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摘要：简要归纳发达国家如美国、英国、德国和澳大利亚等国职业教育体系成功的关键要素，重点分析韩国新加坡、香港、台湾、东欧等后发国家和地区促进职业教育发展的成功改革经验及对我国职业教育改革的借鉴意义，从制度经济学的角度探讨促进我国职业教育发展的制度创新思路。
关键词：后发地区：职业教育；改革经验；制度经济学
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727(2010)03-0153-03
“十一五”期间，中央财政决定投入140亿元加强职业教育的发展。职业教育是面向人人的教育，将成为我国未来教育发展的重点，在高中阶段和大学阶段至少要占到一半以上，并将延伸贯穿于继续教育、终身教育领域。职业教育源于西方发达国家，目前已经成为现代教育体系中最为重要的组成部分之一，了解西方发达国家的职业教育发展状况，归纳其发展规律，对于我国职业教育的发展非常重要。但从学习的角度看，那些新兴的后发国家和地区，在经济腾飞过程中职业教育的发展经验对于我们来说则更加宝贵。笔者拟通过归纳发达国家职业教育成功的关键要素，分析后发国家和地区职业教育的成功经验，从制度经济学的角度探讨我国职业教育发展的制度创新思路。
发达国家职业教育发展的关键要素
发达国家的职业教育已日趋成熟，出现了以证书体系为主体的英国模式、以社区学院为特色的美国模式、以“双元制”闻名于世的德国模式、以TAFE体系享誉全球的澳大利亚模式等多种体系。虽然存在着一定的差异性，但这些国家的职业教育中一些共性的东西，构成了职业教育走向成功的必要条件，笔者称其为“关键成功要素”，主要包括以下方面。
法律体系的保障
经济需求的牵引、政府的支持是推动职业教育发展的两股主要力量，但是这两股力量的大小会随着经济周期和政府换届等因素表现出较大的波动性。发达国家的经验表明：职业教育要想获得持续发展，必须依靠健全的法律体系，在办学资质、师资、经费、就业准入等各个方面提供比较稳固的保障。早在1969年，德国的《职业教育法>对职业学校的办学条件及企业的培训任务就提出了具体要求，对国家承认的工种做了详尽规定，对社会的参与及监督也做了全面阐述。此后。德国又颁布了与之配套的一系列法律法规，如；《职业教育促进法》、《职业培训章程》、《联邦德国职业学校分类章程》等。美国的职业教育发展也是建立在比较完善的立法基础之上的，与职业教育相关的立法主要有《乔治·巴顿法案》(1946)、《职业教育法》(1963)等。1984年，美国又推出了《卡尔，帕金斯职业教育法案》，为加强对职业教育的管理，还设置了州职业教育董事会和州职业教育顾问委员会等专门机构，
职业资格证书的纽带与桥梁作用统一的职业资格证书或标准不仅可以将职业教育与企业需求紧密地结合起来，同时也可为职业教育与普通教育建立沟通的桥梁，进而推动职业教育与普通教育走向互通融合。英国的职业教育体系就是以围绕职业资格证书开展而闻名世界。在上世纪80年代中期。英国确立了职业资格证书与普教学历文凭等值的制度，这一改革引起了德、美、法、澳等其他发达国家的重视和效仿。对于职业资格证书的规范与强调，不仅可为学生提供获得职业能力的标识和进一步升学深造的凭证，也可成为学校提高职业教育质量的动力。
企业充分参与的推动与引导作用职业教育主要着眼于职业素质与实际工作能力的培养，因此，只有作为用人一方的企业积极参与，才能使这种教育形式更具有针对性和实效性。德国通过《职业教育法》打破了教育以学校为主的传统观念，建立了校企合作、以企业为主的职业教育培养模式，在明确企业主导地位的同时。强化了企业的责任与义务。在办学模式上，以企业的实践培训为主，以职业学校的理论教学为辅，培训能力不足的中小企业可通过建立跨企业的培训中心作为补充。荷兰、奥地利的职业教育也都属于企业主导的模式。
