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摘 要：垃圾短信具有干扰个人正常生活、扰乱社会秩序、侵犯用户的合法权利等危害。本文对垃圾短信进行了界定并将其分为违法性内容垃圾短信以及具有商业、广告性内容的垃圾短信。针对垃圾短信的法律规制存在立法不完善、监管不到位、法律责任追究不力等问题，本文在借鉴国外经验的基础上，分别从完善立法、建立健全监管机制以及加大法律打击制裁力度几方面提出了具体的对策和建议。
关键词：垃圾短信 危害 问题 对策
据《2013年上半年手机短信息状况调查报告》显示，2013年上半年用户平均每天收到的垃圾短信数量为11.9条，收到垃圾短信占全部短信的比例为24.9%[1]。另据《2013年上半年电信业统计公报》显示，2013年上半年点对点短信量累计达到2313.7亿条[2]，中国联通也发布联通治理垃圾短信进展：月均拦截3亿条处理投诉8万次[3]。垃圾短信给人们的生活带来严重干扰，人们的权利受到严重侵犯。防治垃圾短信已然成为一项民生工程，垃圾短信的法律规制势在必行。
1、垃圾短信的概述
1.1、垃圾短信的界定
防治垃圾短信，首先需要明确垃圾短信的概念和范围，明确界定垃圾短信才能做到有的放矢，既保护用户不受垃圾短信干扰又不影响用户通信自由。笔者认为，垃圾短信指违背接收人意愿发送的不符合国家有关法律、行政法规禁止性规定的违法、广告类等短信。
1.2、垃圾短信的类型
垃圾短信在类型上，主要包括具有违法性内容垃圾短信以及具有商业、广告性内容的垃圾短信。违法性内容的垃圾短信主要包括危害国家安全、散布谣言、淫秽、色情、侮辱或者诽谤等有违反法律、行政法规禁止内容的短信[4]。具有商业广告性内容的垃圾短信主要是指利用通信终端向多个不确定的用户发送商业广告信息等，如，金融产品、商品打折信息、贷款信息等。
2、垃圾短信的危害
垃圾短信不仅存在违法侵权等法律问题，而且还对用户的生活造成极大干扰，具有严重的危害性。垃圾短信的危害主要是干扰个人正常生活、扰乱社会秩序、侵犯用户合法权利。
2.1、干扰个人正常生活
垃圾短信干扰个人正常生活表现：在垃圾短信的频繁发送，影响用户正常的信息接收，造成大量通讯资源的浪费，影响用户工作、生活的通讯交流；阅读垃圾短信会浪费用户时间，即使是删除垃圾短信也会浪费时间，打扰正常的工作和生活；用户接收到一些色情、谣言、恐怖信息等也会给个人情绪带来困扰和影响。
2.2、扰乱社会秩序
不同类型的垃圾短信会扰乱不同的社会秩序，危害国家安全、颠覆国家政权和民族团结的违法性垃圾短信会影响社会的安定与和谐，不利于社会的稳定发展；色情、谣言等垃圾信息对社会文化秩序带来影响，破坏社会风气和社会道德；商业广告类垃圾短信会扰乱社会经济秩序，可能造成不正当竞争或者侵犯消费者权益。因此，垃圾短信会严重扰乱社会秩序，对政治、经济、文化秩序均有消极影响。
2.3、侵犯用户的合法权利
垃圾短信在其性质上本身就侵犯了公民的宪法等权利，泄露用户手机号码等信息侵犯了公民的隐私权以及个人信息保护权；未经用户同意发送用户不愿接受的信息侵犯了用户的通信自由权以及手机消费者接受信息服务的公平交易和选择权；垃圾短信干扰用户正常生活，也侵犯了公民的生活安宁权。诈骗类的违法性垃圾短信对公民的财产权面临巨大的风险和威胁。而另外一些谣言、诽谤、恐吓等垃圾短信也侵犯了用户的人格权等人身权利。
3、垃圾短信法律规制存在的问题
垃圾短信防治已启动多年，央视3.15晚会在2008年、2009年以及2012年连续对国内垃圾短信现况进行了曝光，但垃圾短信防治效果不佳，仍然不减反增，究其原因，在法律规制上主要存在立法不完善、监管不到位、法律责任追究不力、法律意识淡薄等问题。
