产，也要调整债权形态和股权形态的国有资产；既要调整经营性国有资产，也要调整非经营性国有资产；既包括中央政府层面经营管理的国有资产，也包括地方政府层面经营管理的国有资产。国有资产法的保护外延应当尽量周严。
“不过，从目前的条件来看，如果要制定一部囊括所有国有资产的法律非常困难。”刘俊海坦言。
考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出。据此，草案规定：本法适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。
据介绍，国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，纳入了该法的统一规范和保护范围。基于金融类资产监管的特殊性，草案还规定：经营性国有资产中的金融类资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
质疑“婆婆加老板”
在国有资产法制定的过程中，另外一个引起争议的焦点问题便是国资委的定位问题，即国资委在国有资产管理体制中究竟应扮演怎样的角色。
2002年召开的十六大提出，要在坚持国家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
随后在2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式成立。2003年8月，第一个地方国资委——上海国资委正式成立，之后各级地方政府纷纷成立了地方国资委。至今，中央和省（直辖市、自治区）及地级市的国资委均已设立并运行了三四年时间。
目前国资委的工作依据是2003年5月27日公布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》，条例明确规定，国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府依法履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的特设机构。
“目前来讲，国资委是一个双重角色，当初设立时将其定位为正部级特设机构，这也就意味着国资委的功能没有界定清楚，它一方面代表本级政府行使出资人的功能，即股东职能，另一方面又通过行政权力行使对国有企业及国有控股公司的行政管理，即行政职能，两个职能相混淆。就是国资委经常面临的‘婆婆加老板’的质疑。”文宗瑜说。
在国资委未来的角色定位中，文宗瑜的观点倾向于只履行行政管理的职能。他指出，由于各级国资委大多是在原经贸委和党委的企业工委的基础上组建的，其官员绝大多数没有经营管理企业的经验和能力，更适合对国有企业及国有控股公司进行行政管理；其次，如果由一个国资委充当若干家国有企业的一个股东，会导致企业产权多样化的改革走形。
从法律角度分析，刘俊海表示，国资委的定位问题无非是其究竟是公权力主体、还是民事权利主体，抑或作为第三形态的中间法人，目前来看界限很模糊。他认为，国有企业的出资者、投资者就是国家，而非其他机构。如果撇开国家这一权利主体讨论出资人问题容易虚化国家的主体地位。国家与国有资产监督管理机构之间是代理关系，国有资产监督管理机构与国家投资企业之间的法律地位平等，他们之间发生的股权关系属于民事关系的范畴。刘俊海倾向于把国有资产监督管理机构界定为行政机关之外的特殊法人，如此一来，国有资产监督管理机构的角色就定位于如何更加快捷高效地代行国家作为所有人与股东所享有的各项民事权利，但不能行使行政权力。
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁则指出，新的国有资产管理体制在实践中运行的时间毕竟不太长，仍然存在一些问题，如国资委没能全面履行出资人职责，在出资人和行政部门之间摇摆不定，与企业之间的关系仍然没有理顺等，这都导致外界质疑国资委究竟是出资人机构还是行政机构，应该履行出资人职能还是履行所谓的“资产监管”职能。尽管这样的质疑不一定正确，但未来对国资委进行清晰定位是不容回避的问题。厘清这个问题，不但有助于国有资产法顺利出台，也有助于国资委规范运转。
他认为，今后可能需要一种更具弹性的国资委体系，国务院国资委应该清楚地定位为“企业的出资人”，而地方上，由于国有资本陆续从工商企业退出，国有资产越来越多地分布于事业单位、基础设施和公用事业等领域，资产性质比较复杂，地方国资委到底如何定位要允许探索，有些地市以后取消国资委也无妨。对于定位为出资人机构的国资委，应该使其拥有完整的出资人权利，同时，国资委也应该强化民商事主体意识，提高民商事行为能力，特别是风险管理能力。此外，还需要研究如何对国资委进行评价、约束和激励。
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什么是国有资产？
