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摘要 由于社会经济形势的变化发展和政策、管理等方面的原因，目前农村出现“空心村”现象，个别村落情况比较严重。这一现象和问题的出现，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。因此，应进一步完善政策法规，加大宣传教育力度，加快村庄规划进程，加强农村宅基地管理，加速实施复垦项目。推动农村经济和谐快速发展。
关键词 空心村；宅基地t问题；对策
中图分类号 F327.41 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0073－02
农业是国民经济的基础，土地是基础的基础。这在我们这个有着十几亿人口的发展中大国，是已被历史反复证明了的客观规律。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确要求，“严格保护耕地”，“确保国家粮食安全”，“人与自然和谐发展”，“建设资源节约型、环境友好型社会”。近年来由于我国社会经济形势的变化发展和政策、管理等方面原因，一些地方农村出现“空心村”现象，个别村庄情况比较严重。这一现象和问题的出现，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。笔者利用假期社会实践就农村旧宅基地大量废弃形成的“空心村”问题，随陕西省渭南市政府研究室调研组一同对本市澄城县一些村镇进行了调查。
一、“空心村”问题现状
所谓“空心村”，是指多年来农村新房建在外，村中多为无人居住的废弃旧宅，群众称其为“空心村”。它在渭南市北部人均耕地面积比较大的县尤为突出。具体表现是布局混乱，违规乱建、一户多宅、无序扩张的现象比较严重，造成大量耕地闲置浪费，并且村内公共卫生条件极差，基础设施不配套。据调查，渭南市澄城县目前各类废弃地(包括废矿场、废砖厂、废土坑、废水渠、废池塘、废道路、废村庄院落和零星闲散“十边地”)总面积达到3.4万亩，其中面积在60亩以上的成片废弃宅基地(“空心村”)多达161处，涉及全县14个乡镇、126个行政村，总面积2万亩以上，约占全县耕地总面积的2.8％。冯原、安里、交道、善化、雷家洼五个乡镇1.07万农户有废弃宅基地。面积9386.25亩，分别占总户数和总面积的49.6％和3.2％。我们调查的程家洼、刘卓、段庄三个村庄486户有废弃宅基地，面积847.5亩，分别占总户数和总面积的47％和5.5％。
据省委政研室有关资料，陕西全省村内空闲土地1.8万公顷，其中闲置宅基地0.31万公顷，占17.22％。废弃旧宅多年来无人问、无人管，杂草丛生，倒塌严重。“空心村”问题已成为目前农村的一种普遍现象，成为多占和浪费耕地、障碍新农村建设的一个重要问题。群众对此意见很大。
澄城县在“空心村”管理方面，动手早、措施实、效果好。县委、县政府对改造利用农村废弃宅基地非常重视。成立有专门机构，落实了工作人员。制定出台了政策措施。县国土资源局在调研的基础上，从规划人手，因地制宜，分类改造，积极争取并重点组织实施了一批土地复垦整理项目。自1997年以来，先后实施了澄城县占补平衡项目一雷家洼“空心村”复垦改造工程、渭南市占补平衡项目一善化居安村废弃村庄复垦改造工程、省级占补平衡项目一澄城县3000亩废弃村庄复垦改造工程等项目，累计新增耕地1.7万亩。第二批2400亩废弃村庄复垦工程目前正在进行项目前期工作。通过土地复垦整理项目的实施，不仅有效增加了耕地。实现了全县占补平衡。而且还改善了村容村貌，为当地经济社会发展特别是项目建设的顺利实施提供。了重要的资源保障。
二、“空心村”问题分析
“空心村”问题的出现有其一定的历史和现实原因。主要从以下两个方面来分析：
