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【摘要】新型城镇化建设是我国政府当前的一项重要任务，按照相关理论我国的新型城镇化进入了加速发展阶段，传统的融资模式已经无法满足提供公共产品和服务的巨大资金需求。借鉴国际经验，利用PPP模式将我国充足的民间资本与新型城镇化建设融资需求相对接，是改变当前政府资金困境的有效途径。
【关键词】新型城镇化 民间资本 PPP 融资
城镇化简单来讲是指人口向城镇集中的过程。在这一过程中，城镇数目和城镇人口不断增多，同时伴随着产业结构的调整，即第一产业的比重逐渐下降，而二、三产业的比重逐渐上升，并且还伴随着生活方式等多方面的转变。城镇化是现代化水平的重要标志，是人类社会现代城市发展演化的必然过程。然而在城镇化的进程中，很容易突显出人口与资源、生态、环境的矛盾，以及城乡差距拉大等社会问题。为解决这一系列矛盾，我国提出了新型城镇化的概念。新型城镇化的基本特征是城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化，它的核心思想在于不牺牲农业和粮食、不破坏生态和环境，以人为本，关注农民和农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，协调发展、互促共进，实现共同富裕。
一、我国新型城镇化发展的意义和现状
党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了重要的设计和部署，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。十八大报告中还提出“新四化”的理念，指出我们要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。其中城镇化是关键所在，起到了承前启后的重要作用，它一方面能够同工业化实现良性互动，另一方面又能够同农业现代化相互协调，以此促进各方同步发展，是经济结构调整的核心动力。
我国正处在经济结构转型升级的关键时期，当前的全球经济形势和我国经济的发展状况决定了扩大内需是我国经济发展的基本原动力，新型城镇化发展恰好十分有助于内需的扩张。新型城镇化使一大部分农村人口转变为城镇居民，就业方向由传统农业转向二、三产业转移，有助于他们收入的提高和生活方式的转变，有效的释放出社会的消费潜力，从而使城镇消费群体扩大，消费能力提升。进而带动相关产业的发展，为经济发展提供持续不断的动力源泉。
目前我国的城镇化发展已经初见成效，常住人口的城镇化率已经突破50%，然而这一水平与发展水平和我们国家相近的发展中国家的60%的平均水平，以及发达国家的80%的平均水平相比还是有差距的。有研究表明当一个国家或地区的城镇化率超过30%时，就进入了加速城镇化发展阶段。在城镇化加速发展进程中，我们除了要关注人与生态环境之间的矛盾以外，还要认识到加速发展过程中面临的资金困境。要发展城镇化必然离不开资金的支持，交通、住宅、教育、医疗卫生、文化娱乐等等，城镇化生活配套的各个方面都有待建设完善。目前基础设施、公用事业和公共服务供给落后，严重制约了城镇化的建设。可见，资金保障是推进城镇化的关键。随着改革开放和市场化政策的实施，我国基础设施建设已由传统的中央计划垄断方式向由地方政府和市场参与主导的方式转变。落实到实践中，地方政府始终扮演着主导者、投资人的角色。各项基础设施的建设主要依赖政府财政拨款、政府融资等方式，由于公共部门投资效率低下和公共产品的特殊属性导致地方政府一穷二白，甚至债台高筑，陷入资金困局，也给金融系统的稳定带来了风险。目前大部分地方政府已基本无力继续为新型城镇化的加速发展提供更多的资金支持，亟待探寻新的多元可持续融资渠道。
