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【内容提要】哥本哈根会议表明，国际气候政治斗争最终落脚于国际政治经济新制度的建构，这启示我们深入研究西方发达国家关于气候制度的安排。英国是世界上积极应对气候变化的倡导者和先行者，2009又实施了《气候变化法》，成为世界第一个以立法手段单方面为国内二氧化碳的排放量设下限额的国家。本文立足该法，从整体上研究了英国能源气候政策的演变轨迹，对于其向低碳经济转型的路径和做法进行分析；本文认为，借鉴其有利于我国实施科学发展的部分，可以为我国实施能源气候战略决策，走低碳发展道路提供参考。
【关键词】英国 气候变化法 能源政策 气候政策 低碳经济
【作者简介】中国人民大学国际关系学院讲师
英国不仅是工业革命的发源地，并且还在21世纪率先开启了低碳经济的发展道路。2008年11月26日，英国成为世界上第一个为应对气候变化而在国内单方面立法减排的国家，表现出了其应对气候变化，走低碳经济发展道路的非凡的决心、信心和勇气；更重要的，表现了该国政府建构重大国际事务情景的巧实力。该事件标志着全球应对气候变化行动取得里程碑式的重大进步，反应了气候变化实实在在的改变了现实全球政治经济体系，并且这种改变将持续扩展，深刻影响到21世纪的世界体系及人类社会的发展。气候变化立法是英国政府围绕2009年底哥本哈根会议政治框架协议所进行的国际社会政治、经济、法律、舆论、社会及文化建构行动的一部分，其目的从一开始就直指发达经济体中最大的碳排放国美国及中印等发展中碳排放大国， 压缩了这些国家气候政策可能的腾挪空间，为国际气候变化谈判设置了门槛，可能构成我国气候政策保持灵活性的障碍，应该引起国家决策部门的高度警觉，未雨绸缪，从战略层面予以深入研究和及时回应，以求主动。从整体上研究和把握英国能源气候政策的演变轨迹，探讨实施《气候变化法》的各种影响，对于其向低碳经济转型的路径和做法形成基本的判断，借鉴其有利于我国实施科学发展观的部分，可以为我国实施能源气候战略决策，走低碳发展道路提供参考。
英国人为他们所制定出的《气候变化法案》而感到自豪，认为显示了英国如何在国内尽到自己的力量，希望以此促进更广泛的地区尽到自己的力量。英国人所希望的是行动从国内开始，但不止于国内，全球都能下定决心，继续合作，才能共同探讨解决问题的方案。从这里我们也可以看出，英国《气候变化法》，目的直指2012年后京都气候国际协议及2009年年底的哥本哈根会议。
在经济危机尚处于探底阶段的不景气时期，英国政府不仅没有没有放弃或减弱应对气候变化的目标，反而仍然采取有针对性的行动来应对气候变化，甚至还把到2050年的减排目标从《草案》阶段的60%提高到正式颁布时的80%，为国际社会树立了一个很好的榜样。英国政府通过制定《气候变化法》，成功建构了和极大的增强了其在国际气候政治谈判中道义上的力量，代表了应对气候变化政策发展的一种趋势。
一、英国《气候变化法2008》要点
2008年11月26日，继获得议会通过一周后，王室正式批准了《气候变化法》，英国成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。按照该法，英国本届及以后各届政府必须依法致力于削减二氧化碳以及其它温室气体的排放，到2050年达到减排80%的目标。
英国《气候变化法2008》是世界上在该领域的第一个法律，英国人视其为发展“低碳未来”的世纪承诺，意味着到本世纪中期英国温室气体排放量必须依法减少80%。英国的官方网站 明确指出法案有两个主要目的：一是表明英国致力于为全球减排承担相应的责任－－无论是现在 还是最终在哥本哈根达成共识；二是提高碳管理水平，促进英国向低碳经济的转型。英国政府通过自己的单方面承诺向世界表明，他们认为要做到有效的够规模的改变，必须切实采取果断的行动并搭建新的国际框架来应对气候变化。
从气候政策的角度来看，2008年通过的《气候变化法》至少取得了三大成就，一是正式承诺温室气体排放到2050年在1990年的水平上至少减排80%；二是建立了与立法绑定的碳预算；三是建立了“气候变化委员会CCC(Climate Change Committee)”，作为独立的机构提供关于碳预算水平的专业建议及路径方案。该法案在制定了大胆目标的同时，也考虑到不确定因素，保持了一定的弹性，允许以后的政府在诸多约定情况下根据实际情况的发展进行修订，让事实指导行动。这些都是前所未有的重大举措，将对英国及全球应对能源和气候变化挑战产生深远影响。