后发地区的改革经验
如果说上述“关键成功要素”是成熟的职业教育模式的主要构件，那么对于职业教育尚处于摸索发展阶段的中国而言，如何获得这些构件是我们更为关心的问题。在这方面。一些后发国家和地区的职业教育发展经验对我国具有更强的借鉴意义。主要有以下三个方面。
政府发挥积极推动作用，通过多种措施促进职业教育优先发展1974年，为了应对经济转型过程中出现的人才短缺问题，韩国政府专门制定了职业训练的特别措施税制，规定300人以上的企业必须提供厂内培训，不足300人的企业则必须每年为每个工人交付205美元的培训税，支持国家在培训上的投入。据测算，韩国企业内培训落实到每个工人的实际费用早在1979年就已达到每年846美元。在澳大利亚，仅由联邦政府资助的行业培训机构就有近90所：在香港，用于学徒培训的42个指定行业共建培训中心近20所。
加强教育体系的改革，退步实现职业教育与普通教育的互通互认在后发国家和与地区，职业教育普遍处于弱势地位。为了改变这种局面，除了在资金、政策等方面向职业教育倾斜之外，改变人们头脑中传统的教育学术化、精英化意识也十分关键。实现职业教育与普通教育的互通互认就是一项关键性的制度变革，它不仅可赋予职业教育在教育体系内更加公平的地位，还能够提供更多的教育选择机会。在我国台湾地区，已经建立起一个与普通教育体系并列，而且能够相互融通的职业教育体系。台湾的高中主要有普通高中、职业高中(高级职业学校)。普通高中毕业生主要升入大学和独立学院，少部分升人高等技职院校接受专科层次的高等职业教育：职业高中毕业生除直接就业外，可升入二年制或四年制的技职院校接受高等职业教育。在高等教育中，两年制专科职业教育可与四年制本科职业教育衔接，也可与普通本科教育衔接，即专科职业学校的学生在经过相应的考试后，可进一步接受更高层次的教育，因此，普通教育和职业教育两个体系是相通的。此外，台湾还在试办综合高中，希望由此使职教与普教的对接更为顺畅，其发展目标是到2010年普通高中、职业高中与综合高中能够三分天下。
结合地区经济发展需求，因地制宜探索特色职业教育模式
发达国家的职业教育体系是伴随着工业化进程形成的，具有百余年的历史。对于后发国家和地区而言，其工业化进程往往具有赶超的性质，因此，对于专业技术人才的需求也就更为迫切，其职业教育体系的构建与当地的经济联系也就更为紧密，从而使后发地区的职业教育体系带有明显的地区烙印。很多东南亚国家和地区原来属于典型的农业区域，除发展第二、第三产业外，促进传统农业向现代农业转变也是工业化的迫切需要，因此。这些国家和地区普遍对发展农村职业教育给予高 度重视。泰国政府在国家教育发展方针中明确要求根据各地的条件和资源，将职业教育和短期培训班扩大到农村地区，不但在中等职业学校中开设占有较大比重的农业专业和农业技术课程，而且在普通初、高中教育阶段的劳作和技术类课程中设置了一定比例的农业类课程。新加坡作为一个城市国家。其发展取向则截然不同，大力发展制造业以促进全民就业是其基本国策，因此其职业教育主要面向第二产业，世界闻名的“教学工厂”模式即是在借鉴德国“双元制”的基础上改造而成的。由于新加坡大部分为中小企业，无力建立专门的培训中心，因此，新加坡以具有良好教学体系的职业技术院校为主体，通过将现代工厂的生产、经营环境微缩或模拟到学校的教学活动之中，甚至将现代企业的某一个生产、经营环节引入学校，发展出一整套在学校内进行技能训练的方法，即“教学工厂”的教学组织形式。学生学习犹如处于一个部门齐全的大企业中，既接受完整有效的理论知识教育，又接受来自教学工厂行之有效的实践技能培训，在校的最后半年，通过参加学校承接的企业项目，全面地运用所学的知识和各类技能，形成受企业欢迎的职业素质与能力。改革经验的制度经济学分析及相关启示