1.客观方面。一是长期以来由于人口的不断增长和农民收入水平的逐步提高。导致一个时期农村新宅基地需求和实际建房居住面积的急剧增加。据澄城了解的情况。上个世纪八十年代以后，经济条件比较好的村庄，几乎家家都建有新房，目前的居住面积较前均在一倍以上。一般旧宅基地窄小，形成常住人口废弃旧宅住新宅并且逐步向村外扩展的态势。二是由于改革开放以来我国工业化、城镇化、农业产业化的发展和农村经济形势的变化。大量农民进城务工、经商办企业或求学、入伍、定居，形成目前农村申请新宅基地的人员明显减少和旧宅基地大面积的闲置浪费。澄城县2007年农民进城务工或经商办企业人员达6.1万人，占全县农村劳动力总数的32.6％。据该县国土资源局负责同志介绍，2003至2007年的5年间，全县申请和批准建房用地的农民分别由150户和126户减少到65户和65户，呈逐年下降趋势。
2.政策法规和管理方面。一是现行的政策法规对闲置废弃的旧宅基地如何依法管理和合理退出没有具体规定，对实际的违法违规行为缺乏硬约束，加之农村干部和村民法律意识比较淡薄，造成农民在宅基地的使用上只占不退、有权无责。这是目前“空心村”现象形成的重要原因。二是村庄规划滞后，管理工作薄弱，造成农民在用地和建房上的随意性和无序性。我们在澄城县所调查的乡镇只作了简要规划，而各村均无规划。由于农村住宅建设量大面宽线长，加之国土资源部门基层管理人员十分有限，日常管理工作很难到位，导致非法占地建房和私自扩大面积、违规超占、变更位置、买卖调换宅基地的现象时有发生，而且依法处理起来又非常棘手和困难。这是目前“空心村”现象出现的另一重要原因。
三、解决“空心村”问题的对策建议
“空心村”现象的出现，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。面对人口增加、耕地减少、人地矛盾日趋尖锐的严峻形势，结合新农村建设，下大气力改造利用农村废弃宅基地。向“空心村”要良田，已成为当务之急。为此，建议从以下几个方面抓起：
1.完善政策法规规定。建议国家或省上能从实际出发，将农村闲置废弃的旧宅基地如何退出、管理、复垦和房地产权、流转、收益等方面的内容纳入法律法规或政策范围，并且对农民使用宅基地的权利、义务和责任作出明确规定，保证农村宅基地的管理工作有充分的法律政策依据。
2.加大宣传教育力度。建议将农村宅基地管理的有关法律法规列入各级特别是县以下“五五”普法内容。通过采取在电视、报纸等新闻媒体开设专栏和制发宣传资料、办板报、贴标语等多种形式，广泛深入开展农村宅基地法律法规宣传活动，对广大干部群众进行多角度、多层面教育活动，不断增强依法用地、节约用地的法律意识和知法用法能力；通过说教等方式，引导农民转变观念，消除相互攀比、贪大求洋的建房心态，树立节地、节材、节能和美观实用的建房意识，为新农村建设创造良好的用地氛围。
3.加快村庄规划进程。立足目前农村人口大量向城镇流动的实际，统筹城乡发展，科学规划村庄建设。县乡要有 中长期村庄布局和建设规划，着重抓好重点村或中心村土地利用规划和村庄建设规划的制定。既要进一步扩大规划面，又要防止村村搞规划，避免出现新的大拆、大迁、大建和土地闲置浪费。自然村、偏僻小村要逐步向中心村集中，达到集约用地的目的。坚持以人为本，合理规划基础设施和环境建设。村民建房规划，要充分考虑经济条件，尊重群众意愿和生产生活习惯，以科学规划引领新农村建设。