二、PPP模式推进城镇化的国际经验
纵观发达国家的城镇化进程，我们不难发现他们大部分是依靠PPP模式来解决财政资金短缺与不断增长的社会公共服务需求之间矛盾的。
PPP模式并不是一个新的理念，它在西方国家已经经过了多年的实践。最早是由英国率先提出PPP的概念，它是Public-Private Partnership的缩写，翻译为中文是“公私合作伙伴关系”。1979年英国在公共服务领域引入竞争机制，进行了以客户为导向的新公共管理改革。PPP模式中，政府部门和私营部门之间通常是为了进行城市基础设施建设，或者提供某种公共产品和服务而结成合作伙伴关系，通过签署协议来明确各自的权利和义务，双方共同设计规划，共同承担风险，充分发挥各自的优势，从而实现共赢。英国PPP发展的核心是在于实现资金的价值，为实现这一核心目标英国政府主要從以下几个方面着手：一是针对每一具体项目都要能够设计一个持续的激励机制；二是要具备创新思维；三是实现公私部门风险共担；四是通过引入私营部门，实现市场机制下效率的提升，改善官僚、腐败等问题。
上世纪八九十年代，面对不断增长的人口数量，美国政府在不提高税收的前提下，开始应用PPP模式来满足公民日益增长的公共服务需求。目前，美国的PPP模式在所有的公共部门几乎都有所涉及，包括教育、环境、医疗卫生、公共交通、能源，乃至军事、航空领域等。有数据显示，美国联邦政府的PPP项目金额约占政府预算支出的七分之一。PPP模式的应用给美国政府节约了成本；弥补了政府工作人员专业知识的不足；提高了资金使用效率和公共服务的质量，还为私营部门和社会经济注入了新的活力。
基于上述国际经验分析，在我国新型城镇化建设中引入PPP模式，以此来解决政府在公共服务领域的资金困境是完全可行和必要的。PPP模式并不仅仅是简单的政府融资行为，而且政府通过实施PPP模式，充分利用私营企业之间的竞争来实现运营效率的提升，改善公共服务的水平。一般而言，PPP合作中私营部门主要负责提供资金、专业的技术、高效的运营和管理；政府部门则通过政策支持来确保私人部门的收益以及公共产品和服务的品质。
三、新型城镇化进程中PPP模式的重要意义
首先，对政府而言，PPP模式在新型城镇化中的应用有望借助民间资本来解决政府建设资金不足的问题。新型城镇化中最核心的是基础设施建设问题，对于已经负债累累的地方政府，可以通过PPP模式的应用来解决政府旧债，比如在城市轨道交通项目上，通过民间资本的合理参与，从而缓解政府债务危机，同时还能够对项目提供充分的维护修缮资金，更好的为公众提供服务。美国著名管理学家彼得.德鲁克曾经说过：政府必须面对现实，政府不能够也不擅长做社会或社区工作。PPP模式能够充分发挥市场的决定性作用，政府转变职能从繁杂的事务中脱身出来，由过去的服务提供者转变为监管者的角色，负责项目的发起和规划，由民间资本来负责项目的执行。通过在项目中引入民间资本，并给予他们充分的经营决策权和收益分配权，能够有效提高资源的使用效能和建设、运营的效率。 其次，近年来改革开放和经济自由化程度的增强，创造了大量的社会财富，使得民间资本在迅速的积累，这里包括个人手中的资金和私营企业的资金。相对于庞大民间资本来说，我国的投资渠道并不丰富，民间资本没有实现应有的增值水平，大部分民间资本处于休眠状态，大量的资金亟待探寻好的投资方式。对于民间资本，参与PPP项目的吸引力主要来自于：一是可以借此机会参与到原来由政府垄断的那些高、精、尖的基础设施建设项目，获得相对稳定可靠的投资渠道；二是这些政府垄断性强的基建项目正在由政府主导向民间资本部门放开，能够抢占先机，就可以在技术、经验等方面先人一步，在未来的竞争中处于强势地位；三是PPP项目中民间资本通过同政府签订协议或契约关系来事先约定好双方的权利和义务，进行角色分工定位，市场的边界在扩大，而政府的边界在缩小。这样可以规范政府的行为，减少不恰当的干预，确保项目投资的效率和私人收益的最大化。
