论文部分内容阅读
行政事业单位担负着我国公共服务的重要职能，在我国社会经济的发展中发挥着重要作用，其管理水平的高低直接影响着财政资金的使用效率和公共服务的质量。内部控制作为行政事业单位管理工作的重要组成部分，其完善与否关系着行政事业单位管理水平的高低。本文以行政事业单位的内部控制为研究对象，在分析行政事业单位加强内部控制制度建设积极意义的基础上，总结其在内部控制制度建设中存在的主要问题，并针对问题提出相应的解决途径，以期能够有效提升行政事业单位的财政资金使用效率和公共服务质量。
一、行政事业单位内部控制概述
从动态角度来说，行政事业单位内部控制主要是指为实现预期的管控目标，单位通过建立相关的内部牵制制度和机制以保证其可以对自身的各项业务活动进行全面的管理和控制的过程。与企业相比，行政事业单位的内部控制一般具有涉及的管控对象更加广泛、会计核算体系更加复杂、内部控制目标是提升社会效益，更好的服务于公众。
二、行政事业单位加强内部控制制度建设的积极意义
加强内部控制制度建设对于行政事业单位来说具有积极意义，主要体现在：一是有助于行政事业单位职责履行度的提高，主要是由于行政事业单位的职责在于为社会提供公共服务，而公共服务的效率和效果则对职责履行度有直接影响，加强内部控制制度建设可以改善单位的公共服务效率和效果，进而提升其职责履行度；二是对国有资产安全具有保障作用，主要是因为良好的内部控制能够为行政事业单位的资产安全提供合理的制度保障，从而有效防范国有资产的流失；三是有利于提高单位财务信息的真实准确性，从而为预算绩效考核提供基础，即内部控制对于财务信息的各项管控措施能够保证行政事业单位预算使用数据的真实性，从而为预算绩效考核提供可靠的基础数据。
三、当前行政事业单位内部控制制度建设存在的主要问题
虽然加强行政事业单位的内部控制制度建设对其管理各方面具有积极意义，但是在实践中受各种因素制约仍然存在较多问题，从单位层面和具体业务层面主要表现在：
（一）单位层面内部控制制度建设存在的问题
行政事业单位在单位层面内部控制制度建设中在存在的问题主要表现在内部控制环境和风险控制方面：
1.内部控制环境薄弱，不能为内部控制制度建设提供一个良好的环境
行政事业单位由于管理体制的原因，与企业相比其面临的竞争压力和管理风险相对较小，因此其做好内部控制制度建设的动力不足，从而造成内部控制环境较为薄弱，具体体现在：一是单位管理层认为行政事业单位属于非盈利性机构，因此没必要跟企业一样建立严谨完善的内部控制制度，从而导致内部控制制度不够完善；二是行政事业单位存在人员权限不明、职责划分不清、不相容岗位分离制度落实不严，相互牵制效果不明显，从而使得内部控制制度建设的环境存在较多阻碍。
2.内部控制制度建设中的风险评估、防范体系缺乏
行政事业单位在内部控制制度建设中的风险评估、防范体系缺乏主要表现在：一方面管理层风险意识不足，即管理层在思想上认为行政事业单位不存在经营方面的风险，这就导致行政事业单位难以有效管控财政资金使用效率不高，资源配置不够科学，甚至滥用职权等风险；另一方面是行政事业单位多数没有建立规范化、程序化的风险评估、防范机制，从而不能及时识别单位在管理过程中存在的较为隐蔽的风险，并且在风险出现时不能采取有效措施进行应对。
（二）具体业务層面内部控制制度建设存在的问题
行政事业单位在具体业务层面内部控制制度建设中在存在的问题主要表现在预算管控效率不高和资产管理无序两个方面：
1.行政事业单位在预算管控方面普遍存在效率不高的问题
行政事业单位在内部控制制度建设中存在预算管控效率不高主要体现在：一方面是在预算编制过程多以增量预算为主要编制方法，零基预算运用较少，从而造成支出项目和金额的合理性不足；另一方面则是预算的约束力不强，主要是因为预算调整较为频繁。
2.资产管理处于无序状态
行政事业资产管理处于无序状态主要表现在：一是在固定资产管控中重购买轻管理，从而在固定资产管理中存在资产管理人员职责不清、账实不符、资产延期入账等问题，使得国有资产存在较高的流失风险；二是对于有收入的行政事业单位在收入现金管控方面存在漏洞，存在截留、私分应上缴的收入等问题，为部分人进行舞弊行为提供了机会。
四、加强行政事业单位内部控制制度建设的途径
