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近年来，随着外汇改革的不断深入，外汇局简政放权的力度逐渐加大，外汇管理从重事前监管转变为强调事后管理。在工作中，如何有效开展事中事后监管成为基层外汇局的重要任务，河南省分局梳理总结基层实践中开展事中事后监管的现状及难点，并提出了相关建议。
一、事中事后监管基层实践现状
所谓事中事后监管，并非是法律术语，也没有专门的法律条文对“事中事后”阶段进行清晰规定。但是从实际工作中看，“事中事后”以“事前”为参考基准，主要区别在于监管介入时点不同。具体来说，事中监管是在涉汇行为发生的时间段内，对其进行监督和管理，事中监管的重点在于风险管理。而事后监管则是针对涉汇行为发生之后，是对其行为进行评估和处理。
目前，外汇管理事中事后监管模式已基本成型。一是构建了较为完善的非现场监测体系，监测预警能力不断提高。2015年上线的跨境资金监测与分析系统，综合采集了国际收支申报、资本项目、货物贸易、服务贸易等相关数据，不仅能对银行、企业进行全方位主体监测分析，而且结合辖区实际自主建立监测指标体系，对跨境资金异常情况进行监测预警，同时，先后上线运行的货物贸易收付汇监测系统、服务贸易外汇监测系统、资本项目信息系统、个人外汇收支监测系统等，使外汇局事中事后监测指标体系更加细致完善。二是构建相关制度，规范工作内容与流程。目前，货物贸易、资本项目、国际收支申报等各个专业均制定了核查制度与内控制度，为有效开展事中事后监管提供了明确清晰的工作流程。
二、事中事后监管基层实践中的难点
（一）监管抓手不足，监管效果不理想。在监测预警方面，通过建立风险预警指标、事中数据筛查对比等方式取得了一定的监管成效，能够核查出一些企业的异常、违规行为，但受非现场监测手段单一，与其他监管部门数据共享以及联合监管不足等影响，监测效果有待改进。如货物贸易外汇监测系统的分类管理，从基层实践来看，由于大企业的收支基数较大，企业进行降级处理以后，企业得到的额度会相对较高，企业在一段时间内仍可以正常进行相关业务，而对中小企业效果亦不明显，对中小企业降级处理后，由于企业业务量较小，被降级后企业的脚底成本增加，由于手续繁琐，银行亦不愿意办理小企业的收付汇业务，导致一些小企业放弃外汇业务，或是另起炉灶，设立新的企业开展相关业务。再如辖区出现的出口不收汇企业，对其进行降级处理后，企业仍然可以进行报关，由于企业没有收结汇业务，因此外汇局、银行对其没有有效的制约手段。
（二）外汇法规不完善，操作标准不够明确。目前外汇管理法规尚不能完全指导外汇局事中事后监管的新实践，一些操作程序缺少明确的标准，执行过程缺少规范性，导致基层外汇局在问题处置时，有着较大的自由裁量权，可能存在一定的风险隐患。如辖区在处置一起大额预收货款逾期未出口的业务时，企业到外汇局办理贸易退汇业务登记手续，根据《货物贸易外汇管理指引实施细则》第十六条之规定，企业提供了相应的收入申报单证与原出口合同，同时在《货物贸易外汇管理指引操作规程》中，规定“退汇日期与原收（付）款日期间隔在180天（不含）以上且存在合理原因的”，即要求外汇局审查是否存在合理原因，由于企业收到预收货款的时间为2012年，距今已有五年之久，外汇局对于企业的退汇理由的合理性认定存在难度，不同的业务人员会有不同的看法，但是企业根据《货物贸易外汇管理指引实施细则》的规定提供了相关材料，因此对于是否开具登记表会受到经办人员主观影响，有可能存在操作不当的风险。
（三）岗位机构设置不够合理，影响工作效率。一方面，现行的事中事后监管制度分布于国际收支申报、经常项目、资本项目等各个专业，没有统一的法规制度。在分专业监管模式下不同部门均需对其进行监管，由于不同专业的核查时间、核查要求等不够统一，同样一笔业务会被重复核查，一定程度上增加了监管成本。同时，在银行和企业的外汇业务不断综合化、复杂化的形势下，外汇局需要对其数据进行全面立体呈现和综合分析，经常和资本监管职能分割削弱了事中事后监管效率，难以形成全方位监管合力，导致对于一时难以判断的异常情况，最终不了了之。另一方面，移交处理处罚流程较长。从发现违规问题到移交，由于涉及业务、检查两个部门，可能会出现反复或是踢皮球的情况，到最终做出行政处罚决定，整个行政处罚程序耗时长，有时是在违规问题发现几个月后才对其进行行政处罚。在作出处罚决定之前，给违规者带来一定的缓冲期，致使其存在侥幸心理，甚至出现再次违规的可能。