3.1、立法不完善
目前我国对垃圾短信的法律规范主要有《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《信息产业部关于规范短信息服务有关问题的通知》以及一些地方性的规范文件。但是这些法律规范没有对垃圾短信的法律性质、范围界定、认定程序、责任归属等作出明确、有针对性的规定，同时“其效力范围仅局限于电信运营商、信息服务业务经营者及其短信业务活动，效力范围窄，立法层次不高，缺乏权威性”。而《中国互联网协会短信息服务规范》、和《中国互联网协会反垃圾短信息自律公约》虽然对垃圾短信有较为明确的规范，但其是行业规范，法律效力低。
另外，垃圾短信侵犯的个人生活安宁权、个人信息保护权等尚未入法，没有法律规范可以适用，因此维权也比较困难。作为公民个人，除非是受到犯罪行为侵犯以及财产侵犯，其维权的动力也不足，毕竟对个人来说损失尚未达到要利用法律去维权的程度。
总体来讲，垃圾短信在法律规制上存在的立法缺失的问题助长了垃圾短信泛滥。
3.2、监管不到位
现行法律规范对短信业务的监管主要是依靠电信运营商、信息服务业务经营者以及行业协会自律，但对电信运营商、信息服务业务经营者监管垃圾短信的监管方式、监管范围以及监管标准、责任等未明确规定，而行业性自律机构又没有执法权，监管效果有限。另外，电信运营商等本是垃圾短信的获益者，既充当了裁判员，又充当了运动员的角色，自身监管效果很难实现，甚至出现了央视曝光电信系统是垃圾短信的元凶的情况。政府部门的监管不力、电信运营商自身的监管制度缺陷以及行业协会监管效果有限等导致对垃圾短信的监管不到位，也滋生了垃圾短信市场的繁荣。
3.3、法律责任追究不力
法律责任追究不力主要体现在以下几点，第一，也由于立法的不完善，对垃圾短信的法律责任主体、法律责任方式等未有针对性的明确规定，导致国家相关执法机关处理垃圾短信时往往无法可依、行业自律机构无权执法的尴尬。第二，也由于手机实名制并未完全实现，在技术上也存在困难，导致难以对垃圾短信制造者进行法律制裁；第三，受害者在面对垃圾短信时，大多持有忍受的态度，主动举报、投诉等数量较少，也助长了垃圾短信的蔓延。 4、垃圾短信的法律规制对策
治理垃圾短信的对策包括法律规制、技术过滤拦截、法律意识的提高等多个方面，本文主要从防治垃圾短信的立法、监管及责任三方面对垃圾短信的法律规制提出建议。
4.1、建立健全防治垃圾短信的法律规范
如前文所述，我国在垃圾短信防治的立法上存在缺失，未明确垃圾短信的法律性质、范围、责任主体及惩罚措施，在个人生活安宁权、个人信息保护方面也存在法律空白，因此防治垃圾短信应尽快启动相关立法工作。美国《电子通讯隐私法》及《2003年反垃圾信息法》、韩国的《信息通信网法》、德国的《联邦反垃圾邮件法案》、日本的《个人信息保护法》等对垃圾短信治理的措施均值得我们借鉴。
笔者认为，目前我国防治垃圾短信的立法工作主要应包括：垃圾短信的法律性质界定；垃圾短信的认定标准和范围；垃圾短信的责任主体与处罚措施；垃圾短信侵权的救济途径；垃圾短信的监管主体与责任；个人信息安全保护；短信运营服务商的市场准入条件、短信服务的程序规范等。
4.2、加强对垃圾短信的监管
对垃圾短信的监管主体包括四方面：一是政府部门；二是电信运营商；三是行业协会；四是社会团体、媒体、个人等。因此，加强对垃圾短信的监管也应从这四方面入手。第一，加强政府部门的行政作为，对短信服务市场准入、运营服务等严格把关，对电信运营商、短信业务服务商严格监督，对社会团体、媒体及个人的投诉、曝光及时核查处理并及时追究相关责任；第二，强化电信运营商、短信业务服务商对手机短信的监控责任，并建立健全对电信运营商、短信业务服务商的责任追究体制；第三，充分发挥行业协会、社会团体、媒体、个人的社会监督工作，为社会监督提供有效畅通的投诉、举报渠道，并鼓励维权。