4.加强农村宅基地管理。进一步健全和完善农村宅基地制度，严格规划实施。坚持一户一宅的原则，实行“红线”控制，建立严格的耕地保护制度，防止盲目扩张。准确把握审批条件，规范审批程序和行为，提高服务水平。对于符合条件确需宅基地的农户，应及时审批划拨；对于不符合条件或违规多占宅基地的现象，要坚决予以纠正和制止。可以采取行政的、法律的手段，强制多占的宅基地按期退出；也可以采取市场的办法，建立有偿使用机制，促进多占的宅基地有序退出。充分发挥国土、规划、建设、财政、交通、水利等部门的职能作用，定期开展“空心村”整治活动，坚决打击乱占滥用、私自买卖、随意撂荒宅基地等违法违规行为。并要注意发挥农村集体经济组织在土地管理中的作用，帮助完善乡规民约，建立土地管理制度，明确权利和责任，达到源头治理效果。同时，要杜绝以罚代法、以罚代批现象，治理乱收费、乱罚款，做到公开透明，接受群众监督。建立巡查制度、执法监督制度和责任追究制度，保证违法占地建房的现象及时得到控制和处置。对于退出的宅基地要作出合理安排，真正使农村宅基地的审批、管理和使用纳入法制化、规范化、科学化的轨道。
5.加速实施复垦项目。“空心村”分布广、类型多、面积大，再利用价值高，是宝贵的耕地后备资源。借鉴澄城县的经验，按照“统一规划，相对集中，因地制宜，分类改造”的原则，加快土地复垦项目的实施。一是明确土地权属。根据《土地法》及其实施办法“农村居民一户只能拥有一处不超过标准的宅基地”的规定，应按照法定程序注销多占废弃旧宅的土地使用权，统一收归村集体或组集体管理使用和发包经营。二是妥善安置贫困农户。“三无”贫困农户(没有申请和审批新的宅基地，没有新建住宅，没有建房的经济能力的农户)目前还基本都居住在“空心村”大片废弃区中，妥善安置好他们的生活，既是实施土地复垦项目的需要，更是构建和谐文明新农村的需要。主要应采取多渠道筹资的办法，帮助他们建好新房。澄城县采取国土资源部门无偿提供宅基地一处并在项目管理经费中拿一点、乡镇政府在民政救助中倾斜照顾一点、村组在将来新增土地发包收入中预支一点、项目施工单位支援一点“四个一点”的筹资办法值得借鉴。通过对贫困户的妥善安置，以保证拆迁工程顺利进行。复垦项目稳步实施。三是制定优惠政策措施。坚持“谁复垦、谁受益”的原则，鼓励社会各类经济组织及个人投资土地复垦项目开发。还可以建立奖励补助制度，由县国土局拿出一部分项目管理资金。对协助参与项目建设的乡镇、村组干部进行奖励补助。并对实施拆迁的村组进行补偿，以调动他们参与项目实施的热情。整理复垦项目申报验收合格后，其新增耕地纳入县补充耕地项目库，对项目实施人予以奖励。通过土地开发整理项目的实施，不断增加有效耕地面积，改善农业综合生产条件，促进新农村建设和地方经济社会发展。
责任编辑 陈合营
关键词 空心村；宅基地t问题；对策
中图分类号 F327.41 文献标识码 A 文章编号 1002－7408(2008)05－0073－02
农业是国民经济的基础，土地是基础的基础。这在我们这个有着十几亿人口的发展中大国，是已被历史反复证明了的客观规律。胡锦涛总书记在党的十七大报告中明确要求，“严格保护耕地”，“确保国家粮食安全”，“人与自然和谐发展”，“建设资源节约型、环境友好型社会”。近年来由于我国社会经济形势的变化发展和政策、管理等方面原因，一些地方农村出现“空心村”现象，个别村庄情况比较严重。这一现象和问题的出现，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。笔者利用假期社会实践就农村旧宅基地大量废弃形成的“空心村”问题，随陕西省渭南市政府研究室调研组一同对本市澄城县一些村镇进行了调查。
一、“空心村”问题现状
所谓“空心村”，是指多年来农村新房建在外，村中多为无人居住的废弃旧宅，群众称其为“空心村”。它在渭南市北部人均耕地面积比较大的县尤为突出。具体表现是布局混乱，违规乱建、一户多宅、无序扩张的现象比较严重，造成大量耕地闲置浪费，并且村内公共卫生条件极差，基础设施不配套。据调查，渭南市澄城县目前各类废弃地(包括废矿场、废砖厂、废土坑、废水渠、废池塘、废道路、废村庄院落和零星闲散“十边地”)总面积达到3.4万亩，其中面积在60亩以上的成片废弃宅基地(“空心村”)多达161处，涉及全县14个乡镇、126个行政村，总面积2万亩以上，约占全县耕地总面积的2.8％。冯原、安里、交道、善化、雷家洼五个乡镇1.07万农户有废弃宅基地。面积9386.25亩，分别占总户数和总面积的49.6％和3.2％。我们调查的程家洼、刘卓、段庄三个村庄486户有废弃宅基地，面积847.5亩，分别占总户数和总面积的47％和5.5％。