最后，对于处于我国经济金融领域重要地位的商业银行来说，要从全局和战略高度充分意识到，做好推进新型城镇化建设的金融支持和配套服务是具有必要性和重要性的，把握好PPP模式下的融资新机遇。传统以政府为主体的城镇化建设项目往往具有投资规模大、投资回报周期长和效率低下等特点，使得商业银行并不愿意参与到这样的项目建设中。然而，随着新型城镇化建设步伐的加快和PPP模式的日益推广，民间资本会逐渐成为新型城镇化建设的中坚力量，这对于商业银行来说有着巨大的市场开发潜力。商业银行可以充分发挥自己金融风险管理经验，为私营部门提供融资和金融服务，并帮助PPP项目确立合理的公、私部门投入、风险、责任和收益分担体系，降低交易成本和运作风险。同时商业银行对于其他社会资本的流动还具有“诱导效应”和“溢出效应”，能加速新型城镇化的进程，进而形成良性循环。
四、新型城镇化进程中PPP模式的具体实施建议
综上所述，PPP模式可以看作是一种将民间资本与新型城镇化建设融资需求相对接的一种有效的方式。然而，民间资本进入基础设施和公共服务领域是一个十分复杂的问题，会涉及到法律、政策、社会等方方面面的变革，需要我们在借鉴国际经验的基础上不断实践探索、因地制宜，力求实现PPP项目效能最大化。
（一）加快完善PPP模式相关立法
民间资本参与新型城镇化建设，首先需要一个良好的法律环境。目前已有的项目大多采用下发通知、制定政策等方式来规范项目的运营，导致其法律效力不足。PPP模式作为一种长期的合作关系，它的健康发展需要一套完备的法律法规体系。从国家层面制定一套统一有效的法律体系，可以对市场运作方式和政府行为加以规范，明确民间资本、地方政府等各个项目参与主体之间的权利、义务、责任、风险分担以及争议解决方式，促进合理竞争，防止垄断，提高市场运作效率。
（二）因地制宜-向地方政府放权
不同的国家和地区在新型城镇化的建设中面临着各自不同的问题和地方环境，不能完全照搬一成不变的模式体制。在哪些项目上采用PPP模式、PPP模式如何具体运作、如何选择合适的民间资本作为合作对象等等，这都是PPP项目中作为主导方的政府必须要思考的问题。因而，应当给予地方政府适度灵活的权限，因地制宜的选择合适的PPP项目模式，制定有效的项目扶持促进政策，包括项目补贴、政策帮扶、税费减免等。
（三）建立民间资本的激励机制
民间资本参与到新型城镇化的建设项目中来，目的是在市场竞争中谋取自身利益的最大化、追求高投资回报率，这也是推进PPP项目顺利进行的根本动力。因此，必须针对民间资本追逐利润这一本质，形成相应的激励机制，才能保证新型城镇化建设有源源不断的资金支持，更好的发挥PPP项目融资的优势。我们可以按盈利能力将新型城镇化建设项目分为两大类：经营类项目和非经营类项目。对于经营类的项目，因为项目建成后本身具有盈利能力，比如说地铁项目，所以只要制定好完善的利益共享、风险公担、公平竞争机制；平衡好长、短期收益，让民间资本有利可图，PPP项目就能很好的发挥作用。而对于那些非經营类的基础设施项目，例如建设公路，项目本身不具备盈利能力，政府又缺乏足够的资金，此时可以通过PPP项目融资，然后利用合理的方式向出资的民间企业提供土地补偿。将PPP项目所建公路旁的部分土地划拨给民间资本作为投资补偿，由民间资本在此开发建设工厂企业，开发房地产等其他生活配套设施，带动该地区人口的聚集和经济的发展，实现农业化向工业化城镇化的转变。
（四）完善为PPP项目服务的配套金融支持
