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【摘 要】 保障性住房建设，既是实现转型发展、创新发展、跨越发展的重要抓手，又是关注民生、改善民生的重要内容。
【关键词】 保障性住房；管理模式；成本控制
【中图分类号】 TU712.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1727-5123（2012）01-013-02
保障性住房建设，既是实现转型发展、创新发展、跨越发展的重要抓手，又是关注民生、改善民生的重要内容。
为适应形势发展需要，化解保障房供需矛盾，实现保障房供应由“人等房”向“房等人”的转变，南京市委、市政府果断决策，对本市保障房建设模式进行了大的调整，由原来各区建设为主转变为市里统一建设为主，由分散建设为主转变为集中成片建设为主，由经济适用房（拆迁安置房）为主转变为多种保障房形式统筹兼顾，新增人才公寓和公共租赁房，努力将本市保障房建设成为环境优美、配套完善、功能齐全、环保节能的区域新城。在此基础上2010年初本市新规划了四大保障房项目：迈皋桥创业园、花岗、西善桥岱山西侧、江宁上坊项目，总用地面积约6平方公里，总建筑面积951万平方米，共计提供约8.25万套保障性住房。
南京市保障性住房工程建设指挥部组织架构：指挥长由市分管建设的副市长担任，副指挥长由市住建委主任和两名副主任担任，下设指挥部办公室和成员单位。指挥部办公室包括质量安全组、工程建设组、规划前期组、征地拆迁组、综合协调组和市保障房建设发展有限公司；成员单位包括市政府的相关职能部门及相关区政府。指挥部下设的职能部门大都是从相关单位抽调过来的，比如质量安全组就是从市建筑安装工程质量监督站和市建筑安全生产监督站抽调的。
本人自2011年3月份从原单位抽调至市保障房指挥部工程建设组已近一年，这一年来对保障房的建设管理也有自己的心得体会，我想从以下几个方面谈谈。
1 如何创新保障房建设项目管理模式
设定一些资格预审条件，对拟参与保障房建设的建设单位进行分类，信誉好的可以效仿深圳万科建设的双限价大总包保障房建设模式；一般的可以延用目前的委建制；较差的一类，推不掉的建设单位只能安排做项目管理。这样指挥部能居中优势资源强化监管。有条件的保障房公司自己可以做一块，成本控制方面更好进行比较。除个别资金实力雄厚央企可以考虑BT外，其他情况下不建议选用该模式，该模式易导致拆分转包项目对工程质量、安全生产造成很大隐患。
2 如何加强对保障房项目成本的控制
目前工程建设质量安全监管力度应该比较到位了。后续将是如何深化各阶段的针对性问题及如何加强指挥部和质量安全监督组的联动问题。指挥部工作建议突出重点，重点强化工期和成本控制。质量、安全方面充分配合质监、安监工作。
目前在建项目的成本控制建议强化两点：一是比、二是罚。每月建议发简报，有专题的对材料采购价格进行比对、对签证变更抽查情况发通报点问题，警示各代建单位；对发现虚假或高估冒算行为的执行监管办法进行严格处罚。在现有模式下很难有效调动建设单位控制成本积极性，但采取上述措施，至少能制约建设单位刻意增加建设成本以实现更多利润的行为。
充分发挥跟踪审计的作用。目前保障房跟踪审计单位工作监督有余而服务不足。建议通过与审计局协调充分发挥其工作积极性，过程工作要给指挥部留痕迹，使之不作为指挥部办理签证手续的流程直接责任环节，但要成为一个佐证环节，对其也要提出一定的签证否决和核减比率。这样使跟踪审计融入指挥部目标，避免事后拆台。公司成本合约部门每月要单独和跟踪审计单位集中开例会，统一思想。
公司成本合约部应和现场工作组密切联动，现场工作组应设立一个成本控制方面的联系人，发现问题的应及时形成现场组、公司成本部的联动检查。成本部应每月召集相关联系人参与每月与跟踪审计单位的例会，以统一思想，明确工作重点。