4.3、加大对垃圾短信的责任
笔者认为可以通过惩罚性措施，以加大对垃圾短信的法律责任、增加垃圾短信的违法成本，从而威慑垃圾短信提供者，提高其在刑事责任、民事责任以及行政责任上责任幅度，达到有效防治垃圾短信效果。这也是世界各国有效治理垃圾短信的有效经验，可以借鉴。
新加坡国会针对垃圾短信通过将在2014年中执行的个人信息保护法案，禁止向个人发送市场推广类短信等垃圾短信，违法发送垃圾短信的机构或个人可能会被重罚100万新元（约合514万元人民币）。美国对于无意的违反者，最高罚款额为200万美元，故意违法者，最高可罚款600万美元。在最严重的情况下，可判处最长5年的监禁。在英国，兜售产品的垃圾短信被视为犯罪行为，如果违犯相关法律，传播者将面临高达5000英镑的巨额罚款。
参考文献：
[1]12321网络不良与垃圾信息举报受理中心.2013年上半年手机短信息状况调查报告[EB/OL] .http：//www.12321.cn/pdf/sms20131105.pdf，2013-11-05.
[2]工信部运行监测协调局.2013年上半年电信业统计公报[EB/OL].http：//www.sinoci.com.cn/？thread-15766-1.html，2013-7-31.
[3]网易科技.中联通治理垃圾短信进展：月均拦截3亿条，处理投诉8万次[EB/OL].http：//www.techweb.com.cn/tele/2013-11-20/1359953.shtml，2013-11-20.
[4]黄良友，垃圾短信治理对策研究[J].重庆邮电大学学报（社会科学版）[J].2010（5）：25-30.
作者简介：
翟小满（1976.12.—），性别：男 民族：汉族，籍贯：河南南阳，学历：研究生，学位：硕士，职称：讲师，主要研究方向：经济法、法制史等。
关键词：垃圾短信 危害 问题 对策
据《2013年上半年手机短信息状况调查报告》显示，2013年上半年用户平均每天收到的垃圾短信数量为11.9条，收到垃圾短信占全部短信的比例为24.9%[1]。另据《2013年上半年电信业统计公报》显示，2013年上半年点对点短信量累计达到2313.7亿条[2]，中国联通也发布联通治理垃圾短信进展：月均拦截3亿条处理投诉8万次[3]。垃圾短信给人们的生活带来严重干扰，人们的权利受到严重侵犯。防治垃圾短信已然成为一项民生工程，垃圾短信的法律规制势在必行。
1、垃圾短信的概述
1.1、垃圾短信的界定
防治垃圾短信，首先需要明确垃圾短信的概念和范围，明确界定垃圾短信才能做到有的放矢，既保护用户不受垃圾短信干扰又不影响用户通信自由。笔者认为，垃圾短信指违背接收人意愿发送的不符合国家有关法律、行政法规禁止性规定的违法、广告类等短信。
1.2、垃圾短信的类型
垃圾短信在类型上，主要包括具有违法性内容垃圾短信以及具有商业、广告性内容的垃圾短信。违法性内容的垃圾短信主要包括危害国家安全、散布谣言、淫秽、色情、侮辱或者诽谤等有违反法律、行政法规禁止内容的短信[4]。具有商业广告性内容的垃圾短信主要是指利用通信终端向多个不确定的用户发送商业广告信息等，如，金融产品、商品打折信息、贷款信息等。
2、垃圾短信的危害
垃圾短信不仅存在违法侵权等法律问题，而且还对用户的生活造成极大干扰，具有严重的危害性。垃圾短信的危害主要是干扰个人正常生活、扰乱社会秩序、侵犯用户合法权利。