（四）监管信息不对称，形成监管空白。随着大多数业务权限下放至银行，外汇局掌握的第一手数据与材料较以往明显减少。由于银行在经营过程中，既要维持客户资源，又要保证数据真实性审核，会导致外汇管理政策傳导的有效性与事中事后监管效果均有所削弱。如资本项下对外担保业务，2014年出台的跨境担保改革新政策，企业办理内保外贷业务只需到外汇局登记后即可到银行办理。政策在为企业和银行提供便利的同时，也为一些异常资金留下了通道，企业与其境外关联公司协商一致后，通过对外担保履约将境内外汇转移至境外。这种情况下，由于外汇局缺乏相关数据信息支持，无法及时了解企业的真实意图，难以判断对外担保的真实性，外汇局对这部分异常情况的事后监管缺失。
三、相关建议
（一）强化非现场监测与现场检查的有机结合。一是建立健全监管信息共享协作机制，加大与商务、海关、税务等管理部门的协调力度，以强化跨部门监管资源整合为抓手，通过监测平台对涉外主体业务数据进行全方位立体的综合分析。强化业务部门之间信息共享和交流，包括体涉外主体基本信息和违规信息共享，提高事中事后监管效率。二是强化现场检查的结果运用，严厉处罚外汇违法违规行为。探索将外汇违规信息纳入人行征信体系中，以提高涉外企业的诚信经营行为。
（二）完善外汇法规顶层设计，提高操作规范性。一是应继续加快各外汇专业管理法规文件的清理与整合，出台覆盖所有专业的事中事后监管操作手册，规范操作内容和流程，便于基层外汇局日常操作，减少重复劳动，实现便利化与防风险的统一。二是制定外汇违法违规行为移交的明确标准。对于达到一定标准的，业务部门均要移交检查部门处理，检查部门不得拒收，同时防止业务部门进行内部处理。
（三）优化机构设置，加强内部考核。一是对机构设置、人员岗位、监管模式等进行总体设计，科学调整、配置适应主体监管需要的职能机构，打破现有的岗位设置界限，探索建立经常与资本、外汇与跨境人民币监管部门之间联合监管机制，提高监管效率。二是完善相应的内部监督和考核机制，明确事中事后监管的内控检查内容和频率，强化对相关业务的考核。同时，发挥考核的正向激励作用，在职称评定、职务晋升等方面对优秀的事中事后监管人员予以培养，提高人员工作的主动性。
（四）提高外汇管理人员的专业素养。一是综合利用现场培训、视频讲座、案例讨论、以干代训等多种方式，建立长效培训机制，提高外汇管理人员在会计、科技、财务、审计等薄弱环节的知识水平，促进人员从操作型、单一型人才向复合型、专家型人才转变。二是加强廉政风险防控，教育外汇管理人员在与涉外企业交往或进行现场检查，要保证依法、高效、公正、廉洁，时刻牢记纪律约束。
一、事中事后监管基层实践现状
所谓事中事后监管，并非是法律术语，也没有专门的法律条文对“事中事后”阶段进行清晰规定。但是从实际工作中看，“事中事后”以“事前”为参考基准，主要区别在于监管介入时点不同。具体来说，事中监管是在涉汇行为发生的时间段内，对其进行监督和管理，事中监管的重点在于风险管理。而事后监管则是针对涉汇行为发生之后，是对其行为进行评估和处理。
目前，外汇管理事中事后监管模式已基本成型。一是构建了较为完善的非现场监测体系，监测预警能力不断提高。2015年上线的跨境资金监测与分析系统，综合采集了国际收支申报、资本项目、货物贸易、服务贸易等相关数据，不仅能对银行、企业进行全方位主体监测分析，而且结合辖区实际自主建立监测指标体系，对跨境资金异常情况进行监测预警，同时，先后上线运行的货物贸易收付汇监测系统、服务贸易外汇监测系统、资本项目信息系统、个人外汇收支监测系统等，使外汇局事中事后监测指标体系更加细致完善。二是构建相关制度，规范工作内容与流程。目前，货物贸易、资本项目、国际收支申报等各个专业均制定了核查制度与内控制度，为有效开展事中事后监管提供了明确清晰的工作流程。
二、事中事后监管基层实践中的难点
（一）监管抓手不足，监管效果不理想。在监测预警方面，通过建立风险预警指标、事中数据筛查对比等方式取得了一定的监管成效，能够核查出一些企业的异常、违规行为，但受非现场监测手段单一，与其他监管部门数据共享以及联合监管不足等影响，监测效果有待改进。如货物贸易外汇监测系统的分类管理，从基层实践来看，由于大企业的收支基数较大，企业进行降级处理以后，企业得到的额度会相对较高，企业在一段时间内仍可以正常进行相关业务，而对中小企业效果亦不明显，对中小企业降级处理后，由于企业业务量较小，被降级后企业的脚底成本增加，由于手续繁琐，银行亦不愿意办理小企业的收付汇业务，导致一些小企业放弃外汇业务，或是另起炉灶，设立新的企业开展相关业务。再如辖区出现的出口不收汇企业，对其进行降级处理后，企业仍然可以进行报关，由于企业没有收结汇业务，因此外汇局、银行对其没有有效的制约手段。