国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。广义的国有资产：即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，包括：1.依据国家法律取得的应属于国家所有的财产；2.基于国家行政权力行使而取得的应属于国家所有的财产；3.国家以各种方式投资形成的各项资产；4.由于接受各种馈赠所形成的应属于国家的财产；5.由于国家已有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产。狭义的国有资产：法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。
国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三类。经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体是指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以赢利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产的特征是运动性、增值性、经营方式的多样性等。
国有资产法草案的拟定，前后历时14年多，时间跨度达三届全国人大及其常委会，其立法难度可想而知。
14年磨一剑
改革开放以来，中国国有经济日益发展壮大，目前已积累起数量巨大的国有资产。据统计，截至2006年末，全国仅国有及国有控股的非金融类企业的总资产和净资产就分别达到29万亿元和12.2万亿元。
不过，近些年来，在国有企业改制过程中，出现了一些让公众普遍关注和忧虑的现象：一些国有企业将国有资产低价折股、低价出售，甚至无偿分给个人，或者以其他方式和手段侵害国有资产权益，造成国有资产的严重流失。这也正是近些年来，“国退民进”国企转制改革争论的焦点所在。
“为什么人们在对中国经济改革取得巨大成绩普遍拍手赞赏的同时，会把聚焦点放在改革过程中对国有资产流失的忧虑和关切上？一个很重要的原因是此前我们的国有资产立法还不到位。”中国政法大学教授李曙光说。
我国的国有资产立法从1993年开始启动，至今已14年。这14年来，中国国有资产立法虽然在国有资产基础管理与经营的法律规制上取得了一些进展，但是，国有资产立法的一些根本性、战略性的重大问题并未触及与解决。
2003年，十届全国人大将国有资产立法列入5年立法规划，并成立了阵容强大的国有资产立法起草小组，着手任务繁重的立法工作。
“需要专门立法加以规范的突出问题，主要是如何维护好国有资产权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失，促进国有经济的巩固和发展。针对这方面的问题建立起比较完善、有效的法律制度，是迫切需要的。”全国人大财经委副主任委员石广生说。
对此，提交审议的国有资产法草案对关系国有资产出资人权益的重大事项作了专章规定，如按照国家出资企业的不同类型，对关系出资人权益重大事项的决定权限和决策程序作了明确规定；规定了企业改制、与关联方交易、国有资产转让、资产评估等应遵守的基本规则，防止以“暗箱操作”等手段侵害国有资产出资人权益。
草案另外对企业的重大投资、提供担保、转让财产等行为规定了防范风险的基本要求，还规定了职工的民主监督权益。
“大小国资”之争
在草案起草过程中，关于国有资产法调整范围这一问题上，专家之间存在不同意见。
关于国有资产法，学界此前曾有“大小国资法”之分。“大国资法”提倡者认为，应该将经营性国有资产、行政事业性国有资产与资源性国有资产都包括在内。在接受记者采访时，产权问题专家、财政部财科所国有经济研究室主任文宗瑜表示，将来要出台的国有资产法应包括三大块——资源性国有资产、行政事业性国有资产和经营性国有资产。“不能把国有资产法的界定对象狭隘化，如果单纯针对经营性国有资产，现有的条例已经很完善了，没有必要单独出台一部法律来规定。”
文宗瑜进一步指出，资源性国有资产包括土地、石油、煤炭、天然气等，是近几年增值最大的国有资产，这其中涉及土地等许多问题，并不是单纯的国有资产法所能调整的。
而“小国资法”指的是一部主要针对经营性国有资产的法律，有专家倾向于“从做‘小国资法’做起，一步步来，在实践中逐渐完善”。中国人民大学商法研究所所长刘俊海表示，从保护范围看，国有资产法既要调整物权形态的国有资产，也要调整债权形态和股权形态的国有资产；既要调整经营性国有资产，也要调整非经营性国有资产；既包括中央政府层面经营管理的国有资产，也包括地方政府层面经营管理的国有资产。国有资产法的保护外延应当尽量周严。
“不过，从目前的条件来看，如果要制定一部囊括所有国有资产的法律非常困难。”刘俊海坦言。
考虑到有关资源性资产已有相关的专门法律调整，行政事业性资产的管理目前也有相应的行政法规规范，而经营性国有资产在国有资产中占有很大比重，具有特殊的地位和作用，实践中迫切需要专门立法的问题突出。据此，草案规定：本法适用于经营性国有资产，即国家对企业的出资和由此形成的权益。