后发地区的职业教育改革经验，可以简单地概括为“职教优先”、“体系互认”、“需求导向”。笔者拟从制度经济学的角度对此进行分析。之所以要从制度经济学的角度进行分析，主要是因为教育的学术化、精英化倾向在世界范围内普遍存在，职业院校的崛起与职教体系的形成，并非教育系统自然演化的产物，也不仅仅是人才供需引发的结果，更不能简单理解为只是一种组织创新。由于组织是某些制度、规则的外在物化形式。是施加一定规则约束的载体，因此。从本质上看，职业教育发展是顺应时代潮流的制度创新的结果。我国发展职业教育需要借鉴后发国家和地区的经验，更需要了解这些经验背后的逻辑，需要明晰如何通过制度安排引导和推动职业教育走向可持续发展。
政府在职业教育方面的主导作用专业技术人才培养属于一种专用性人力资本的培养，职业能力而非知识程度是其培养的主要倾向。这决定了职业教育在教学组织方式等方面与普通教育有所不同，不仅需要一定的生产设备作为教学工具。而且在场地、师资等方面要求也更为严格。因而其培养成本较高。另外。由于当今社会技术创新周期在缩短。而且经常以非线性的方式呈现，从而导致专用性人力资本由于知识老化而加速折旧，使教育投资收益率降低甚至面临较大的投资风险。在这种情况下。私人的投资意愿会削弱，因此要求政府在职业教育方面有所作为。由于在工业化进程中对专业技能人才的需求远远超出对普通劳动力和学术型人才的需求，“职教优先”就成为基于国家利益的一项战略选择。通过加大公共投资等制度安排弥补私人投资不足的资金缺口，可以起到降低个人学习成本、激发学习动机的作用。
“体系互认”是一项关键性的制度变革
由于传统的教育向学术化、精英化教育倾向，长期以来职业教育的社会认同度较低。“普教热”、“职教冷”在后发地区表现得更为突出，直接变革已有的教育格局会面临诸多既得利益者的阻挠，将是一个漫长而又艰难的过程。新制度经济学认为。意识形态、思想习俗属于非正式制度的范畴，而正式制度的变迁总是先从非正式制度的“边际”演变开始，着力于非正式制度将会大大降低整个制度体系变迁的成本。“体系互认”就是一种不对传统制度体系“伤筋动骨”，又可以通过增加人们选择机会逐渐改变人们教育意愿的制度安排。通过这种制度安排，可以在很大程度上打消人们的学习顾虑，增加对职业教育的选择几率与接纳程度。为形成路径依赖，最终改变人们的教育意愿创造有利条件。
以“需求导向”建立职业教育模式上述制度安排能否奏效，从而激励人们更多地做出接受职业教育的选择，最终还是将取决于职业教育的投资回报率，而这种投资回报主要来自学生毕业后的就业收入。因此。只有培养的人才确实符合经济发展需要，能够从事创造价值的劳动。才能够获得较好的劳动回报。而以“需求导向”建立职业教育模式，既符合发展职业教育的初衷，也是最有可能使教育投资回报有所保障的一种途径。通过响应当地社会经济发展需求，进行合理的专业设置及课程设计，不仅有利于从教学结果上使职业教育与当地经济之间建立起联系，还有利于在教学过程中使企业愿意参与进来、以更加有效的组织形式施教，从而使人才在适用性与工作质量上都得到保障，最终通过获得较高的就业率与工资回报彻底消除人们对职业教育的歧视。