2.1、干扰个人正常生活
垃圾短信干扰个人正常生活表现：在垃圾短信的频繁发送，影响用户正常的信息接收，造成大量通讯资源的浪费，影响用户工作、生活的通讯交流；阅读垃圾短信会浪费用户时间，即使是删除垃圾短信也会浪费时间，打扰正常的工作和生活；用户接收到一些色情、谣言、恐怖信息等也会给个人情绪带来困扰和影响。
2.2、扰乱社会秩序
不同类型的垃圾短信会扰乱不同的社会秩序，危害国家安全、颠覆国家政权和民族团结的违法性垃圾短信会影响社会的安定与和谐，不利于社会的稳定发展；色情、谣言等垃圾信息对社会文化秩序带来影响，破坏社会风气和社会道德；商业广告类垃圾短信会扰乱社会经济秩序，可能造成不正当竞争或者侵犯消费者权益。因此，垃圾短信会严重扰乱社会秩序，对政治、经济、文化秩序均有消极影响。
2.3、侵犯用户的合法权利
垃圾短信在其性质上本身就侵犯了公民的宪法等权利，泄露用户手机号码等信息侵犯了公民的隐私权以及个人信息保护权；未经用户同意发送用户不愿接受的信息侵犯了用户的通信自由权以及手机消费者接受信息服务的公平交易和选择权；垃圾短信干扰用户正常生活，也侵犯了公民的生活安宁权。诈骗类的违法性垃圾短信对公民的财产权面临巨大的风险和威胁。而另外一些谣言、诽谤、恐吓等垃圾短信也侵犯了用户的人格权等人身权利。
3、垃圾短信法律规制存在的问题
垃圾短信防治已启动多年，央视3.15晚会在2008年、2009年以及2012年连续对国内垃圾短信现况进行了曝光，但垃圾短信防治效果不佳，仍然不减反增，究其原因，在法律规制上主要存在立法不完善、监管不到位、法律责任追究不力、法律意识淡薄等问题。
3.1、立法不完善
目前我国对垃圾短信的法律规范主要有《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》、《信息产业部关于规范短信息服务有关问题的通知》以及一些地方性的规范文件。但是这些法律规范没有对垃圾短信的法律性质、范围界定、认定程序、责任归属等作出明确、有针对性的规定，同时“其效力范围仅局限于电信运营商、信息服务业务经营者及其短信业务活动，效力范围窄，立法层次不高，缺乏权威性”。而《中国互联网协会短信息服务规范》、和《中国互联网协会反垃圾短信息自律公约》虽然对垃圾短信有较为明确的规范，但其是行业规范，法律效力低。
另外，垃圾短信侵犯的个人生活安宁权、个人信息保护权等尚未入法，没有法律规范可以适用，因此维权也比较困难。作为公民个人，除非是受到犯罪行为侵犯以及财产侵犯，其维权的动力也不足，毕竟对个人来说损失尚未达到要利用法律去维权的程度。
总体来讲，垃圾短信在法律规制上存在的立法缺失的问题助长了垃圾短信泛滥。
3.2、监管不到位
现行法律规范对短信业务的监管主要是依靠电信运营商、信息服务业务经营者以及行业协会自律，但对电信运营商、信息服务业务经营者监管垃圾短信的监管方式、监管范围以及监管标准、责任等未明确规定，而行业性自律机构又没有执法权，监管效果有限。另外，电信运营商等本是垃圾短信的获益者，既充当了裁判员，又充当了运动员的角色，自身监管效果很难实现，甚至出现了央视曝光电信系统是垃圾短信的元凶的情况。政府部门的监管不力、电信运营商自身的监管制度缺陷以及行业协会监管效果有限等导致对垃圾短信的监管不到位，也滋生了垃圾短信市场的繁荣。
3.3、法律责任追究不力
法律责任追究不力主要体现在以下几点，第一，也由于立法的不完善，对垃圾短信的法律责任主体、法律责任方式等未有针对性的明确规定，导致国家相关执法机关处理垃圾短信时往往无法可依、行业自律机构无权执法的尴尬。第二，也由于手机实名制并未完全实现，在技术上也存在困难，导致难以对垃圾短信制造者进行法律制裁；第三，受害者在面对垃圾短信时，大多持有忍受的态度，主动举报、投诉等数量较少，也助长了垃圾短信的蔓延。 4、垃圾短信的法律规制对策
