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【摘 要】 经过多年的理论研究与实践探索，检察机关提起行政公益诉讼在现实中得以开始实施，这是中国法治向前迈进一大步的充分表现。检察机关作为法定的监督机关，与其他主体相比在行政公益诉讼中具有得天独厚的优势。检察机关对于防止行政权力滥用，维护权力平衡，保证行政机关依法行政，建设法治国家具有非常重要的意义。但实践中检察机关提起行政公益诉讼面临重重困难，本文即是在此基础上对其加以分析研究，希望可以提出切实解决该困难的建议，为检察事业科学发展，法治中国建设贡献自己的绵薄之力。
【关键词】 检察机关 行政公益诉讼 困难 建议
行政公益诉讼是指有权主体认为行政主体违法行使行政职权，使公共利益遭到侵害，利害关系上虽不与自己直接相关，但出于维护公益的目的，由特定机关依法向人民法院提起的行政诉讼。对公共利益的理解目前学术界认为公共利益的内涵主要有两层，一层是指社会公共利益，涉及社会全部或部分成员所享有的利益。“涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、个人生活方面的利益、保護道德的利益、保护社会资源的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。”[1]二是指国家公共利益，“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。”[2]
一、我国行政公益诉讼的发展及其重要意义
（一）我国行政公益诉讼的发展
我国最初的公益诉讼来自于一部分社会成员的自觉，其中主要是律师自发组织的，后来社会组织逐渐成为提出公益诉讼的主体。2015年7月2日，最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，开始了由检察机关提起公益诉讼的司法实践。2017年6月27日，检察机关提起行政公益诉讼制度正式被全国人大常委会写入《行政诉讼法》，其内容主要为“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”[3]就这样行政公益诉讼制度在我国的得到初步确立。
（二）建立行政公益诉讼的制度重要意义
1.有利于构建社会主义法治社会
构建社会主义法治社会要求坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，在依法治国方面，必须构建严密的中国特色社会主义法治体系，保障社会的稳定和谐，实现经济的健康快速发展。为此通过建立行政公益诉讼制度，能够解决现实社会中存在的各种矛盾和问题，为社会发展中侵害公共利益的情况提供一条合法的救济途径，从而保证社会的安定祥和，更好的构建社会主义法治社会。
2.有利于完善行政诉讼制度
由于近年来公共利益遭受侵害的问题越发突出，同时又缺少对行政权进行监督的强有力的外部机制，导致大量滥用行政权力的案例频发，对公共利益造成了极大损害，为此需要加快建立保护公益的司法制度就显得尤为迫切。在这一背景下，行政公益诉讼制度的建立也就顺理成章。一方面，行政公益诉讼的建立践行了行政诉讼法保证行政机关依法行使职权，防止行政权力滥用的立法宗旨，同时也保证了公益免受不法行政行为的侵害。另一方面，我国法律在维护公共利益方面还不够完善，急需建立一种新的制度来解决这一严重问题。行政公益诉讼制度的建立恰恰能够填补这一不足之处。
3.有利于保护社会公共利益
随着经济的不断发展，社会文明程度的提高，社会公众对基本权益的重视程度也在不断加强。为此对损害社会公共利益的容忍程度发生了鲜明的变化，社会公众迫切需要一种合法有效途径来实现对公共利益的保护，因此司法机关迫切需要建立一种全新的制度来满足社会公众的这一需求，同时也是完善国家治理体系现实需要。公共利益事关全体社会成员，它需要一套完善的制度来保障。而通过建立行政公益诉讼制度，就是对社会公共利益进行保护的全新尝试。
二、检察机关提起行政公益诉讼的角色定位
检察机关在行政公益诉讼的角色定位主要有以下几种学说：
一是原告人说。该学说的主要观点是它主要是检察机关在行政公益诉讼处于原告的地位，也即意味着与一般行政诉讼原告人有着相似的权利义务，但检察机关只是出于维护社会公共利益而参加诉讼，并不享有诉权上的利害关系。[4]这一观点从诉讼参与人的角度考察检察机关的身份角色，满足诉讼程序的形式要件。但是该学说忽略了行政公益诉讼与普通行政诉讼相比，检察机关并不享有诉的利益，与被诉结果也不存在利害关系这一根本不同。
二是行政公诉人说。该观点广受研究检察权的学者支持。所谓行政公诉，是指“检察机关在履行法律监督职责过程中，认为行政机关的行政行为违反了有关法律规定，侵害了公民、法人和其他社会组织的合法权益，危害了国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起诉讼。”[5]该学说认为公诉权并不仅局限在刑事诉讼中，在行政诉讼中也应存在公诉权的身影。[6]但这一学说对行政公益诉讼与行政公诉没有做出明确的区分。因为主体身份是行政公诉重点，而行政公益诉讼更强调公益本身。行政公诉人说仅仅只能表明检察机关的公诉权能，并不能反映行政公益诉讼根本特征，因此该说法说并不准确。