从上述分析可以看出，三者之间是具有因果关系的一体化的制度安排。是一个强制性制度变迁与诱导性制度变迁交互作用的过程，同时也是从政府主导和推动逐步走向政府与市场相结合促进职业教育发展的渐进过程。纵观世界职业教育的发展历史可以发现，与西方经典人力资本理论的认识有所不同，尽管职业教育具有专用性人力资本投资的性质，似乎主要应由未来的投资收益主体——私人或企业来完成，但无论在先发达国家还是在后发达国家，政府都出于国家利益或就业目标的考虑给予了极大的支持，都不是主要依靠企业或学习者的私人投资完成的，只不过由于发展阶段与经济基础不同，在支持的方式与手段上有所差异。在发达国家，目前的支持方式更多地是通过法制化、经济化的手段。在承担政府公共责任的同时，注意动员和引导企业、社区等各方面力量积极参与并使参与走向制度化。而在后发国家或地区，这种支持表现出的政府设计与选择的色彩更为浓厚。在教育投资、办学方向乃至办学模式等方面，行政主导的作用更为强大，制度变迁仍然处于渐进、逐步系统化的进程之中，形成健全的法律法规体系及政府与市场的协同机制仍需假以时日。
政府支持态度的明确与资金投入的增加，对于我国职业教育的发展而言只是迈出了第一步，在其后的发展过程中。还需要更多的制度创新和更为系统的制度安排。目前可以考虑的思路有：一是通过推动职业资格证书与学历证书的“双证”等值互通，提高职业资格证书在劳动力市场和人才管理中的地位和作用，引导更多的优质生源流向职业教育，从而推进职业教育与普通教育走向对接与融合。二是借鉴国企改革经验，以“增量改革”带动“存量改革”，在加强宏观规划与指导的同时，遂步健全法律法规与配套制度体系，引导和鼓励多种力量投入或参与职业教育，形成多元化的办学体制和多类型的办学模式，通过新生力量的参与及崛起促动现有职教体系的内部改革。三是给予职业院校更多的办学、招生自主权，使其成为相对独立的办学主体，能够更加自主地设立、调整专业，开展非学历教育和培训，实行更加灵活的学习方式和学分制度。四是建立和强化社会评价机制，使学习者、用人单位而非上级主管部门成为职业教育办学质量的主要评价者，推动各类职业院校展开教学建设上的有序竞争，促使其更加主动地研究、探讨社会人才需求。寻求与企业、社区的广泛合作，积极探索更为有效的办学模式。
关键词：后发地区：职业教育；改革经验；制度经济学
中图分类号：G719 文献标识码：A 文章编号：1672-5727(2010)03-0153-03
“十一五”期间，中央财政决定投入140亿元加强职业教育的发展。职业教育是面向人人的教育，将成为我国未来教育发展的重点，在高中阶段和大学阶段至少要占到一半以上，并将延伸贯穿于继续教育、终身教育领域。职业教育源于西方发达国家，目前已经成为现代教育体系中最为重要的组成部分之一，了解西方发达国家的职业教育发展状况，归纳其发展规律，对于我国职业教育的发展非常重要。但从学习的角度看，那些新兴的后发国家和地区，在经济腾飞过程中职业教育的发展经验对于我们来说则更加宝贵。笔者拟通过归纳发达国家职业教育成功的关键要素，分析后发国家和地区职业教育的成功经验，从制度经济学的角度探讨我国职业教育发展的制度创新思路。
发达国家职业教育发展的关键要素
发达国家的职业教育已日趋成熟，出现了以证书体系为主体的英国模式、以社区学院为特色的美国模式、以“双元制”闻名于世的德国模式、以TAFE体系享誉全球的澳大利亚模式等多种体系。虽然存在着一定的差异性，但这些国家的职业教育中一些共性的东西，构成了职业教育走向成功的必要条件，笔者称其为“关键成功要素”，主要包括以下方面。
法律体系的保障