据介绍，国家对金融类企业的出资和由此形成的权益，也属于经营性国有资产，纳入了该法的统一规范和保护范围。基于金融类资产监管的特殊性，草案还规定：经营性国有资产中的金融类资产的管理与监督，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。
质疑“婆婆加老板”
在国有资产法制定的过程中，另外一个引起争议的焦点问题便是国资委的定位问题，即国资委在国有资产管理体制中究竟应扮演怎样的角色。
2002年召开的十六大提出，要在坚持国家所有的前提下，建立由中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享受所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。
随后在2003年4月，国务院国有资产监督管理委员会正式成立。2003年8月，第一个地方国资委——上海国资委正式成立，之后各级地方政府纷纷成立了地方国资委。至今，中央和省（直辖市、自治区）及地级市的国资委均已设立并运行了三四年时间。
目前国资委的工作依据是2003年5月27日公布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》，条例明确规定，国有资产监督管理机构（国资委）是代表本级政府依法履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的特设机构。
“目前来讲，国资委是一个双重角色，当初设立时将其定位为正部级特设机构，这也就意味着国资委的功能没有界定清楚，它一方面代表本级政府行使出资人的功能，即股东职能，另一方面又通过行政权力行使对国有企业及国有控股公司的行政管理，即行政职能，两个职能相混淆。就是国资委经常面临的‘婆婆加老板’的质疑。”文宗瑜说。
在国资委未来的角色定位中，文宗瑜的观点倾向于只履行行政管理的职能。他指出，由于各级国资委大多是在原经贸委和党委的企业工委的基础上组建的，其官员绝大多数没有经营管理企业的经验和能力，更适合对国有企业及国有控股公司进行行政管理；其次，如果由一个国资委充当若干家国有企业的一个股东，会导致企业产权多样化的改革走形。
从法律角度分析，刘俊海表示，国资委的定位问题无非是其究竟是公权力主体、还是民事权利主体，抑或作为第三形态的中间法人，目前来看界限很模糊。他认为，国有企业的出资者、投资者就是国家，而非其他机构。如果撇开国家这一权利主体讨论出资人问题容易虚化国家的主体地位。国家与国有资产监督管理机构之间是代理关系，国有资产监督管理机构与国家投资企业之间的法律地位平等，他们之间发生的股权关系属于民事关系的范畴。刘俊海倾向于把国有资产监督管理机构界定为行政机关之外的特殊法人，如此一来，国有资产监督管理机构的角色就定位于如何更加快捷高效地代行国家作为所有人与股东所享有的各项民事权利，但不能行使行政权力。
国务院发展研究中心企业所副所长张文魁则指出，新的国有资产管理体制在实践中运行的时间毕竟不太长，仍然存在一些问题，如国资委没能全面履行出资人职责，在出资人和行政部门之间摇摆不定，与企业之间的关系仍然没有理顺等，这都导致外界质疑国资委究竟是出资人机构还是行政机构，应该履行出资人职能还是履行所谓的“资产监管”职能。尽管这样的质疑不一定正确，但未来对国资委进行清晰定位是不容回避的问题。厘清这个问题，不但有助于国有资产法顺利出台，也有助于国资委规范运转。
他认为，今后可能需要一种更具弹性的国资委体系，国务院国资委应该清楚地定位为“企业的出资人”，而地方上，由于国有资本陆续从工商企业退出，国有资产越来越多地分布于事业单位、基础设施和公用事业等领域，资产性质比较复杂，地方国资委到底如何定位要允许探索，有些地市以后取消国资委也无妨。对于定位为出资人机构的国资委，应该使其拥有完整的出资人权利，同时，国资委也应该强化民商事主体意识，提高民商事行为能力，特别是风险管理能力。此外，还需要研究如何对国资委进行评价、约束和激励。
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什么是国有资产？
国有资产是属于国家所有的一切财产和财产权利的总称。广义的国有资产：即国有财产，指属于国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益，包括：1.依据国家法律取得的应属于国家所有的财产；2.基于国家行政权力行使而取得的应属于国家所有的财产；3.国家以各种方式投资形成的各项资产；4.由于接受各种馈赠所形成的应属于国家的财产；5.由于国家已有资产的收益所形成的应属于国家所有的财产。狭义的国有资产：法律上确定为国家所有的并能为国家提供未来效益的各种经济资源的总和。
国有资产分为经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产三类。经营性国有资产是指国家作为出资者在企业中依法拥有的资本及其权益。具体是指从事产品生产、流通、经营服务等领域，以赢利为主要目的的，依法经营或使用，其产权属于国家所有的一切财产。经营性国有资产的特征是运动性、增值性、经营方式的多样性等。