三是公益代表人说。“检察官自诞生之日起，就是社会公共利益的化身，与国家利益、公共利益相伴而生。”[7]为了切实保护公共利益，让检察机关成为行政公益诉讼的启动主体与行政公益诉讼的本质特征相符，所以把检察机关的诉讼角色定位成公益代表人。[8]在行政公益诉讼中检察官应坚守职业道德，公平公正，做到利益双方的平衡，公共利益是否受到侵害是检察官决定诉讼的关键因素。然而该学说也存在较为明显的缺点：一是公益的含义丰富，包括国家利益、社会利益、特殊群体利益等，而检察机关较多地代表国家利益，一定程度上会使检察机关兼顾的利益重心有所偏向;二是与被诉行政行为不存在利害关系，检察机关最终能否启动行政公益诉讼存在不确定性;三是该学说将检察机关作为公益代表机关，并不符合宪法对检察机关的定位。 四是双重身份说。因为检察机关兼具法律监督者与公益代表人的双重角色，所以两者兼顾能够更好的定位检察机关在行政公益诉讼中的角色。[9]该学说的问题在于将价值追求与角色定位混为一谈，企图综合各说之优点，来明确检察机关提起行政公益诉讼的角色定位。将检察机关既作为原告又享有法律监督权，使检察官成为法官之上的法官。在现阶段诉讼制度改革以审判为中心的背景下，这种“超诉讼功能”的弊病，已被多数学者所反对。[10]
五是法律监督说。法律监督说主要从我国宪法对检察机关的定位出发，认为检察机关参与行政公益诉讼是为了遏制不当行政权力的滥用。[11]“让检察机关有权提起行政公益诉讼……契合检察机关法律监督的宪法地位……。”[12]与普通行政诉讼相比，行政公益诉讼无非实在维护权益的对象上与之有所差别，在根本目的保证行政机关依法行政上是基本一致的。保护公共利益与依法行使职权，该两者之间是相互递进的关系，而非是简单并列。《行政诉讼法》的全部内容都贯穿着监督行政权力不被滥用目的，而该目的的实现需要行政机关严格依照法定权限、法定程序行使职权。行政公益诉讼的主旋律是监督行政权力良性运转，只有檢察机关切实履行好法定监督职权，发挥自身的优势与审判权形成司法合力，才能达到监督行政权力的目的。
综合以上学说，从与我国宪法对检察机关性质规定的角度，我认为法律监督说相对来说比较准确。
三、检察机关提起行政公益诉讼的困难
（一）制度设计不完善
行政公益诉讼制度的建立给检察工作带来重大发展机遇，但也要看到它还存在着因制度不完善，程序设计不合理带来的诸多困难。
1.受案范围过窄，案件来源单一
我国行政诉讼法对行政公益诉讼的受案范围进行了严格限制，检察机关在特定的相关领域才具有提起行政公益诉讼的资格。这使得很多涉及公共利益的案件未得到依法处理，例如与未成年有关的案件。另外我国法律对检察机关收集行政公益诉讼案件线索做了特殊规定，该规定要求检察机关在履行职责中得到的行政公益诉讼线索才能提起行政公益诉讼。这一规定使其他国家机关、公民和社会组织的力量排除在外，这在很大程度上缩小了行政公益诉讼案件的来源，同时也使检察院很难获得行政公益诉讼案件的线索，使检察机关在发现行政公益诉讼线索上花费极大的精力。最终这一规定会损害其它主体保护公益的积极性与主动性，阻碍了行政公益诉讼的进一步发展。
2.细则规范仍存在不足
由于当前我国司法制度中对检察机关在行政公益诉讼的角色没有一个清晰的定位，导致不同的司法部门在对待这一问题上存在显著的差异，这严重妨碍了司法程序的统一发展，造成了司法资源的极大浪费。如在二审启动方式、举证责任分配上检察机关与法院存在明显的区别。其二，以何种方式衡量检察机关启动行政公益诉讼的标准，当前我国法律在国家利益和社会公共利达到何种损害，检察机关才能够提起行政公益诉讼没有进行明确具体的规定。这种情况下，很容易使检察机关选择性司法，导致被诉行政机关和相关被告对检察机关排斥情绪与被不公正对待的感觉，这极大地削弱了行政公益诉讼的功能。另外在检察机关提起行政公益诉讼的其它方面如时效、管辖和审理期限等，我国法律亦缺乏明确具体的规定。
3.判决执行得不到贯彻实施
由于行政机关履职具有法定性与专业性，法院很难在行政机关不主动履职的情况下采取强制执行要求其履职或转由第三人代履行。因此检察机关提起行政公益诉讼胜诉后，对于判决的执行很难得到贯彻实施。行政机关履行职责需要法定的程序，对于之后的效果也需要长时间的等待才能进行全面的评价，这也是公益诉讼判决执行得不到贯彻实施的原因之一。另外实践中还存在行政机关依法执行判决，但违法企业敷衍应付检查，不采取实质性的整改措施，这种表面应付也导致行政公益诉讼判决得不到贯彻实施。
（二）相应的配套机制不健全
虽然行政公益诉讼制度在当前的发展中富有成效，但检察机关在提起行政公益诉讼的过程中依旧存在地方干扰、审判人员专业知识缺乏及司法鉴定困难等现实问题。
1.地方干扰阻力较大
当前我国基层行政机关的执法还存在缺憾，法治意识淡薄的现状还没有得到根本性的改变。在这一背景下，行政公益诉讼案件又主要在基层频发，这使得检察机关提起行政公益诉讼在地方受到较大的阻力干扰。这与国家行政管理体制上下级之间的领导关系密切相关。上级行政机关出于维护自身的形象，经常会向相对应的检察机关提出协调的请求。特别是近年来我国完善了行政责任追究制度后，各级行政机关的执法水平得到明显的提升，相关部门唯恐作为行政公益诉讼被告人而受到法律的追究，影响地方政府形象。在这一压力下，有关政府企图从不同方面对检察机关施压，这给检察机关公正司法带来极大的难度。再加上目前基层检察院在人事任免、财政支持方面还没有摆脱对同级党政机关的依赖，使地方一些检察机关提起行政公益诉讼经常底气不足。
2.审理环节缺乏保障
行政公益诉讼的专业性与科学性特征，使法院在审理过程中造成很大困难。以环境资源公益诉讼案件为例，需要法官具有专业的环境科学知识及广泛的法律知识储备，但现实中法官往往缺乏环境公益诉讼相关的专业技术知识，加上环境污染的原因非常复杂，往往不是由一种原因造成，这很大程度上增加了审判难度。加之检察机关提起行政公益诉讼制度的不断推广，在审判机关中案多人少的矛盾进一步显现。再加上基层法院本来就司法资源匮乏，行政公益诉讼加大了行政审判庭的工作量，加重了他们的负担。同时，由于相关经费保障不到位等因素，也使法院审理行政公益诉讼案件缺乏动力。
3.鉴定取证具有较高的成本