治理垃圾短信的对策包括法律规制、技术过滤拦截、法律意识的提高等多个方面，本文主要从防治垃圾短信的立法、监管及责任三方面对垃圾短信的法律规制提出建议。
4.1、建立健全防治垃圾短信的法律规范
如前文所述，我国在垃圾短信防治的立法上存在缺失，未明确垃圾短信的法律性质、范围、责任主体及惩罚措施，在个人生活安宁权、个人信息保护方面也存在法律空白，因此防治垃圾短信应尽快启动相关立法工作。美国《电子通讯隐私法》及《2003年反垃圾信息法》、韩国的《信息通信网法》、德国的《联邦反垃圾邮件法案》、日本的《个人信息保护法》等对垃圾短信治理的措施均值得我们借鉴。
笔者认为，目前我国防治垃圾短信的立法工作主要应包括：垃圾短信的法律性质界定；垃圾短信的认定标准和范围；垃圾短信的责任主体与处罚措施；垃圾短信侵权的救济途径；垃圾短信的监管主体与责任；个人信息安全保护；短信运营服务商的市场准入条件、短信服务的程序规范等。
4.2、加强对垃圾短信的监管
对垃圾短信的监管主体包括四方面：一是政府部门；二是电信运营商；三是行业协会；四是社会团体、媒体、个人等。因此，加强对垃圾短信的监管也应从这四方面入手。第一，加强政府部门的行政作为，对短信服务市场准入、运营服务等严格把关，对电信运营商、短信业务服务商严格监督，对社会团体、媒体及个人的投诉、曝光及时核查处理并及时追究相关责任；第二，强化电信运营商、短信业务服务商对手机短信的监控责任，并建立健全对电信运营商、短信业务服务商的责任追究体制；第三，充分发挥行业协会、社会团体、媒体、个人的社会监督工作，为社会监督提供有效畅通的投诉、举报渠道，并鼓励维权。
4.3、加大对垃圾短信的责任
笔者认为可以通过惩罚性措施，以加大对垃圾短信的法律责任、增加垃圾短信的违法成本，从而威慑垃圾短信提供者，提高其在刑事责任、民事责任以及行政责任上责任幅度，达到有效防治垃圾短信效果。这也是世界各国有效治理垃圾短信的有效经验，可以借鉴。
新加坡国会针对垃圾短信通过将在2014年中执行的个人信息保护法案，禁止向个人发送市场推广类短信等垃圾短信，违法发送垃圾短信的机构或个人可能会被重罚100万新元（约合514万元人民币）。美国对于无意的违反者，最高罚款额为200万美元，故意违法者，最高可罚款600万美元。在最严重的情况下，可判处最长5年的监禁。在英国，兜售产品的垃圾短信被视为犯罪行为，如果违犯相关法律，传播者将面临高达5000英镑的巨额罚款。
参考文献：
[1]12321网络不良与垃圾信息举报受理中心.2013年上半年手机短信息状况调查报告[EB/OL] .http：//www.12321.cn/pdf/sms20131105.pdf，2013-11-05.
[2]工信部运行监测协调局.2013年上半年电信业统计公报[EB/OL].http：//www.sinoci.com.cn/？thread-15766-1.html，2013-7-31.
[3]网易科技.中联通治理垃圾短信进展：月均拦截3亿条，处理投诉8万次[EB/OL].http：//www.techweb.com.cn/tele/2013-11-20/1359953.shtml，2013-11-20.
[4]黄良友，垃圾短信治理对策研究[J].重庆邮电大学学报（社会科学版）[J].2010（5）：25-30.
作者简介：
翟小满（1976.12.—），性别：男 民族：汉族，籍贯：河南南阳，学历：研究生，学位：硕士，职称：讲师，主要研究方向：经济法、法制史等。