经济需求的牵引、政府的支持是推动职业教育发展的两股主要力量，但是这两股力量的大小会随着经济周期和政府换届等因素表现出较大的波动性。发达国家的经验表明：职业教育要想获得持续发展，必须依靠健全的法律体系，在办学资质、师资、经费、就业准入等各个方面提供比较稳固的保障。早在1969年，德国的《职业教育法>对职业学校的办学条件及企业的培训任务就提出了具体要求，对国家承认的工种做了详尽规定，对社会的参与及监督也做了全面阐述。此后。德国又颁布了与之配套的一系列法律法规，如；《职业教育促进法》、《职业培训章程》、《联邦德国职业学校分类章程》等。美国的职业教育发展也是建立在比较完善的立法基础之上的，与职业教育相关的立法主要有《乔治·巴顿法案》(1946)、《职业教育法》(1963)等。1984年，美国又推出了《卡尔，帕金斯职业教育法案》，为加强对职业教育的管理，还设置了州职业教育董事会和州职业教育顾问委员会等专门机构，
职业资格证书的纽带与桥梁作用统一的职业资格证书或标准不仅可以将职业教育与企业需求紧密地结合起来，同时也可为职业教育与普通教育建立沟通的桥梁，进而推动职业教育与普通教育走向互通融合。英国的职业教育体系就是以围绕职业资格证书开展而闻名世界。在上世纪80年代中期。英国确立了职业资格证书与普教学历文凭等值的制度，这一改革引起了德、美、法、澳等其他发达国家的重视和效仿。对于职业资格证书的规范与强调，不仅可为学生提供获得职业能力的标识和进一步升学深造的凭证，也可成为学校提高职业教育质量的动力。
企业充分参与的推动与引导作用职业教育主要着眼于职业素质与实际工作能力的培养，因此，只有作为用人一方的企业积极参与，才能使这种教育形式更具有针对性和实效性。德国通过《职业教育法》打破了教育以学校为主的传统观念，建立了校企合作、以企业为主的职业教育培养模式，在明确企业主导地位的同时。强化了企业的责任与义务。在办学模式上，以企业的实践培训为主，以职业学校的理论教学为辅，培训能力不足的中小企业可通过建立跨企业的培训中心作为补充。荷兰、奥地利的职业教育也都属于企业主导的模式。
后发地区的改革经验
如果说上述“关键成功要素”是成熟的职业教育模式的主要构件，那么对于职业教育尚处于摸索发展阶段的中国而言，如何获得这些构件是我们更为关心的问题。在这方面。一些后发国家和地区的职业教育发展经验对我国具有更强的借鉴意义。主要有以下三个方面。
政府发挥积极推动作用，通过多种措施促进职业教育优先发展1974年，为了应对经济转型过程中出现的人才短缺问题，韩国政府专门制定了职业训练的特别措施税制，规定300人以上的企业必须提供厂内培训，不足300人的企业则必须每年为每个工人交付205美元的培训税，支持国家在培训上的投入。据测算，韩国企业内培训落实到每个工人的实际费用早在1979年就已达到每年846美元。在澳大利亚，仅由联邦政府资助的行业培训机构就有近90所：在香港，用于学徒培训的42个指定行业共建培训中心近20所。
加强教育体系的改革，退步实现职业教育与普通教育的互通互认在后发国家和与地区，职业教育普遍处于弱势地位。为了改变这种局面，除了在资金、政策等方面向职业教育倾斜之外，改变人们头脑中传统的教育学术化、精英化意识也十分关键。实现职业教育与普通教育的互通互认就是一项关键性的制度变革，它不仅可赋予职业教育在教育体系内更加公平的地位，还能够提供更多的教育选择机会。在我国台湾地区，已经建立起一个与普通教育体系并列，而且能够相互融通的职业教育体系。台湾的高中主要有普通高中、职业高中(高级职业学校)。普通高中毕业生主要升入大学和独立学院，少部分升人高等技职院校接受专科层次的高等职业教育：职业高中毕业生除直接就业外，可升入二年制或四年制的技职院校接受高等职业教育。在高等教育中，两年制专科职业教育可与四年制本科职业教育衔接，也可与普通本科教育衔接，即专科职业学校的学生在经过相应的考试后，可进一步接受更高层次的教育，因此，普通教育和职业教育两个体系是相通的。此外，台湾还在试办综合高中，希望由此使职教与普教的对接更为顺畅，其发展目标是到2010年普通高中、职业高中与综合高中能够三分天下。