行政公益诉讼案件的证明标准比一般行政案件要求更高的证明标准。但因为一些行政公益诉讼成因复杂，对相关证据的鉴定需要专门资质的鉴定机构来进行鉴定，这大大加大了鉴定的难度和鉴定成本。再加上，目前我国对相关案件的鉴定，严重缺少相应资质的鉴定机构，这就造成了很多行政公益诉讼案件证据得不到有效的鉴定，进而导致证据效力存疑等影响行政公益诉讼成败的关键支撑。再加上很多行政公益诉讼案件中检察机关很难提供行政机关不依法履行职责或因不依法履行职责使公共利益遭受损害的证据，行政公益诉讼无法取得胜诉，便不出人意料了。再加上行政公益诉讼的鉴定费用与普通行政诉讼案件的鉴定费用高出很多，检察机关在办案经费不足的情况下，很难支付这样高昂的鉴定费用，这更加使得行政公益诉讼得不到顺利开展。 （三）资源配置不均
行政公益诉讼案件的办理，需要做的工作涉及到方方面面。这对检察人员的素质提出了很高的要求，既要懂得侦查方面的专业知识，还要学会如何与企业、群众等相关人员沟通交流提高证据的搜集效率，同时还要具备熟练撰写相关文书的能力。这种全面高素质的检察人员在我国长期存在重刑轻民的观念下是极度缺乏的。这导致司法资源配置不均，再加上现阶段民行检察队伍存在力量薄弱、专业素养不高、战斗能力不足的等问题，严重制约了行政公益诉讼工作的开展。
1.队伍力量薄弱
我国长期存在重刑轻民的观念，加之行政公益诉讼案件的办理存在极大的难度，各地检察机关很多畏而不战，将大量的司法资源配置在了公诉、侦监等部门。这限制了很多优秀的法律人员不能留在民行检察部门发展，这种状况的持续下去，势必会加剧行政公益诉讼工作难以得到有效的进行，使很多损害公共利益的情况得不到救济。
2.专业知识匮乏
行政公益诉讼具有较高的专业性，需要检察人员具备相关的專业知识。这里的专业知识不仅仅包括行政法方面的专业知识，同时还包括行政公益诉讼案件证据涉及到的相关专业知识。这一部分的知识具有很强的专业性，很难在短时间内学会，这也就导致检察机关很难在短时间内根本上解决这一现状。因此在实务中检察机关不得不依赖外部力量来解决调取证据与证据分析中存在的问题。
3.实战能力不足
检察机关提起行政公益诉讼的基础和前提是调查取证，但由于行政公益诉讼对检察人员还相对陌生，检察人员办案思维还过于陈旧，未能适应这一新型案件在调查取证与传统行政案件之间的差异，因此在办理行政公益诉讼案件时，检察人员的针对性和策略性严重不足，不能形成完整的证据链，对案件事实把握不清楚，最终无法依法证明公共利益遭受确定损害，这样最终会影响法院对案件的审理，使得检察机关的处境非常的被动。庭审是行政公益诉讼的核心环节，检察官在庭审中的出色表现是案件取得胜败与否的关键因素，而这又与检察官是否具备在庭审中具备庭审的控制能力和证据展示能力息息相关。而这些能力归根到底取决于检察人员在平时的工作中不断磨练，总结失败的经验教训，刻苦学习与努力付出取得的。但这些内容由于很多检察人员轻视大意，缺少刻苦钻研的精神，导致实战能力严重不足，很大程度上减缓了行政公益诉讼的发展。
四、对检察机关提起行政公益诉讼的建议
（一）完善相关法律制度
虽然新行政诉讼法对检察机关提起行政公益诉讼的主体资格、线索来源、案件领域、诉前程序等有相关的规定，并且为检察机关提起行政公益诉讼制度做了总体架构。但行政公益诉讼中还存在一些问题需要法律加以明确。如案件从哪里获得、行政公益诉讼如何启动、统一的诉讼时效以及检察机关在公益诉讼中的角色定位等。
针对行政公益诉讼案件受案范围过窄，案件来源单一这一问题，司法机关应进行相应司法解释，明确规定检察机关不仅可以在行使职责过程中主动获取，也可以接受其它国家机关转交的案件与公民、法人、社会组织的举报、控告或反映的案件。
针对检察机关在提起行政公益诉讼何时启动的情况，我认为有必要让最高人民检察院协同最高人民法院研究发布司法解释和相关规范细则，从而最终对检察机关何时提起行政公益诉讼有一个统一的标准。另外检察机关的行政公诉人角色定位，相关法律应尽快予以规定。明确检察机关以何种角色提起行政公益诉讼，对检察机关从程序上认清自身的位置有一个方向性的参考，也对法院以何种态度处理行政公益诉讼案件有一个清晰的思路，从而达到一种共识，这会极大的避免分歧的产生。
针对检察机关提起行政公益诉讼胜诉后执行得不到贯彻实施的问题，我认为解决的办法是发挥检察机关的法定监督职能，加大对不执行行政公益诉讼判决结果的处罚力度，同时地方政府要提高自身觉悟，严格遵守国家法律，保证行政公益诉讼判决结果的切实履行。检察机关要灵活运用各种手段，发挥自身的长处，兼顾各方利益，切实保证行政机关纠正自身的违法行为，从而达到对公共利益全面保护的目的，实现自身的司法价值。
（二）健全社会配套机制
现阶段行政公益诉讼还处于初级阶段，而社会的各项改革和配套机制还远远不能与检察机关提起行政公益诉讼的需要相适应。而解决这一问题的关键在于对内改革与对外协调相结合，排除地方阻力干扰。
从财政保障上来看，当前很多地方基层检察机关人财物分离的制度还没有得到有效的贯彻落实，这使检察权大大受到地方力量的限制，很难做到独立自主发展。要有效解决这一问题，必须加快省级以下地方法院、检察院人财物司法改革的步伐，争取地方政府的理解支持与密切配合，只有这样才能使基层的检察机关提起行政公益诉讼工作彻底解除后顾之忧。针对审理环节缺乏保障的问题，解决之法在于加强专业团队建设与财政经费倾斜。
同时各级法院应团结各方面力量、充分利用司法资源，增强审判队伍的专业性，并尽快建立公益诉讼的专门审判组织。行政公益诉讼自身的专业性特点要求法官要定期到高等院校培训，学习相关专业的知识，特别是加强环境法律知识和相关的技能培训。法院审理检察机关提起的行政公益诉讼案件需要在财政上进行专门预算或经费倾斜，这样才会使地方各级法院受理、审理检察机关提起公益诉讼时具有较高的积极性。