民间资本要做大做强，离不开银行和资本市场。银行应把握PPP模式下的融资新机遇，由政府向银行推荐贷款人，为PPP项目的民资企业提供贷款融资服务；还可以针对民资企业开发新的金融产品；利用自身优势为项目提供资金的风管控等服务，在银行和政府共同监督支持下，确保项目顺利实施，提高资金使用效率。
【关键词】新型城镇化 民间资本 PPP 融资
城镇化简单来讲是指人口向城镇集中的过程。在这一过程中，城镇数目和城镇人口不断增多，同时伴随着产业结构的调整，即第一产业的比重逐渐下降，而二、三产业的比重逐渐上升，并且还伴随着生活方式等多方面的转变。城镇化是现代化水平的重要标志，是人类社会现代城市发展演化的必然过程。然而在城镇化的进程中，很容易突显出人口与资源、生态、环境的矛盾，以及城乡差距拉大等社会问题。为解决这一系列矛盾，我国提出了新型城镇化的概念。新型城镇化的基本特征是城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的城镇化，它的核心思想在于不牺牲农业和粮食、不破坏生态和环境，以人为本，关注农民和农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，协调发展、互促共进，实现共同富裕。
一、我国新型城镇化发展的意义和现状
党的十八大和中央经济工作会议对我国新型城镇化发展进行了重要的设计和部署，提出要积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量。十八大报告中还提出“新四化”的理念，指出我们要坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。其中城镇化是关键所在，起到了承前启后的重要作用，它一方面能够同工业化实现良性互动，另一方面又能够同农业现代化相互协调，以此促进各方同步发展，是经济结构调整的核心动力。
我国正处在经济结构转型升级的关键时期，当前的全球经济形势和我国经济的发展状况决定了扩大内需是我国经济发展的基本原动力，新型城镇化发展恰好十分有助于内需的扩张。新型城镇化使一大部分农村人口转变为城镇居民，就业方向由传统农业转向二、三产业转移，有助于他们收入的提高和生活方式的转变，有效的释放出社会的消费潜力，从而使城镇消费群体扩大，消费能力提升。进而带动相关产业的发展，为经济发展提供持续不断的动力源泉。
目前我国的城镇化发展已经初见成效，常住人口的城镇化率已经突破50%，然而这一水平与发展水平和我们国家相近的发展中国家的60%的平均水平，以及发达国家的80%的平均水平相比还是有差距的。有研究表明当一个国家或地区的城镇化率超过30%时，就进入了加速城镇化发展阶段。在城镇化加速发展进程中，我们除了要关注人与生态环境之间的矛盾以外，还要认识到加速发展过程中面临的资金困境。要发展城镇化必然离不开资金的支持，交通、住宅、教育、医疗卫生、文化娱乐等等，城镇化生活配套的各个方面都有待建设完善。目前基础设施、公用事业和公共服务供给落后，严重制约了城镇化的建设。可见，资金保障是推进城镇化的关键。随着改革开放和市场化政策的实施，我国基础设施建设已由传统的中央计划垄断方式向由地方政府和市场参与主导的方式转变。落实到实践中，地方政府始终扮演着主导者、投资人的角色。各项基础设施的建设主要依赖政府财政拨款、政府融资等方式，由于公共部门投资效率低下和公共产品的特殊属性导致地方政府一穷二白，甚至债台高筑，陷入资金困局，也给金融系统的稳定带来了风险。目前大部分地方政府已基本无力继续为新型城镇化的加速发展提供更多的资金支持，亟待探寻新的多元可持续融资渠道。
二、PPP模式推进城镇化的国际经验
纵观发达国家的城镇化进程，我们不难发现他们大部分是依靠PPP模式来解决财政资金短缺与不断增长的社会公共服务需求之间矛盾的。