3 如何进一步加强保障房项目工程质量、安全生产和现场文明施工管理
优化现有制度、标准。进一步对既有的建设标准结合对已竣工项目的经验得失进行总结、完善，使后续工程建设路径更加优化，标准更加恰如其分、成本控制更趋于合理。改变后续监理招投标模式：监理单位招标建议还是还原建设单位招标模式，可以参照施工单位招标的做法设立总监库，强化对总监的要求以实现监理项目部整体素质的提高。
3.1 质量监督
3.1.1 稳定人员。目前质监组每组工作基本是老带新模式，工作基本稳定、熟练。今后的工作，进一步保证人员稳定而不被大量调整是首要。随着保障房安装工作量的增加，可考虑独立出一个安装监督组。
3.1.2 增强、规范各小组间交叉巡查工作：通过增强巡查工作实现各组质监工作查漏补缺作用，均衡各组间的监督工作深度和重点。交叉以主要分部验收监督工作为主，日常巡查为辅。同时统一否决验收的相关尺度，避免不同组之间相互拆台影响现场工作推进和质监组行风问题。
3.1.3 进一步深化现有监督模式改革：有针对性组织集中交底培训、观摩等活动，重视效果。对目前实施的监督模式改革进一步深化，强化原材料现场随机封样监督抽检工作。强化样板监督和问题的处理。丰富对较差工程、单位的监督手段。实现同类问题一次、二次出现责令整改——同类问题第三次出现或典型性违规问题与指挥部联动处理——情节严重的作不良行为记录或行政处罚，用这三个层次的监管措施能有效地制约较差的工程或单位。
3.2 质量管理方面。
3.2.1 强化对接、联动：目前现场组和质监组工作有较好的联动，但联动程度还不够。个别质监组与现场工作组联系的还不够。今后要求联动工作不仅要体现在口号上，还要通过制度化真正体现在日常工作中，规范化运行。现场工作组质量方面监管到什么深度（比如品牌库、材料商委托证明方面现场组就要多查点，相关材料使用、设计标准的统一性就要多查点）；质监组日常怎么和现场组沟通、疑难问题处理怎么实现指挥部给质监组加力（比如现场组应确立质量联系人，日常重要事项互通，每两周与质监组定期交流，对什么问题要及时采取措施报指挥部通报或处罚）；怎么利用好现场例会制度发挥好质量点评作用，季度检查评比内容怎么分解部分工作给现场工作组。这些都应以制度化明确出来，真正实现1＋1大于2的效果。
激发建设单位主动管理质量安全：要求每个建设单位每月必须组织一次质量安全评比，遇指挥部评比月当月内部评比暂停。该类评比内容指挥部不做过多干涉，只要建设单位对评比结果张榜公示。只要活动运行起来了、排出前后名次了、公示了、奖罚了就会出效果。
3.2.2 安全监督：虽然监督人员少，建议还是要设立片区联系人，工作有个侧重性，特别是在联动方面加强，现场组觉得有疑问的，联系后和安监组合并就能形成两人执法。
现场文明施工管理：感觉常态化管理还不够，建议安监组确立个基本标准采取每周打分制，由现场组每周打分并公示，对于现场报市级文明工地时平均分达不到某个分数的（分数设置不要太高），指挥部首先不同意该项目申报。以此给施工单位施加压力，而不仅仅是应付一个阶段的文明工地检查把现场文明做好。
4 如何区分保障房指挥部与公司、公司与代建单位之间的职责；完善规范保障房公司内部管理制度
明确工作职责。公司和指挥部通过工作职责的确立，对内、对外都能做到公开、透明以便于内部管理、责任明确；也便于各委建单位对接相关事项。职责制定上一定要实现指挥部和公司的无缝对接、责任分界明确。原则上指挥部对外职能部门协调，对内宏观监管；公司做好具体运营工作及质量、安全、成本、进度监管的具体工作。对于可能出现的指挥部、公司角色兼任人员，通过相关职责的明确也能知道其扮演不同角色的职责和身份转化点。
制定管理性政策和组织检查活动或通报会的，一律以指挥部名义出现；日常事务行文特别是牵涉费用的一律以公司名义出现。日常具体工作原则上就是实施公司监管及协调行为，对于指挥部的文件就是执行和传达。