针对地方因素干扰审判工作，应采取司法管辖制度改革，从制度上解决这一难题。对于行政公益诉讼鉴定成本过高的问题，增加鉴定机构和经费保障才是根本的解决之道。检察机关提起行政公益诉讼工作的顺利开展，需要各地区建设一批高资质高水平的鉴定机构与鉴定人才。特别是针对环境资源与食品保护相关的行政公益诉讼案件要建立专项基金，由该基金承担涉及环境公益和食药安全公益的鉴定费用，这会大大减轻检察机关的负担。
（三）加强民行检察队伍建设
当前我国急需改变落后的司法队伍现状，因此要加快组成一批高素质的基层民行检察队伍。主要原因在于： 1.加强民行检察队伍力量，保证队伍的稳定团结
现阶段由于行政公益诉讼制度的建立，使行政公益诉讼案件大量涌现，这使得办理行政公益诉讼案件的人员严重不足。另外由于办理行政公益诉讼案件需要多个环节，流程复杂，工作强度大，这使得当前的办案人员不能满足行政公益诉讼案件办理的现实需要。因此各级检察机关应适当将司法资源向行政公益诉讼部门倾斜，提高行政公益诉讼案件的办案效率。另外，检察机关要加大引进一批具有丰富行政法知识与扎实行政公益诉讼办案经验的专业人员，提高民行检察部门的整体阵容，实现民行检察队伍的全面壮大，并保持民行检察队伍的相对稳定。
2.增强办理行政公益诉讼案件的能力
提高民行检察队伍的专业性是建设民行检察队伍的一大目标。因为办理行政公益诉讼案件，需要一支专业化的民行检察队伍。办案人员只有做到这一點，行政公益诉讼工作才能较为出色的完成。另外检察人员还要具备较强口头表达等能力，为此要切实加强各级检察人员业务锻炼，不断提升检察人员办理行政公益诉讼案件的能力。
3.提升民行检察人员的专业化素质
行政公益诉讼涉及的法律庞杂，包括行政法学、环保知识、食品药品安全、国资财政等法律，各级检察机关要对此加强培训。例如民行检察部门可以定期组织学习全国各地公益诉讼积累的经验成果，并结合自身办案情况有针对性的进行专项案例研讨，不断提升检察人员的专业素质。同时要建立行政公益诉人才库。省级检察机关公益诉讼检察部门应根据人员特点，并结合工作情况建立行政公益诉讼人才库，加强管理、合理使用，积极发挥行政公益诉讼人才库在行政公益诉讼中的专业优势。
【注 释】
[1] E·博登海默.法理学： 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京： 中国政法大学出版社，1998.12
[2] E·博登海默.法理学： 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京： 中国政法大学出版社，1998.12
[3] 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款.
[4] 陈丽玲，诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察[J].行政法学研究，2005，（3）：88.
[5] 孙谦.论建立行政公诉制度的必要性与可行性[J].法学家，2006，（3）：54.
[6] 孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想[J].中国社会科学，2011，（1）：151.
[7] 姜涛.检察机关行政法律监督制度研究[J].东方法学，2016，（6）：2.
[8] 岳金矿，郭兴莲，那娜.检察机关提起公益诉讼制度设计[J].人民检察，2015，（17）：49.
[9] 张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论，2005，（6）：134.
[10] 龙宗智.“以审判为中心”的改革及其限度[J].中外法学，2015，（4）：846.
[11] 廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J].现代法学，2003，（3）：130.
[12] 胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究，2012，（2）：37.
【参考文献】
[1] E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1998.12
[2] 陈丽玲，诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察[J].行政法学研究，2005，（3）：88.
[3] 孙谦.论建立行政公诉制度的必要性与可行性[J].法学家，2006，（3）：54.
[4] 孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想[J].中国社会科学，2011，（1）：151.
[5] 姜涛.检察机关行政法律监督制度研究[J].东方法学，2016，（6）：2.
[6] 岳金矿，郭兴莲，那娜.检察机关提起公益诉讼制度设计[J].人民检察，2015，（17）：49.
[7] 张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论，2005，（6）：134.
[8] 龙宗智.“以审判为中心”的改革及其限度[J].中外法学，2015，（4）：846.
[9] 廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J]现代法学，2003，（3）：130
[10] 胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究，2012，（2）：37.