结合地区经济发展需求，因地制宜探索特色职业教育模式
发达国家的职业教育体系是伴随着工业化进程形成的，具有百余年的历史。对于后发国家和地区而言，其工业化进程往往具有赶超的性质，因此，对于专业技术人才的需求也就更为迫切，其职业教育体系的构建与当地的经济联系也就更为紧密，从而使后发地区的职业教育体系带有明显的地区烙印。很多东南亚国家和地区原来属于典型的农业区域，除发展第二、第三产业外，促进传统农业向现代农业转变也是工业化的迫切需要，因此。这些国家和地区普遍对发展农村职业教育给予高 度重视。泰国政府在国家教育发展方针中明确要求根据各地的条件和资源，将职业教育和短期培训班扩大到农村地区，不但在中等职业学校中开设占有较大比重的农业专业和农业技术课程，而且在普通初、高中教育阶段的劳作和技术类课程中设置了一定比例的农业类课程。新加坡作为一个城市国家。其发展取向则截然不同，大力发展制造业以促进全民就业是其基本国策，因此其职业教育主要面向第二产业，世界闻名的“教学工厂”模式即是在借鉴德国“双元制”的基础上改造而成的。由于新加坡大部分为中小企业，无力建立专门的培训中心，因此，新加坡以具有良好教学体系的职业技术院校为主体，通过将现代工厂的生产、经营环境微缩或模拟到学校的教学活动之中，甚至将现代企业的某一个生产、经营环节引入学校，发展出一整套在学校内进行技能训练的方法，即“教学工厂”的教学组织形式。学生学习犹如处于一个部门齐全的大企业中，既接受完整有效的理论知识教育，又接受来自教学工厂行之有效的实践技能培训，在校的最后半年，通过参加学校承接的企业项目，全面地运用所学的知识和各类技能，形成受企业欢迎的职业素质与能力。改革经验的制度经济学分析及相关启示
后发地区的职业教育改革经验，可以简单地概括为“职教优先”、“体系互认”、“需求导向”。笔者拟从制度经济学的角度对此进行分析。之所以要从制度经济学的角度进行分析，主要是因为教育的学术化、精英化倾向在世界范围内普遍存在，职业院校的崛起与职教体系的形成，并非教育系统自然演化的产物，也不仅仅是人才供需引发的结果，更不能简单理解为只是一种组织创新。由于组织是某些制度、规则的外在物化形式。是施加一定规则约束的载体，因此。从本质上看，职业教育发展是顺应时代潮流的制度创新的结果。我国发展职业教育需要借鉴后发国家和地区的经验，更需要了解这些经验背后的逻辑，需要明晰如何通过制度安排引导和推动职业教育走向可持续发展。
政府在职业教育方面的主导作用专业技术人才培养属于一种专用性人力资本的培养，职业能力而非知识程度是其培养的主要倾向。这决定了职业教育在教学组织方式等方面与普通教育有所不同，不仅需要一定的生产设备作为教学工具。而且在场地、师资等方面要求也更为严格。因而其培养成本较高。另外。由于当今社会技术创新周期在缩短。而且经常以非线性的方式呈现，从而导致专用性人力资本由于知识老化而加速折旧，使教育投资收益率降低甚至面临较大的投资风险。在这种情况下。私人的投资意愿会削弱，因此要求政府在职业教育方面有所作为。由于在工业化进程中对专业技能人才的需求远远超出对普通劳动力和学术型人才的需求，“职教优先”就成为基于国家利益的一项战略选择。通过加大公共投资等制度安排弥补私人投资不足的资金缺口，可以起到降低个人学习成本、激发学习动机的作用。
“体系互认”是一项关键性的制度变革