据省委政研室有关资料，陕西全省村内空闲土地1.8万公顷，其中闲置宅基地0.31万公顷，占17.22％。废弃旧宅多年来无人问、无人管，杂草丛生，倒塌严重。“空心村”问题已成为目前农村的一种普遍现象，成为多占和浪费耕地、障碍新农村建设的一个重要问题。群众对此意见很大。
澄城县在“空心村”管理方面，动手早、措施实、效果好。县委、县政府对改造利用农村废弃宅基地非常重视。成立有专门机构，落实了工作人员。制定出台了政策措施。县国土资源局在调研的基础上，从规划人手，因地制宜，分类改造，积极争取并重点组织实施了一批土地复垦整理项目。自1997年以来，先后实施了澄城县占补平衡项目一雷家洼“空心村”复垦改造工程、渭南市占补平衡项目一善化居安村废弃村庄复垦改造工程、省级占补平衡项目一澄城县3000亩废弃村庄复垦改造工程等项目，累计新增耕地1.7万亩。第二批2400亩废弃村庄复垦工程目前正在进行项目前期工作。通过土地复垦整理项目的实施，不仅有效增加了耕地。实现了全县占补平衡。而且还改善了村容村貌，为当地经济社会发展特别是项目建设的顺利实施提供。了重要的资源保障。
二、“空心村”问题分析
“空心村”问题的出现有其一定的历史和现实原因。主要从以下两个方面来分析：
1.客观方面。一是长期以来由于人口的不断增长和农民收入水平的逐步提高。导致一个时期农村新宅基地需求和实际建房居住面积的急剧增加。据澄城了解的情况。上个世纪八十年代以后，经济条件比较好的村庄，几乎家家都建有新房，目前的居住面积较前均在一倍以上。一般旧宅基地窄小，形成常住人口废弃旧宅住新宅并且逐步向村外扩展的态势。二是由于改革开放以来我国工业化、城镇化、农业产业化的发展和农村经济形势的变化。大量农民进城务工、经商办企业或求学、入伍、定居，形成目前农村申请新宅基地的人员明显减少和旧宅基地大面积的闲置浪费。澄城县2007年农民进城务工或经商办企业人员达6.1万人，占全县农村劳动力总数的32.6％。据该县国土资源局负责同志介绍，2003至2007年的5年间，全县申请和批准建房用地的农民分别由150户和126户减少到65户和65户，呈逐年下降趋势。
2.政策法规和管理方面。一是现行的政策法规对闲置废弃的旧宅基地如何依法管理和合理退出没有具体规定，对实际的违法违规行为缺乏硬约束，加之农村干部和村民法律意识比较淡薄，造成农民在宅基地的使用上只占不退、有权无责。这是目前“空心村”现象形成的重要原因。二是村庄规划滞后，管理工作薄弱，造成农民在用地和建房上的随意性和无序性。我们在澄城县所调查的乡镇只作了简要规划，而各村均无规划。由于农村住宅建设量大面宽线长，加之国土资源部门基层管理人员十分有限，日常管理工作很难到位，导致非法占地建房和私自扩大面积、违规超占、变更位置、买卖调换宅基地的现象时有发生，而且依法处理起来又非常棘手和困难。这是目前“空心村”现象出现的另一重要原因。
三、解决“空心村”问题的对策建议
“空心村”现象的出现，造成大量耕地闲置浪费，阻碍了新农村建设进程，影响了农村和谐发展。面对人口增加、耕地减少、人地矛盾日趋尖锐的严峻形势，结合新农村建设，下大气力改造利用农村废弃宅基地。向“空心村”要良田，已成为当务之急。为此，建议从以下几个方面抓起：
1.完善政策法规规定。建议国家或省上能从实际出发，将农村闲置废弃的旧宅基地如何退出、管理、复垦和房地产权、流转、收益等方面的内容纳入法律法规或政策范围，并且对农民使用宅基地的权利、义务和责任作出明确规定，保证农村宅基地的管理工作有充分的法律政策依据。