作者简介：刘轲轲（1992—），男，汉族，安徽省宿州市人，法学硕士，单位：上海政法学院法律学院宪法学与行政法学专业，研究方向：行政法治基础理论与应用。
刘威（1994年8月），男，江西武宁人，上海政法学院硕士研究生，主要从事行政法学研究。
【关键词】 检察机关 行政公益诉讼 困难 建议
行政公益诉讼是指有权主体认为行政主体违法行使行政职权，使公共利益遭到侵害，利害关系上虽不与自己直接相关，但出于维护公益的目的，由特定机关依法向人民法院提起的行政诉讼。对公共利益的理解目前学术界认为公共利益的内涵主要有两层，一层是指社会公共利益，涉及社会全部或部分成员所享有的利益。“涉及文明的社会生活并以这种生活名义所提出的主张、要求或愿望，包括一般安全利益、个人生活方面的利益、保護道德的利益、保护社会资源的利益以及经济、政治和文化进步方面的利益等。”[1]二是指国家公共利益，“涉及政治组织社会的生活并以政治组织社会名义提出的主张、要求或愿望。”[2]
一、我国行政公益诉讼的发展及其重要意义
（一）我国行政公益诉讼的发展
我国最初的公益诉讼来自于一部分社会成员的自觉，其中主要是律师自发组织的，后来社会组织逐渐成为提出公益诉讼的主体。2015年7月2日，最高人民检察院公布《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》，开始了由检察机关提起公益诉讼的司法实践。2017年6月27日，检察机关提起行政公益诉讼制度正式被全国人大常委会写入《行政诉讼法》，其内容主要为“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”[3]就这样行政公益诉讼制度在我国的得到初步确立。
（二）建立行政公益诉讼的制度重要意义
1.有利于构建社会主义法治社会
构建社会主义法治社会要求坚持党的领导、人民当家做主和依法治国的有机统一，在依法治国方面，必须构建严密的中国特色社会主义法治体系，保障社会的稳定和谐，实现经济的健康快速发展。为此通过建立行政公益诉讼制度，能够解决现实社会中存在的各种矛盾和问题，为社会发展中侵害公共利益的情况提供一条合法的救济途径，从而保证社会的安定祥和，更好的构建社会主义法治社会。
2.有利于完善行政诉讼制度
由于近年来公共利益遭受侵害的问题越发突出，同时又缺少对行政权进行监督的强有力的外部机制，导致大量滥用行政权力的案例频发，对公共利益造成了极大损害，为此需要加快建立保护公益的司法制度就显得尤为迫切。在这一背景下，行政公益诉讼制度的建立也就顺理成章。一方面，行政公益诉讼的建立践行了行政诉讼法保证行政机关依法行使职权，防止行政权力滥用的立法宗旨，同时也保证了公益免受不法行政行为的侵害。另一方面，我国法律在维护公共利益方面还不够完善，急需建立一种新的制度来解决这一严重问题。行政公益诉讼制度的建立恰恰能够填补这一不足之处。
3.有利于保护社会公共利益
随着经济的不断发展，社会文明程度的提高，社会公众对基本权益的重视程度也在不断加强。为此对损害社会公共利益的容忍程度发生了鲜明的变化，社会公众迫切需要一种合法有效途径来实现对公共利益的保护，因此司法机关迫切需要建立一种全新的制度来满足社会公众的这一需求，同时也是完善国家治理体系现实需要。公共利益事关全体社会成员，它需要一套完善的制度来保障。而通过建立行政公益诉讼制度，就是对社会公共利益进行保护的全新尝试。
二、检察机关提起行政公益诉讼的角色定位
检察机关在行政公益诉讼的角色定位主要有以下几种学说：
一是原告人说。该学说的主要观点是它主要是检察机关在行政公益诉讼处于原告的地位，也即意味着与一般行政诉讼原告人有着相似的权利义务，但检察机关只是出于维护社会公共利益而参加诉讼，并不享有诉权上的利害关系。[4]这一观点从诉讼参与人的角度考察检察机关的身份角色，满足诉讼程序的形式要件。但是该学说忽略了行政公益诉讼与普通行政诉讼相比，检察机关并不享有诉的利益，与被诉结果也不存在利害关系这一根本不同。
二是行政公诉人说。该观点广受研究检察权的学者支持。所谓行政公诉，是指“检察机关在履行法律监督职责过程中，认为行政机关的行政行为违反了有关法律规定，侵害了公民、法人和其他社会组织的合法权益，危害了国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起诉讼。”[5]该学说认为公诉权并不仅局限在刑事诉讼中，在行政诉讼中也应存在公诉权的身影。[6]但这一学说对行政公益诉讼与行政公诉没有做出明确的区分。因为主体身份是行政公诉重点，而行政公益诉讼更强调公益本身。行政公诉人说仅仅只能表明检察机关的公诉权能，并不能反映行政公益诉讼根本特征，因此该说法说并不准确。