由于传统的教育向学术化、精英化教育倾向，长期以来职业教育的社会认同度较低。“普教热”、“职教冷”在后发地区表现得更为突出，直接变革已有的教育格局会面临诸多既得利益者的阻挠，将是一个漫长而又艰难的过程。新制度经济学认为。意识形态、思想习俗属于非正式制度的范畴，而正式制度的变迁总是先从非正式制度的“边际”演变开始，着力于非正式制度将会大大降低整个制度体系变迁的成本。“体系互认”就是一种不对传统制度体系“伤筋动骨”，又可以通过增加人们选择机会逐渐改变人们教育意愿的制度安排。通过这种制度安排，可以在很大程度上打消人们的学习顾虑，增加对职业教育的选择几率与接纳程度。为形成路径依赖，最终改变人们的教育意愿创造有利条件。
以“需求导向”建立职业教育模式上述制度安排能否奏效，从而激励人们更多地做出接受职业教育的选择，最终还是将取决于职业教育的投资回报率，而这种投资回报主要来自学生毕业后的就业收入。因此。只有培养的人才确实符合经济发展需要，能够从事创造价值的劳动。才能够获得较好的劳动回报。而以“需求导向”建立职业教育模式，既符合发展职业教育的初衷，也是最有可能使教育投资回报有所保障的一种途径。通过响应当地社会经济发展需求，进行合理的专业设置及课程设计，不仅有利于从教学结果上使职业教育与当地经济之间建立起联系，还有利于在教学过程中使企业愿意参与进来、以更加有效的组织形式施教，从而使人才在适用性与工作质量上都得到保障，最终通过获得较高的就业率与工资回报彻底消除人们对职业教育的歧视。
从上述分析可以看出，三者之间是具有因果关系的一体化的制度安排。是一个强制性制度变迁与诱导性制度变迁交互作用的过程，同时也是从政府主导和推动逐步走向政府与市场相结合促进职业教育发展的渐进过程。纵观世界职业教育的发展历史可以发现，与西方经典人力资本理论的认识有所不同，尽管职业教育具有专用性人力资本投资的性质，似乎主要应由未来的投资收益主体——私人或企业来完成，但无论在先发达国家还是在后发达国家，政府都出于国家利益或就业目标的考虑给予了极大的支持，都不是主要依靠企业或学习者的私人投资完成的，只不过由于发展阶段与经济基础不同，在支持的方式与手段上有所差异。在发达国家，目前的支持方式更多地是通过法制化、经济化的手段。在承担政府公共责任的同时，注意动员和引导企业、社区等各方面力量积极参与并使参与走向制度化。而在后发国家或地区，这种支持表现出的政府设计与选择的色彩更为浓厚。在教育投资、办学方向乃至办学模式等方面，行政主导的作用更为强大，制度变迁仍然处于渐进、逐步系统化的进程之中，形成健全的法律法规体系及政府与市场的协同机制仍需假以时日。
政府支持态度的明确与资金投入的增加，对于我国职业教育的发展而言只是迈出了第一步，在其后的发展过程中。还需要更多的制度创新和更为系统的制度安排。目前可以考虑的思路有：一是通过推动职业资格证书与学历证书的“双证”等值互通，提高职业资格证书在劳动力市场和人才管理中的地位和作用，引导更多的优质生源流向职业教育，从而推进职业教育与普通教育走向对接与融合。二是借鉴国企改革经验，以“增量改革”带动“存量改革”，在加强宏观规划与指导的同时，遂步健全法律法规与配套制度体系，引导和鼓励多种力量投入或参与职业教育，形成多元化的办学体制和多类型的办学模式，通过新生力量的参与及崛起促动现有职教体系的内部改革。三是给予职业院校更多的办学、招生自主权，使其成为相对独立的办学主体，能够更加自主地设立、调整专业，开展非学历教育和培训，实行更加灵活的学习方式和学分制度。四是建立和强化社会评价机制，使学习者、用人单位而非上级主管部门成为职业教育办学质量的主要评价者，推动各类职业院校展开教学建设上的有序竞争，促使其更加主动地研究、探讨社会人才需求。寻求与企业、社区的广泛合作，积极探索更为有效的办学模式。