职责明确后建议对公司方面人员的工作应根据职责进行一定的扩展（每一项职责应对应一定的工作痕迹、业绩要求），公司各部门负责进行一定的检查、考核（建议一季度一次），通过考核细化责任的落实。
建立OA体系，强化工作效率。各单位行文多，公司内日常工作界面交叉难免，建议建立简易OA系统。让领导及工作人员便于查询事务办理流程情况，进入到什么节点。便于各部门和各建设单位明晰文件流转进度，提高工作效率。
5 其他保障房项目建设方面的建议
5.1 适当引进人才。目前工程组人员数量不少，构成比较复杂，但具备片区组长管理水平的复合型人才较缺。建议利用年底房地产市场低迷、房产公司人员流失的有利条件，再至少引进两名具备片区现场负责人管理能力的人才（该类人员至少做过开发企业工程部经理级），以增强现场工作组监管能力，也为后续新的地块开工储备管理人才。同时建议适当引进些素质高的，刚毕业工作时间不长的大学生，这类人待遇要求不会高，可以培养。以目前现场组工作特点，招些这类人，加上跟个好老师，能很快上手，很多现场具体事务也需要这类人。另外，鉴于目前市政监督的力度和频次，建议引进一名市政方面技术人员，强化对市政工程的管理。
对于工程管理也可返聘些住建系统刚退休老职工，成本方面也可借一名审计局刚退休老职工以加强和审计局工作沟通。规划前期都可按以上做法考虑。哪个单位难缠、解决问题效率低，建议就从哪个单位借调或返聘相关人员。这样投入不多，而且反馈效率较高。
5.2 注重培训。公司很多规章制度对外发文只有内部人员充分掌握才能更好的实现对外、解释口径和执行力一致，强化监管工作。建议可以利用每周六加班时间，组织相关文件培训。此外各部门应针对部门工作需要，特别是一些涉及保障房新的政策理念、建设管理模式、新型材料、建设技术等组织对口培训。每季度制定学习计划、突出学习建议，公司统一安排相关员工拓展知识面。
５．3 强化廉政教育。保障房建设资金流量大，又是我国目前住房建设的焦点、热点，有必要在党支部成立后加强廉政教育工作，建议效仿机关和事业单位做法签署廉政责任书。
【关键词】 保障性住房；管理模式；成本控制
【中图分类号】 TU712.1 【文献标识码】 A 【文章编号】 1727-5123（2012）01-013-02
保障性住房建设，既是实现转型发展、创新发展、跨越发展的重要抓手，又是关注民生、改善民生的重要内容。
为适应形势发展需要，化解保障房供需矛盾，实现保障房供应由“人等房”向“房等人”的转变，南京市委、市政府果断决策，对本市保障房建设模式进行了大的调整，由原来各区建设为主转变为市里统一建设为主，由分散建设为主转变为集中成片建设为主，由经济适用房（拆迁安置房）为主转变为多种保障房形式统筹兼顾，新增人才公寓和公共租赁房，努力将本市保障房建设成为环境优美、配套完善、功能齐全、环保节能的区域新城。在此基础上2010年初本市新规划了四大保障房项目：迈皋桥创业园、花岗、西善桥岱山西侧、江宁上坊项目，总用地面积约6平方公里，总建筑面积951万平方米，共计提供约8.25万套保障性住房。
南京市保障性住房工程建设指挥部组织架构：指挥长由市分管建设的副市长担任，副指挥长由市住建委主任和两名副主任担任，下设指挥部办公室和成员单位。指挥部办公室包括质量安全组、工程建设组、规划前期组、征地拆迁组、综合协调组和市保障房建设发展有限公司；成员单位包括市政府的相关职能部门及相关区政府。指挥部下设的职能部门大都是从相关单位抽调过来的，比如质量安全组就是从市建筑安装工程质量监督站和市建筑安全生产监督站抽调的。
本人自2011年3月份从原单位抽调至市保障房指挥部工程建设组已近一年，这一年来对保障房的建设管理也有自己的心得体会，我想从以下几个方面谈谈。
1 如何创新保障房建设项目管理模式