如上文所述，由于行政事业单位在内部控制制度建设中存在这些问题，从而导致其内部控制制度的管控力度不够，亟需加强。笔者认为要提高其内部控制的有效性，可分别从单位层面和具体业务层面对制度建设加以强化：
（一）单位层面内部控制制度的强化
1.改善内部控制环境，为内部控制制度建设构建一个良好的环境
行政事业单位要改善内部控制环境薄弱的现状，可从两个方面入手：一方面是单位管理层要转变对内部控制的认识，重视内部控制制度的制定和完善工作；另一方面则要严格遵循内部控制的相互牵制原则，对不相容岗位职务进行明确分离、对于三重一大事项实行联签等，从而使得内部控制制度在建设过程中减少阻碍，为其创造一个良好的环境。
2.在进行内部控制制度建设时重点关注风险评估和防范机制
要确保行政事业单位的内部控制制度的有效性，其关键在于风险评估和防范机制的建立。在实践过程中，单位应当从两个角度来对其进行加强：一是管理层要从思想上提高对风险评估和防范的重视，行政事业单位的经营管理并不是没有风险的；二是要对单位的各项经济活动进行梳理，找准关键事项的关键风险点，从而制定有针对性的风险应对策略和控制方案；三是要从风险评估和防范流程入手，对其进行完善，减少漏洞，提高风险防范的有效性。
（二）具体业务层面内部控制制度的强化
1.改进预算管控方法，提高预算的约束力
改进预算管控方法主要应当从预算编制和预算执行两个方面进行：由增量预算改为零基预算，以减少上一预算年度中的不合理支出项目，同时可以推进实施更易考核、更直观的绩效预算模式；加强对预算调整的审批，个人不得滥用权力随意调整预算指标，提高预算执行的刚性约束。
2.规范资产核算，强化资产管理
行政事业单位应当从建立详细的资产台账，以掌握每项资产的去向和状况入手规范资产核算，以防范资产被违规处置；定期不定期的对单位的资产进行盘点清查，以确保单位的账实相符。
五、结语
行政事业单位作为财政资金的使用者和公共服务的提供者，其管理水平的高低关系着社会经济发展问题，而内部控制制度是其提高管理水平重要手段和方式。因此加强行政事业单位的内部控制制度建设具有特殊意义。本文在总结行政事业单位内部控制制度建设过程中存在的主要问题的基础上，分别从改善内部控制环境、完善风险评估和防范机制、改进预算管控方法和规范资产核算，强化资产管理四个角度提出较为具体的强化方法，以期能够对行政事业单位内部控制制度的建设提供一定的参考，进而提升其公共服务质量和财政资金使用效率。（作者单位为安徽省庐江县教育会计核算中心）
一、行政事业单位内部控制概述
从动态角度来说，行政事业单位内部控制主要是指为实现预期的管控目标，单位通过建立相关的内部牵制制度和机制以保证其可以对自身的各项业务活动进行全面的管理和控制的过程。与企业相比，行政事业单位的内部控制一般具有涉及的管控对象更加广泛、会计核算体系更加复杂、内部控制目标是提升社会效益，更好的服务于公众。
二、行政事业单位加强内部控制制度建设的积极意义
加强内部控制制度建设对于行政事业单位来说具有积极意义，主要体现在：一是有助于行政事业单位职责履行度的提高，主要是由于行政事业单位的职责在于为社会提供公共服务，而公共服务的效率和效果则对职责履行度有直接影响，加强内部控制制度建设可以改善单位的公共服务效率和效果，进而提升其职责履行度；二是对国有资产安全具有保障作用，主要是因为良好的内部控制能够为行政事业单位的资产安全提供合理的制度保障，从而有效防范国有资产的流失；三是有利于提高单位财务信息的真实准确性，从而为预算绩效考核提供基础，即内部控制对于财务信息的各项管控措施能够保证行政事业单位预算使用数据的真实性，从而为预算绩效考核提供可靠的基础数据。
三、当前行政事业单位内部控制制度建设存在的主要问题
虽然加强行政事业单位的内部控制制度建设对其管理各方面具有积极意义，但是在实践中受各种因素制约仍然存在较多问题，从单位层面和具体业务层面主要表现在：
（一）单位层面内部控制制度建设存在的问题
行政事业单位在单位层面内部控制制度建设中在存在的问题主要表现在内部控制环境和风险控制方面：
1.内部控制环境薄弱，不能为内部控制制度建设提供一个良好的环境