PPP模式并不是一个新的理念，它在西方国家已经经过了多年的实践。最早是由英国率先提出PPP的概念，它是Public-Private Partnership的缩写，翻译为中文是“公私合作伙伴关系”。1979年英国在公共服务领域引入竞争机制，进行了以客户为导向的新公共管理改革。PPP模式中，政府部门和私营部门之间通常是为了进行城市基础设施建设，或者提供某种公共产品和服务而结成合作伙伴关系，通过签署协议来明确各自的权利和义务，双方共同设计规划，共同承担风险，充分发挥各自的优势，从而实现共赢。英国PPP发展的核心是在于实现资金的价值，为实现这一核心目标英国政府主要從以下几个方面着手：一是针对每一具体项目都要能够设计一个持续的激励机制；二是要具备创新思维；三是实现公私部门风险共担；四是通过引入私营部门，实现市场机制下效率的提升，改善官僚、腐败等问题。
上世纪八九十年代，面对不断增长的人口数量，美国政府在不提高税收的前提下，开始应用PPP模式来满足公民日益增长的公共服务需求。目前，美国的PPP模式在所有的公共部门几乎都有所涉及，包括教育、环境、医疗卫生、公共交通、能源，乃至军事、航空领域等。有数据显示，美国联邦政府的PPP项目金额约占政府预算支出的七分之一。PPP模式的应用给美国政府节约了成本；弥补了政府工作人员专业知识的不足；提高了资金使用效率和公共服务的质量，还为私营部门和社会经济注入了新的活力。
基于上述国际经验分析，在我国新型城镇化建设中引入PPP模式，以此来解决政府在公共服务领域的资金困境是完全可行和必要的。PPP模式并不仅仅是简单的政府融资行为，而且政府通过实施PPP模式，充分利用私营企业之间的竞争来实现运营效率的提升，改善公共服务的水平。一般而言，PPP合作中私营部门主要负责提供资金、专业的技术、高效的运营和管理；政府部门则通过政策支持来确保私人部门的收益以及公共产品和服务的品质。
三、新型城镇化进程中PPP模式的重要意义
首先，对政府而言，PPP模式在新型城镇化中的应用有望借助民间资本来解决政府建设资金不足的问题。新型城镇化中最核心的是基础设施建设问题，对于已经负债累累的地方政府，可以通过PPP模式的应用来解决政府旧债，比如在城市轨道交通项目上，通过民间资本的合理参与，从而缓解政府债务危机，同时还能够对项目提供充分的维护修缮资金，更好的为公众提供服务。美国著名管理学家彼得.德鲁克曾经说过：政府必须面对现实，政府不能够也不擅长做社会或社区工作。PPP模式能够充分发挥市场的决定性作用，政府转变职能从繁杂的事务中脱身出来，由过去的服务提供者转变为监管者的角色，负责项目的发起和规划，由民间资本来负责项目的执行。通过在项目中引入民间资本，并给予他们充分的经营决策权和收益分配权，能够有效提高资源的使用效能和建设、运营的效率。 其次，近年来改革开放和经济自由化程度的增强，创造了大量的社会财富，使得民间资本在迅速的积累，这里包括个人手中的资金和私营企业的资金。相对于庞大民间资本来说，我国的投资渠道并不丰富，民间资本没有实现应有的增值水平，大部分民间资本处于休眠状态，大量的资金亟待探寻好的投资方式。对于民间资本，参与PPP项目的吸引力主要来自于：一是可以借此机会参与到原来由政府垄断的那些高、精、尖的基础设施建设项目，获得相对稳定可靠的投资渠道；二是这些政府垄断性强的基建项目正在由政府主导向民间资本部门放开，能够抢占先机，就可以在技术、经验等方面先人一步，在未来的竞争中处于强势地位；三是PPP项目中民间资本通过同政府签订协议或契约关系来事先约定好双方的权利和义务，进行角色分工定位，市场的边界在扩大，而政府的边界在缩小。这样可以规范政府的行为，减少不恰当的干预，确保项目投资的效率和私人收益的最大化。