设定一些资格预审条件，对拟参与保障房建设的建设单位进行分类，信誉好的可以效仿深圳万科建设的双限价大总包保障房建设模式；一般的可以延用目前的委建制；较差的一类，推不掉的建设单位只能安排做项目管理。这样指挥部能居中优势资源强化监管。有条件的保障房公司自己可以做一块，成本控制方面更好进行比较。除个别资金实力雄厚央企可以考虑BT外，其他情况下不建议选用该模式，该模式易导致拆分转包项目对工程质量、安全生产造成很大隐患。
2 如何加强对保障房项目成本的控制
目前工程建设质量安全监管力度应该比较到位了。后续将是如何深化各阶段的针对性问题及如何加强指挥部和质量安全监督组的联动问题。指挥部工作建议突出重点，重点强化工期和成本控制。质量、安全方面充分配合质监、安监工作。
目前在建项目的成本控制建议强化两点：一是比、二是罚。每月建议发简报，有专题的对材料采购价格进行比对、对签证变更抽查情况发通报点问题，警示各代建单位；对发现虚假或高估冒算行为的执行监管办法进行严格处罚。在现有模式下很难有效调动建设单位控制成本积极性，但采取上述措施，至少能制约建设单位刻意增加建设成本以实现更多利润的行为。
充分发挥跟踪审计的作用。目前保障房跟踪审计单位工作监督有余而服务不足。建议通过与审计局协调充分发挥其工作积极性，过程工作要给指挥部留痕迹，使之不作为指挥部办理签证手续的流程直接责任环节，但要成为一个佐证环节，对其也要提出一定的签证否决和核减比率。这样使跟踪审计融入指挥部目标，避免事后拆台。公司成本合约部门每月要单独和跟踪审计单位集中开例会，统一思想。
公司成本合约部应和现场工作组密切联动，现场工作组应设立一个成本控制方面的联系人，发现问题的应及时形成现场组、公司成本部的联动检查。成本部应每月召集相关联系人参与每月与跟踪审计单位的例会，以统一思想，明确工作重点。
3 如何进一步加强保障房项目工程质量、安全生产和现场文明施工管理
优化现有制度、标准。进一步对既有的建设标准结合对已竣工项目的经验得失进行总结、完善，使后续工程建设路径更加优化，标准更加恰如其分、成本控制更趋于合理。改变后续监理招投标模式：监理单位招标建议还是还原建设单位招标模式，可以参照施工单位招标的做法设立总监库，强化对总监的要求以实现监理项目部整体素质的提高。
3.1 质量监督
3.1.1 稳定人员。目前质监组每组工作基本是老带新模式，工作基本稳定、熟练。今后的工作，进一步保证人员稳定而不被大量调整是首要。随着保障房安装工作量的增加，可考虑独立出一个安装监督组。
3.1.2 增强、规范各小组间交叉巡查工作：通过增强巡查工作实现各组质监工作查漏补缺作用，均衡各组间的监督工作深度和重点。交叉以主要分部验收监督工作为主，日常巡查为辅。同时统一否决验收的相关尺度，避免不同组之间相互拆台影响现场工作推进和质监组行风问题。
3.1.3 进一步深化现有监督模式改革：有针对性组织集中交底培训、观摩等活动，重视效果。对目前实施的监督模式改革进一步深化，强化原材料现场随机封样监督抽检工作。强化样板监督和问题的处理。丰富对较差工程、单位的监督手段。实现同类问题一次、二次出现责令整改——同类问题第三次出现或典型性违规问题与指挥部联动处理——情节严重的作不良行为记录或行政处罚，用这三个层次的监管措施能有效地制约较差的工程或单位。
3.2 质量管理方面。
3.2.1 强化对接、联动：目前现场组和质监组工作有较好的联动，但联动程度还不够。个别质监组与现场工作组联系的还不够。今后要求联动工作不仅要体现在口号上，还要通过制度化真正体现在日常工作中，规范化运行。现场工作组质量方面监管到什么深度（比如品牌库、材料商委托证明方面现场组就要多查点，相关材料使用、设计标准的统一性就要多查点）；质监组日常怎么和现场组沟通、疑难问题处理怎么实现指挥部给质监组加力（比如现场组应确立质量联系人，日常重要事项互通，每两周与质监组定期交流，对什么问题要及时采取措施报指挥部通报或处罚）；怎么利用好现场例会制度发挥好质量点评作用，季度检查评比内容怎么分解部分工作给现场工作组。这些都应以制度化明确出来，真正实现1＋1大于2的效果。