三是公益代表人说。“检察官自诞生之日起，就是社会公共利益的化身，与国家利益、公共利益相伴而生。”[7]为了切实保护公共利益，让检察机关成为行政公益诉讼的启动主体与行政公益诉讼的本质特征相符，所以把检察机关的诉讼角色定位成公益代表人。[8]在行政公益诉讼中检察官应坚守职业道德，公平公正，做到利益双方的平衡，公共利益是否受到侵害是检察官决定诉讼的关键因素。然而该学说也存在较为明显的缺点：一是公益的含义丰富，包括国家利益、社会利益、特殊群体利益等，而检察机关较多地代表国家利益，一定程度上会使检察机关兼顾的利益重心有所偏向;二是与被诉行政行为不存在利害关系，检察机关最终能否启动行政公益诉讼存在不确定性;三是该学说将检察机关作为公益代表机关，并不符合宪法对检察机关的定位。 四是双重身份说。因为检察机关兼具法律监督者与公益代表人的双重角色，所以两者兼顾能够更好的定位检察机关在行政公益诉讼中的角色。[9]该学说的问题在于将价值追求与角色定位混为一谈，企图综合各说之优点，来明确检察机关提起行政公益诉讼的角色定位。将检察机关既作为原告又享有法律监督权，使检察官成为法官之上的法官。在现阶段诉讼制度改革以审判为中心的背景下，这种“超诉讼功能”的弊病，已被多数学者所反对。[10]
五是法律监督说。法律监督说主要从我国宪法对检察机关的定位出发，认为检察机关参与行政公益诉讼是为了遏制不当行政权力的滥用。[11]“让检察机关有权提起行政公益诉讼……契合检察机关法律监督的宪法地位……。”[12]与普通行政诉讼相比，行政公益诉讼无非实在维护权益的对象上与之有所差别，在根本目的保证行政机关依法行政上是基本一致的。保护公共利益与依法行使职权，该两者之间是相互递进的关系，而非是简单并列。《行政诉讼法》的全部内容都贯穿着监督行政权力不被滥用目的，而该目的的实现需要行政机关严格依照法定权限、法定程序行使职权。行政公益诉讼的主旋律是监督行政权力良性运转，只有檢察机关切实履行好法定监督职权，发挥自身的优势与审判权形成司法合力，才能达到监督行政权力的目的。
综合以上学说，从与我国宪法对检察机关性质规定的角度，我认为法律监督说相对来说比较准确。
三、检察机关提起行政公益诉讼的困难
（一）制度设计不完善
行政公益诉讼制度的建立给检察工作带来重大发展机遇，但也要看到它还存在着因制度不完善，程序设计不合理带来的诸多困难。
1.受案范围过窄，案件来源单一
我国行政诉讼法对行政公益诉讼的受案范围进行了严格限制，检察机关在特定的相关领域才具有提起行政公益诉讼的资格。这使得很多涉及公共利益的案件未得到依法处理，例如与未成年有关的案件。另外我国法律对检察机关收集行政公益诉讼案件线索做了特殊规定，该规定要求检察机关在履行职责中得到的行政公益诉讼线索才能提起行政公益诉讼。这一规定使其他国家机关、公民和社会组织的力量排除在外，这在很大程度上缩小了行政公益诉讼案件的来源，同时也使检察院很难获得行政公益诉讼案件的线索，使检察机关在发现行政公益诉讼线索上花费极大的精力。最终这一规定会损害其它主体保护公益的积极性与主动性，阻碍了行政公益诉讼的进一步发展。
2.细则规范仍存在不足
由于当前我国司法制度中对检察机关在行政公益诉讼的角色没有一个清晰的定位，导致不同的司法部门在对待这一问题上存在显著的差异，这严重妨碍了司法程序的统一发展，造成了司法资源的极大浪费。如在二审启动方式、举证责任分配上检察机关与法院存在明显的区别。其二，以何种方式衡量检察机关启动行政公益诉讼的标准，当前我国法律在国家利益和社会公共利达到何种损害，检察机关才能够提起行政公益诉讼没有进行明确具体的规定。这种情况下，很容易使检察机关选择性司法，导致被诉行政机关和相关被告对检察机关排斥情绪与被不公正对待的感觉，这极大地削弱了行政公益诉讼的功能。另外在检察机关提起行政公益诉讼的其它方面如时效、管辖和审理期限等，我国法律亦缺乏明确具体的规定。
3.判决执行得不到贯彻实施
由于行政机关履职具有法定性与专业性，法院很难在行政机关不主动履职的情况下采取强制执行要求其履职或转由第三人代履行。因此检察机关提起行政公益诉讼胜诉后，对于判决的执行很难得到贯彻实施。行政机关履行职责需要法定的程序，对于之后的效果也需要长时间的等待才能进行全面的评价，这也是公益诉讼判决执行得不到贯彻实施的原因之一。另外实践中还存在行政机关依法执行判决，但违法企业敷衍应付检查，不采取实质性的整改措施，这种表面应付也导致行政公益诉讼判决得不到贯彻实施。
（二）相应的配套机制不健全
虽然行政公益诉讼制度在当前的发展中富有成效，但检察机关在提起行政公益诉讼的过程中依旧存在地方干扰、审判人员专业知识缺乏及司法鉴定困难等现实问题。
1.地方干扰阻力较大
当前我国基层行政机关的执法还存在缺憾，法治意识淡薄的现状还没有得到根本性的改变。在这一背景下，行政公益诉讼案件又主要在基层频发，这使得检察机关提起行政公益诉讼在地方受到较大的阻力干扰。这与国家行政管理体制上下级之间的领导关系密切相关。上级行政机关出于维护自身的形象，经常会向相对应的检察机关提出协调的请求。特别是近年来我国完善了行政责任追究制度后，各级行政机关的执法水平得到明显的提升，相关部门唯恐作为行政公益诉讼被告人而受到法律的追究，影响地方政府形象。在这一压力下，有关政府企图从不同方面对检察机关施压，这给检察机关公正司法带来极大的难度。再加上目前基层检察院在人事任免、财政支持方面还没有摆脱对同级党政机关的依赖，使地方一些检察机关提起行政公益诉讼经常底气不足。
2.审理环节缺乏保障
行政公益诉讼的专业性与科学性特征，使法院在审理过程中造成很大困难。以环境资源公益诉讼案件为例，需要法官具有专业的环境科学知识及广泛的法律知识储备，但现实中法官往往缺乏环境公益诉讼相关的专业技术知识，加上环境污染的原因非常复杂，往往不是由一种原因造成，这很大程度上增加了审判难度。加之检察机关提起行政公益诉讼制度的不断推广，在审判机关中案多人少的矛盾进一步显现。再加上基层法院本来就司法资源匮乏，行政公益诉讼加大了行政审判庭的工作量，加重了他们的负担。同时，由于相关经费保障不到位等因素，也使法院审理行政公益诉讼案件缺乏动力。