行政事业单位由于管理体制的原因，与企业相比其面临的竞争压力和管理风险相对较小，因此其做好内部控制制度建设的动力不足，从而造成内部控制环境较为薄弱，具体体现在：一是单位管理层认为行政事业单位属于非盈利性机构，因此没必要跟企业一样建立严谨完善的内部控制制度，从而导致内部控制制度不够完善；二是行政事业单位存在人员权限不明、职责划分不清、不相容岗位分离制度落实不严，相互牵制效果不明显，从而使得内部控制制度建设的环境存在较多阻碍。
2.内部控制制度建设中的风险评估、防范体系缺乏
行政事业单位在内部控制制度建设中的风险评估、防范体系缺乏主要表现在：一方面管理层风险意识不足，即管理层在思想上认为行政事业单位不存在经营方面的风险，这就导致行政事业单位难以有效管控财政资金使用效率不高，资源配置不够科学，甚至滥用职权等风险；另一方面是行政事业单位多数没有建立规范化、程序化的风险评估、防范机制，从而不能及时识别单位在管理过程中存在的较为隐蔽的风险，并且在风险出现时不能采取有效措施进行应对。
（二）具体业务層面内部控制制度建设存在的问题
行政事业单位在具体业务层面内部控制制度建设中在存在的问题主要表现在预算管控效率不高和资产管理无序两个方面：
1.行政事业单位在预算管控方面普遍存在效率不高的问题
行政事业单位在内部控制制度建设中存在预算管控效率不高主要体现在：一方面是在预算编制过程多以增量预算为主要编制方法，零基预算运用较少，从而造成支出项目和金额的合理性不足；另一方面则是预算的约束力不强，主要是因为预算调整较为频繁。
2.资产管理处于无序状态
行政事业资产管理处于无序状态主要表现在：一是在固定资产管控中重购买轻管理，从而在固定资产管理中存在资产管理人员职责不清、账实不符、资产延期入账等问题，使得国有资产存在较高的流失风险；二是对于有收入的行政事业单位在收入现金管控方面存在漏洞，存在截留、私分应上缴的收入等问题，为部分人进行舞弊行为提供了机会。
四、加强行政事业单位内部控制制度建设的途径
如上文所述，由于行政事业单位在内部控制制度建设中存在这些问题，从而导致其内部控制制度的管控力度不够，亟需加强。笔者认为要提高其内部控制的有效性，可分别从单位层面和具体业务层面对制度建设加以强化：
（一）单位层面内部控制制度的强化
1.改善内部控制环境，为内部控制制度建设构建一个良好的环境
行政事业单位要改善内部控制环境薄弱的现状，可从两个方面入手：一方面是单位管理层要转变对内部控制的认识，重视内部控制制度的制定和完善工作；另一方面则要严格遵循内部控制的相互牵制原则，对不相容岗位职务进行明确分离、对于三重一大事项实行联签等，从而使得内部控制制度在建设过程中减少阻碍，为其创造一个良好的环境。
2.在进行内部控制制度建设时重点关注风险评估和防范机制
要确保行政事业单位的内部控制制度的有效性，其关键在于风险评估和防范机制的建立。在实践过程中，单位应当从两个角度来对其进行加强：一是管理层要从思想上提高对风险评估和防范的重视，行政事业单位的经营管理并不是没有风险的；二是要对单位的各项经济活动进行梳理，找准关键事项的关键风险点，从而制定有针对性的风险应对策略和控制方案；三是要从风险评估和防范流程入手，对其进行完善，减少漏洞，提高风险防范的有效性。
（二）具体业务层面内部控制制度的强化
1.改进预算管控方法，提高预算的约束力
改进预算管控方法主要应当从预算编制和预算执行两个方面进行：由增量预算改为零基预算，以减少上一预算年度中的不合理支出项目，同时可以推进实施更易考核、更直观的绩效预算模式；加强对预算调整的审批，个人不得滥用权力随意调整预算指标，提高预算执行的刚性约束。
2.规范资产核算，强化资产管理
行政事业单位应当从建立详细的资产台账，以掌握每项资产的去向和状况入手规范资产核算，以防范资产被违规处置；定期不定期的对单位的资产进行盘点清查，以确保单位的账实相符。
五、结语
行政事业单位作为财政资金的使用者和公共服务的提供者，其管理水平的高低关系着社会经济发展问题，而内部控制制度是其提高管理水平重要手段和方式。因此加强行政事业单位的内部控制制度建设具有特殊意义。本文在总结行政事业单位内部控制制度建设过程中存在的主要问题的基础上，分别从改善内部控制环境、完善风险评估和防范机制、改进预算管控方法和规范资产核算，强化资产管理四个角度提出较为具体的强化方法，以期能够对行政事业单位内部控制制度的建设提供一定的参考，进而提升其公共服务质量和财政资金使用效率。（作者单位为安徽省庐江县教育会计核算中心）