2.加大宣传教育力度。建议将农村宅基地管理的有关法律法规列入各级特别是县以下“五五”普法内容。通过采取在电视、报纸等新闻媒体开设专栏和制发宣传资料、办板报、贴标语等多种形式，广泛深入开展农村宅基地法律法规宣传活动，对广大干部群众进行多角度、多层面教育活动，不断增强依法用地、节约用地的法律意识和知法用法能力；通过说教等方式，引导农民转变观念，消除相互攀比、贪大求洋的建房心态，树立节地、节材、节能和美观实用的建房意识，为新农村建设创造良好的用地氛围。
3.加快村庄规划进程。立足目前农村人口大量向城镇流动的实际，统筹城乡发展，科学规划村庄建设。县乡要有 中长期村庄布局和建设规划，着重抓好重点村或中心村土地利用规划和村庄建设规划的制定。既要进一步扩大规划面，又要防止村村搞规划，避免出现新的大拆、大迁、大建和土地闲置浪费。自然村、偏僻小村要逐步向中心村集中，达到集约用地的目的。坚持以人为本，合理规划基础设施和环境建设。村民建房规划，要充分考虑经济条件，尊重群众意愿和生产生活习惯，以科学规划引领新农村建设。
4.加强农村宅基地管理。进一步健全和完善农村宅基地制度，严格规划实施。坚持一户一宅的原则，实行“红线”控制，建立严格的耕地保护制度，防止盲目扩张。准确把握审批条件，规范审批程序和行为，提高服务水平。对于符合条件确需宅基地的农户，应及时审批划拨；对于不符合条件或违规多占宅基地的现象，要坚决予以纠正和制止。可以采取行政的、法律的手段，强制多占的宅基地按期退出；也可以采取市场的办法，建立有偿使用机制，促进多占的宅基地有序退出。充分发挥国土、规划、建设、财政、交通、水利等部门的职能作用，定期开展“空心村”整治活动，坚决打击乱占滥用、私自买卖、随意撂荒宅基地等违法违规行为。并要注意发挥农村集体经济组织在土地管理中的作用，帮助完善乡规民约，建立土地管理制度，明确权利和责任，达到源头治理效果。同时，要杜绝以罚代法、以罚代批现象，治理乱收费、乱罚款，做到公开透明，接受群众监督。建立巡查制度、执法监督制度和责任追究制度，保证违法占地建房的现象及时得到控制和处置。对于退出的宅基地要作出合理安排，真正使农村宅基地的审批、管理和使用纳入法制化、规范化、科学化的轨道。
5.加速实施复垦项目。“空心村”分布广、类型多、面积大，再利用价值高，是宝贵的耕地后备资源。借鉴澄城县的经验，按照“统一规划，相对集中，因地制宜，分类改造”的原则，加快土地复垦项目的实施。一是明确土地权属。根据《土地法》及其实施办法“农村居民一户只能拥有一处不超过标准的宅基地”的规定，应按照法定程序注销多占废弃旧宅的土地使用权，统一收归村集体或组集体管理使用和发包经营。二是妥善安置贫困农户。“三无”贫困农户(没有申请和审批新的宅基地，没有新建住宅，没有建房的经济能力的农户)目前还基本都居住在“空心村”大片废弃区中，妥善安置好他们的生活，既是实施土地复垦项目的需要，更是构建和谐文明新农村的需要。主要应采取多渠道筹资的办法，帮助他们建好新房。澄城县采取国土资源部门无偿提供宅基地一处并在项目管理经费中拿一点、乡镇政府在民政救助中倾斜照顾一点、村组在将来新增土地发包收入中预支一点、项目施工单位支援一点“四个一点”的筹资办法值得借鉴。通过对贫困户的妥善安置，以保证拆迁工程顺利进行。复垦项目稳步实施。三是制定优惠政策措施。坚持“谁复垦、谁受益”的原则，鼓励社会各类经济组织及个人投资土地复垦项目开发。还可以建立奖励补助制度，由县国土局拿出一部分项目管理资金。对协助参与项目建设的乡镇、村组干部进行奖励补助。并对实施拆迁的村组进行补偿，以调动他们参与项目实施的热情。整理复垦项目申报验收合格后，其新增耕地纳入县补充耕地项目库，对项目实施人予以奖励。通过土地开发整理项目的实施，不断增加有效耕地面积，改善农业综合生产条件，促进新农村建设和地方经济社会发展。
责任编辑 陈合营