（二）外汇法规不完善，操作标准不够明确。目前外汇管理法规尚不能完全指导外汇局事中事后监管的新实践，一些操作程序缺少明确的标准，执行过程缺少规范性，导致基层外汇局在问题处置时，有着较大的自由裁量权，可能存在一定的风险隐患。如辖区在处置一起大额预收货款逾期未出口的业务时，企业到外汇局办理贸易退汇业务登记手续，根据《货物贸易外汇管理指引实施细则》第十六条之规定，企业提供了相应的收入申报单证与原出口合同，同时在《货物贸易外汇管理指引操作规程》中，规定“退汇日期与原收（付）款日期间隔在180天（不含）以上且存在合理原因的”，即要求外汇局审查是否存在合理原因，由于企业收到预收货款的时间为2012年，距今已有五年之久，外汇局对于企业的退汇理由的合理性认定存在难度，不同的业务人员会有不同的看法，但是企业根据《货物贸易外汇管理指引实施细则》的规定提供了相关材料，因此对于是否开具登记表会受到经办人员主观影响，有可能存在操作不当的风险。
（三）岗位机构设置不够合理，影响工作效率。一方面，现行的事中事后监管制度分布于国际收支申报、经常项目、资本项目等各个专业，没有统一的法规制度。在分专业监管模式下不同部门均需对其进行监管，由于不同专业的核查时间、核查要求等不够统一，同样一笔业务会被重复核查，一定程度上增加了监管成本。同时，在银行和企业的外汇业务不断综合化、复杂化的形势下，外汇局需要对其数据进行全面立体呈现和综合分析，经常和资本监管职能分割削弱了事中事后监管效率，难以形成全方位监管合力，导致对于一时难以判断的异常情况，最终不了了之。另一方面，移交处理处罚流程较长。从发现违规问题到移交，由于涉及业务、检查两个部门，可能会出现反复或是踢皮球的情况，到最终做出行政处罚决定，整个行政处罚程序耗时长，有时是在违规问题发现几个月后才对其进行行政处罚。在作出处罚决定之前，给违规者带来一定的缓冲期，致使其存在侥幸心理，甚至出现再次违规的可能。
（四）监管信息不对称，形成监管空白。随着大多数业务权限下放至银行，外汇局掌握的第一手数据与材料较以往明显减少。由于银行在经营过程中，既要维持客户资源，又要保证数据真实性审核，会导致外汇管理政策傳导的有效性与事中事后监管效果均有所削弱。如资本项下对外担保业务，2014年出台的跨境担保改革新政策，企业办理内保外贷业务只需到外汇局登记后即可到银行办理。政策在为企业和银行提供便利的同时，也为一些异常资金留下了通道，企业与其境外关联公司协商一致后，通过对外担保履约将境内外汇转移至境外。这种情况下，由于外汇局缺乏相关数据信息支持，无法及时了解企业的真实意图，难以判断对外担保的真实性，外汇局对这部分异常情况的事后监管缺失。
三、相关建议
（一）强化非现场监测与现场检查的有机结合。一是建立健全监管信息共享协作机制，加大与商务、海关、税务等管理部门的协调力度，以强化跨部门监管资源整合为抓手，通过监测平台对涉外主体业务数据进行全方位立体的综合分析。强化业务部门之间信息共享和交流，包括体涉外主体基本信息和违规信息共享，提高事中事后监管效率。二是强化现场检查的结果运用，严厉处罚外汇违法违规行为。探索将外汇违规信息纳入人行征信体系中，以提高涉外企业的诚信经营行为。
（二）完善外汇法规顶层设计，提高操作规范性。一是应继续加快各外汇专业管理法规文件的清理与整合，出台覆盖所有专业的事中事后监管操作手册，规范操作内容和流程，便于基层外汇局日常操作，减少重复劳动，实现便利化与防风险的统一。二是制定外汇违法违规行为移交的明确标准。对于达到一定标准的，业务部门均要移交检查部门处理，检查部门不得拒收，同时防止业务部门进行内部处理。
（三）优化机构设置，加强内部考核。一是对机构设置、人员岗位、监管模式等进行总体设计，科学调整、配置适应主体监管需要的职能机构，打破现有的岗位设置界限，探索建立经常与资本、外汇与跨境人民币监管部门之间联合监管机制，提高监管效率。二是完善相应的内部监督和考核机制，明确事中事后监管的内控检查内容和频率，强化对相关业务的考核。同时，发挥考核的正向激励作用，在职称评定、职务晋升等方面对优秀的事中事后监管人员予以培养，提高人员工作的主动性。
（四）提高外汇管理人员的专业素养。一是综合利用现场培训、视频讲座、案例讨论、以干代训等多种方式，建立长效培训机制，提高外汇管理人员在会计、科技、财务、审计等薄弱环节的知识水平，促进人员从操作型、单一型人才向复合型、专家型人才转变。二是加强廉政风险防控，教育外汇管理人员在与涉外企业交往或进行现场检查，要保证依法、高效、公正、廉洁，时刻牢记纪律约束。