3.鉴定取证具有较高的成本
行政公益诉讼案件的证明标准比一般行政案件要求更高的证明标准。但因为一些行政公益诉讼成因复杂，对相关证据的鉴定需要专门资质的鉴定机构来进行鉴定，这大大加大了鉴定的难度和鉴定成本。再加上，目前我国对相关案件的鉴定，严重缺少相应资质的鉴定机构，这就造成了很多行政公益诉讼案件证据得不到有效的鉴定，进而导致证据效力存疑等影响行政公益诉讼成败的关键支撑。再加上很多行政公益诉讼案件中检察机关很难提供行政机关不依法履行职责或因不依法履行职责使公共利益遭受损害的证据，行政公益诉讼无法取得胜诉，便不出人意料了。再加上行政公益诉讼的鉴定费用与普通行政诉讼案件的鉴定费用高出很多，检察机关在办案经费不足的情况下，很难支付这样高昂的鉴定费用，这更加使得行政公益诉讼得不到顺利开展。 （三）资源配置不均
行政公益诉讼案件的办理，需要做的工作涉及到方方面面。这对检察人员的素质提出了很高的要求，既要懂得侦查方面的专业知识，还要学会如何与企业、群众等相关人员沟通交流提高证据的搜集效率，同时还要具备熟练撰写相关文书的能力。这种全面高素质的检察人员在我国长期存在重刑轻民的观念下是极度缺乏的。这导致司法资源配置不均，再加上现阶段民行检察队伍存在力量薄弱、专业素养不高、战斗能力不足的等问题，严重制约了行政公益诉讼工作的开展。
1.队伍力量薄弱
我国长期存在重刑轻民的观念，加之行政公益诉讼案件的办理存在极大的难度，各地检察机关很多畏而不战，将大量的司法资源配置在了公诉、侦监等部门。这限制了很多优秀的法律人员不能留在民行检察部门发展，这种状况的持续下去，势必会加剧行政公益诉讼工作难以得到有效的进行，使很多损害公共利益的情况得不到救济。
2.专业知识匮乏
行政公益诉讼具有较高的专业性，需要检察人员具备相关的專业知识。这里的专业知识不仅仅包括行政法方面的专业知识，同时还包括行政公益诉讼案件证据涉及到的相关专业知识。这一部分的知识具有很强的专业性，很难在短时间内学会，这也就导致检察机关很难在短时间内根本上解决这一现状。因此在实务中检察机关不得不依赖外部力量来解决调取证据与证据分析中存在的问题。
3.实战能力不足
检察机关提起行政公益诉讼的基础和前提是调查取证，但由于行政公益诉讼对检察人员还相对陌生，检察人员办案思维还过于陈旧，未能适应这一新型案件在调查取证与传统行政案件之间的差异，因此在办理行政公益诉讼案件时，检察人员的针对性和策略性严重不足，不能形成完整的证据链，对案件事实把握不清楚，最终无法依法证明公共利益遭受确定损害，这样最终会影响法院对案件的审理，使得检察机关的处境非常的被动。庭审是行政公益诉讼的核心环节，检察官在庭审中的出色表现是案件取得胜败与否的关键因素，而这又与检察官是否具备在庭审中具备庭审的控制能力和证据展示能力息息相关。而这些能力归根到底取决于检察人员在平时的工作中不断磨练，总结失败的经验教训，刻苦学习与努力付出取得的。但这些内容由于很多检察人员轻视大意，缺少刻苦钻研的精神，导致实战能力严重不足，很大程度上减缓了行政公益诉讼的发展。
四、对检察机关提起行政公益诉讼的建议
（一）完善相关法律制度
虽然新行政诉讼法对检察机关提起行政公益诉讼的主体资格、线索来源、案件领域、诉前程序等有相关的规定，并且为检察机关提起行政公益诉讼制度做了总体架构。但行政公益诉讼中还存在一些问题需要法律加以明确。如案件从哪里获得、行政公益诉讼如何启动、统一的诉讼时效以及检察机关在公益诉讼中的角色定位等。
针对行政公益诉讼案件受案范围过窄，案件来源单一这一问题，司法机关应进行相应司法解释，明确规定检察机关不仅可以在行使职责过程中主动获取，也可以接受其它国家机关转交的案件与公民、法人、社会组织的举报、控告或反映的案件。
针对检察机关在提起行政公益诉讼何时启动的情况，我认为有必要让最高人民检察院协同最高人民法院研究发布司法解释和相关规范细则，从而最终对检察机关何时提起行政公益诉讼有一个统一的标准。另外检察机关的行政公诉人角色定位，相关法律应尽快予以规定。明确检察机关以何种角色提起行政公益诉讼，对检察机关从程序上认清自身的位置有一个方向性的参考，也对法院以何种态度处理行政公益诉讼案件有一个清晰的思路，从而达到一种共识，这会极大的避免分歧的产生。
针对检察机关提起行政公益诉讼胜诉后执行得不到贯彻实施的问题，我认为解决的办法是发挥检察机关的法定监督职能，加大对不执行行政公益诉讼判决结果的处罚力度，同时地方政府要提高自身觉悟，严格遵守国家法律，保证行政公益诉讼判决结果的切实履行。检察机关要灵活运用各种手段，发挥自身的长处，兼顾各方利益，切实保证行政机关纠正自身的违法行为，从而达到对公共利益全面保护的目的，实现自身的司法价值。
（二）健全社会配套机制
现阶段行政公益诉讼还处于初级阶段，而社会的各项改革和配套机制还远远不能与检察机关提起行政公益诉讼的需要相适应。而解决这一问题的关键在于对内改革与对外协调相结合，排除地方阻力干扰。