激发建设单位主动管理质量安全：要求每个建设单位每月必须组织一次质量安全评比，遇指挥部评比月当月内部评比暂停。该类评比内容指挥部不做过多干涉，只要建设单位对评比结果张榜公示。只要活动运行起来了、排出前后名次了、公示了、奖罚了就会出效果。
3.2.2 安全监督：虽然监督人员少，建议还是要设立片区联系人，工作有个侧重性，特别是在联动方面加强，现场组觉得有疑问的，联系后和安监组合并就能形成两人执法。
现场文明施工管理：感觉常态化管理还不够，建议安监组确立个基本标准采取每周打分制，由现场组每周打分并公示，对于现场报市级文明工地时平均分达不到某个分数的（分数设置不要太高），指挥部首先不同意该项目申报。以此给施工单位施加压力，而不仅仅是应付一个阶段的文明工地检查把现场文明做好。
4 如何区分保障房指挥部与公司、公司与代建单位之间的职责；完善规范保障房公司内部管理制度
明确工作职责。公司和指挥部通过工作职责的确立，对内、对外都能做到公开、透明以便于内部管理、责任明确；也便于各委建单位对接相关事项。职责制定上一定要实现指挥部和公司的无缝对接、责任分界明确。原则上指挥部对外职能部门协调，对内宏观监管；公司做好具体运营工作及质量、安全、成本、进度监管的具体工作。对于可能出现的指挥部、公司角色兼任人员，通过相关职责的明确也能知道其扮演不同角色的职责和身份转化点。
制定管理性政策和组织检查活动或通报会的，一律以指挥部名义出现；日常事务行文特别是牵涉费用的一律以公司名义出现。日常具体工作原则上就是实施公司监管及协调行为，对于指挥部的文件就是执行和传达。
职责明确后建议对公司方面人员的工作应根据职责进行一定的扩展（每一项职责应对应一定的工作痕迹、业绩要求），公司各部门负责进行一定的检查、考核（建议一季度一次），通过考核细化责任的落实。
建立OA体系，强化工作效率。各单位行文多，公司内日常工作界面交叉难免，建议建立简易OA系统。让领导及工作人员便于查询事务办理流程情况，进入到什么节点。便于各部门和各建设单位明晰文件流转进度，提高工作效率。
5 其他保障房项目建设方面的建议
5.1 适当引进人才。目前工程组人员数量不少，构成比较复杂，但具备片区组长管理水平的复合型人才较缺。建议利用年底房地产市场低迷、房产公司人员流失的有利条件，再至少引进两名具备片区现场负责人管理能力的人才（该类人员至少做过开发企业工程部经理级），以增强现场工作组监管能力，也为后续新的地块开工储备管理人才。同时建议适当引进些素质高的，刚毕业工作时间不长的大学生，这类人待遇要求不会高，可以培养。以目前现场组工作特点，招些这类人，加上跟个好老师，能很快上手，很多现场具体事务也需要这类人。另外，鉴于目前市政监督的力度和频次，建议引进一名市政方面技术人员，强化对市政工程的管理。
对于工程管理也可返聘些住建系统刚退休老职工，成本方面也可借一名审计局刚退休老职工以加强和审计局工作沟通。规划前期都可按以上做法考虑。哪个单位难缠、解决问题效率低，建议就从哪个单位借调或返聘相关人员。这样投入不多，而且反馈效率较高。
5.2 注重培训。公司很多规章制度对外发文只有内部人员充分掌握才能更好的实现对外、解释口径和执行力一致，强化监管工作。建议可以利用每周六加班时间，组织相关文件培训。此外各部门应针对部门工作需要，特别是一些涉及保障房新的政策理念、建设管理模式、新型材料、建设技术等组织对口培训。每季度制定学习计划、突出学习建议，公司统一安排相关员工拓展知识面。
５．3 强化廉政教育。保障房建设资金流量大，又是我国目前住房建设的焦点、热点，有必要在党支部成立后加强廉政教育工作，建议效仿机关和事业单位做法签署廉政责任书。