最后，对于处于我国经济金融领域重要地位的商业银行来说，要从全局和战略高度充分意识到，做好推进新型城镇化建设的金融支持和配套服务是具有必要性和重要性的，把握好PPP模式下的融资新机遇。传统以政府为主体的城镇化建设项目往往具有投资规模大、投资回报周期长和效率低下等特点，使得商业银行并不愿意参与到这样的项目建设中。然而，随着新型城镇化建设步伐的加快和PPP模式的日益推广，民间资本会逐渐成为新型城镇化建设的中坚力量，这对于商业银行来说有着巨大的市场开发潜力。商业银行可以充分发挥自己金融风险管理经验，为私营部门提供融资和金融服务，并帮助PPP项目确立合理的公、私部门投入、风险、责任和收益分担体系，降低交易成本和运作风险。同时商业银行对于其他社会资本的流动还具有“诱导效应”和“溢出效应”，能加速新型城镇化的进程，进而形成良性循环。
四、新型城镇化进程中PPP模式的具体实施建议
综上所述，PPP模式可以看作是一种将民间资本与新型城镇化建设融资需求相对接的一种有效的方式。然而，民间资本进入基础设施和公共服务领域是一个十分复杂的问题，会涉及到法律、政策、社会等方方面面的变革，需要我们在借鉴国际经验的基础上不断实践探索、因地制宜，力求实现PPP项目效能最大化。
（一）加快完善PPP模式相关立法
民间资本参与新型城镇化建设，首先需要一个良好的法律环境。目前已有的项目大多采用下发通知、制定政策等方式来规范项目的运营，导致其法律效力不足。PPP模式作为一种长期的合作关系，它的健康发展需要一套完备的法律法规体系。从国家层面制定一套统一有效的法律体系，可以对市场运作方式和政府行为加以规范，明确民间资本、地方政府等各个项目参与主体之间的权利、义务、责任、风险分担以及争议解决方式，促进合理竞争，防止垄断，提高市场运作效率。
（二）因地制宜-向地方政府放权
不同的国家和地区在新型城镇化的建设中面临着各自不同的问题和地方环境，不能完全照搬一成不变的模式体制。在哪些项目上采用PPP模式、PPP模式如何具体运作、如何选择合适的民间资本作为合作对象等等，这都是PPP项目中作为主导方的政府必须要思考的问题。因而，应当给予地方政府适度灵活的权限，因地制宜的选择合适的PPP项目模式，制定有效的项目扶持促进政策，包括项目补贴、政策帮扶、税费减免等。
（三）建立民间资本的激励机制
民间资本参与到新型城镇化的建设项目中来，目的是在市场竞争中谋取自身利益的最大化、追求高投资回报率，这也是推进PPP项目顺利进行的根本动力。因此，必须针对民间资本追逐利润这一本质，形成相应的激励机制，才能保证新型城镇化建设有源源不断的资金支持，更好的发挥PPP项目融资的优势。我们可以按盈利能力将新型城镇化建设项目分为两大类：经营类项目和非经营类项目。对于经营类的项目，因为项目建成后本身具有盈利能力，比如说地铁项目，所以只要制定好完善的利益共享、风险公担、公平竞争机制；平衡好长、短期收益，让民间资本有利可图，PPP项目就能很好的发挥作用。而对于那些非經营类的基础设施项目，例如建设公路，项目本身不具备盈利能力，政府又缺乏足够的资金，此时可以通过PPP项目融资，然后利用合理的方式向出资的民间企业提供土地补偿。将PPP项目所建公路旁的部分土地划拨给民间资本作为投资补偿，由民间资本在此开发建设工厂企业，开发房地产等其他生活配套设施，带动该地区人口的聚集和经济的发展，实现农业化向工业化城镇化的转变。
（四）完善为PPP项目服务的配套金融支持
民间资本要做大做强，离不开银行和资本市场。银行应把握PPP模式下的融资新机遇，由政府向银行推荐贷款人，为PPP项目的民资企业提供贷款融资服务；还可以针对民资企业开发新的金融产品；利用自身优势为项目提供资金的风管控等服务，在银行和政府共同监督支持下，确保项目顺利实施，提高资金使用效率。