从财政保障上来看，当前很多地方基层检察机关人财物分离的制度还没有得到有效的贯彻落实，这使检察权大大受到地方力量的限制，很难做到独立自主发展。要有效解决这一问题，必须加快省级以下地方法院、检察院人财物司法改革的步伐，争取地方政府的理解支持与密切配合，只有这样才能使基层的检察机关提起行政公益诉讼工作彻底解除后顾之忧。针对审理环节缺乏保障的问题，解决之法在于加强专业团队建设与财政经费倾斜。
同时各级法院应团结各方面力量、充分利用司法资源，增强审判队伍的专业性，并尽快建立公益诉讼的专门审判组织。行政公益诉讼自身的专业性特点要求法官要定期到高等院校培训，学习相关专业的知识，特别是加强环境法律知识和相关的技能培训。法院审理检察机关提起的行政公益诉讼案件需要在财政上进行专门预算或经费倾斜，这样才会使地方各级法院受理、审理检察机关提起公益诉讼时具有较高的积极性。
针对地方因素干扰审判工作，应采取司法管辖制度改革，从制度上解决这一难题。对于行政公益诉讼鉴定成本过高的问题，增加鉴定机构和经费保障才是根本的解决之道。检察机关提起行政公益诉讼工作的顺利开展，需要各地区建设一批高资质高水平的鉴定机构与鉴定人才。特别是针对环境资源与食品保护相关的行政公益诉讼案件要建立专项基金，由该基金承担涉及环境公益和食药安全公益的鉴定费用，这会大大减轻检察机关的负担。
（三）加强民行检察队伍建设
当前我国急需改变落后的司法队伍现状，因此要加快组成一批高素质的基层民行检察队伍。主要原因在于： 1.加强民行检察队伍力量，保证队伍的稳定团结
现阶段由于行政公益诉讼制度的建立，使行政公益诉讼案件大量涌现，这使得办理行政公益诉讼案件的人员严重不足。另外由于办理行政公益诉讼案件需要多个环节，流程复杂，工作强度大，这使得当前的办案人员不能满足行政公益诉讼案件办理的现实需要。因此各级检察机关应适当将司法资源向行政公益诉讼部门倾斜，提高行政公益诉讼案件的办案效率。另外，检察机关要加大引进一批具有丰富行政法知识与扎实行政公益诉讼办案经验的专业人员，提高民行检察部门的整体阵容，实现民行检察队伍的全面壮大，并保持民行检察队伍的相对稳定。
2.增强办理行政公益诉讼案件的能力
提高民行检察队伍的专业性是建设民行检察队伍的一大目标。因为办理行政公益诉讼案件，需要一支专业化的民行检察队伍。办案人员只有做到这一點，行政公益诉讼工作才能较为出色的完成。另外检察人员还要具备较强口头表达等能力，为此要切实加强各级检察人员业务锻炼，不断提升检察人员办理行政公益诉讼案件的能力。
3.提升民行检察人员的专业化素质
行政公益诉讼涉及的法律庞杂，包括行政法学、环保知识、食品药品安全、国资财政等法律，各级检察机关要对此加强培训。例如民行检察部门可以定期组织学习全国各地公益诉讼积累的经验成果，并结合自身办案情况有针对性的进行专项案例研讨，不断提升检察人员的专业素质。同时要建立行政公益诉人才库。省级检察机关公益诉讼检察部门应根据人员特点，并结合工作情况建立行政公益诉讼人才库，加强管理、合理使用，积极发挥行政公益诉讼人才库在行政公益诉讼中的专业优势。
【注 释】
[1] E·博登海默.法理学： 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京： 中国政法大学出版社，1998.12
[2] E·博登海默.法理学： 法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京： 中国政法大学出版社，1998.12
[3] 《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款.
[4] 陈丽玲，诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察[J].行政法学研究，2005，（3）：88.
[5] 孙谦.论建立行政公诉制度的必要性与可行性[J].法学家，2006，（3）：54.
[6] 孙谦.设置行政公诉的价值目标与制度构想[J].中国社会科学，2011，（1）：151.
[7] 姜涛.检察机关行政法律监督制度研究[J].东方法学，2016，（6）：2.
[8] 岳金矿，郭兴莲，那娜.检察机关提起公益诉讼制度设计[J].人民检察，2015，（17）：49.
[9] 张晓玲.行政公益诉讼原告资格探讨[J].法学评论，2005，（6）：134.
[10] 龙宗智.“以审判为中心”的改革及其限度[J].中外法学，2015，（4）：846.
[11] 廖中洪.检察机关提起民事诉讼若干问题研究[J].现代法学，2003，（3）：130.
[12] 胡卫列.论行政公益诉讼制度的建构[J].行政法学研究，2012，（2）：37.
【参考文献】
[1] E·博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1998.12
[2] 陈丽玲，诸葛旸.检察机关提起行政公益诉讼之探讨——从现实和法理的角度考察[J].行政法学研究，2005，（3）：88.
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作者简介：刘轲轲（1992—），男，汉族，安徽省宿州市人，法学硕士，单位：上海政法学院法律学院宪法学与行政法学专业，研究方向：行政法治基础理论与应用。
刘威（1994年8月），男，江西武宁人，上海政法学院硕士研究生，主要从事行政法学研究。