1. 法律框架及主要规定
《气候变化法2008》全文正文包括为六个部分，共101条，另有八个附表。六个部分分别是碳目标和预算编制(CARBON TARGET AND BUDGETING)、气候变化委员会(THE COMMITTEE ON CLIMATE CHANGE)、贸易安排(TRADING SCHEMES)、气候变化影响及适应(IMPACT OF AND ADAPTATION TO CLIMATE CHANGE)、其他规定(OTHER PROVISIONS)、普通附加规定(GENERAL SUPPLEMENTARY PROVISIONS)。八个附表分别是气候变化委员会、交易计划、交易计划进一步的规定、交易计划强制信息提供、减少废物计划、一次性使用包装收费制度、使用可再生交通燃料义务、碳减排目标。
该法内容主要包括如下一些方面：
（1）设定具有法律约束力的中远期温室气体减排目标。二氧化碳排放当量在1990年的基础上，2020年之前至少削减26%以上，到2050年至少削减80%。政府每5年提交至少一个气候变化影响现状及预测提案和对策报告。
创建具有法律约束力的“碳预算”体系。5年为一周期，在2009年6月1日前设定2008年至2012年、2013年至2017年、2018年至2022年这15年应达到的目标，在1900年的基础上至少减排26%，促进企业和个人投资低碳技术。
（2）成立法定机构“气候变化委员会”。作为独立的专家团体就实施减排目标和碳预算，向政府提出专项建议。负责为完成减排目标、将碳收支维持在一个合理水平，提供独立的专业指导和建议。此外，还负责2050年减排目标的修订，以及国际航空器和船舶的排放量包括在目标内的影响调查和报告等工作。 在此基础上建立向议会提交年度报告制度，报告要确定碳预算对竞争力、供应安全、燃料贫困、财政收入、区域、环境效应的影响。气候变化委员会单独提出进展报告，并请政府作答。政府有责任对每5年的碳预算和2020年及2050年的目标进展情况作出说明。
（3）气候变化影响评估。通过建立新的体制，即相关的评估机构每年都要向议会提交一份公开透明的报告；法案的出台将会使政府气候政策的贯彻实施更为有效，气候变化委员会将向政府提供一份独立的工作进展报告，并且政府必须对此作出回应，从而确保政府能够随时了解每一个“五年碳收支计划”以及2020年碳减排目标和2050年碳减排目标的工作进程；立法要求政府至少每五年就气候变化问题所带来的当前和未来的影响进行一次工作汇报，并提出应对气候变化的建议及策略。
（4）购买国际碳信用。在每个碳预算中政府要对英国国内、欧盟及国际层面的减排水平作出评估，进行平衡；政府对法案作出必要的修正以满足采购国际碳信用的额度，法案的修正需要通过两院对委员会建议的辩论。
（5）为适应气候变化提供支持。法案的出台将会使政府气候政策的贯彻实施更为有效，从而最终达到减排目标；法案制定了未来3个碳预算五年计划，锁定了未来十五年的减排，为促成英国碳减排这一重要目标的实现，确保企业和个人向低碳科技领域投资，提供了一个明确的框架。政府至少每五年报告一次气候变化适应面临的风险，并制定应对的行动方案，政府有权强制要求其他机构和法人进行各自的风险评估和应对，从2009开始指导企业报告温室气体排放，并在2010年1月21日前评估报告制度的减排效果，并在2012年4月6日前在《公司法》中引入强制报告制度，或向国会说明为什么不采取这个措施。进一步支持社区节能项目，并且把电力生产纳入现存的减排目标体系中。
（6）进一步规定包括引进适用于地方自治体和大企业等碳交易制度的“减排义务”制度，此外还赋予它们引进排放量交易制度的权限；授权建立限制温室气体排放的、激励减少排放的贸易体系，支持直接从大气中集碳的项目；授权为国内减少废物和循环生产提供财政激励制定框架；制定收集家庭废弃物的规定，授权制定对一次性包装收费的规定。修订2004能源法案关于可再生交通燃料义务的规定；关于气候变化的其他规定及相关事宜。
2.气候变化委员会的职责
气候变化委员会是根据《气候变化法》建立的独立实体，其领导机构由国家任命的一名主席，5到8名其他委员构成。其主要职责是根据法律条款向国务大臣、能源和气候变化部等国家相关权力部门，及苏格兰、威尔士、北爱尔兰的权力机构提供建议，包括提出关于碳预算的建议，和相关的成本效益评价等影响分析，实施减排的具体路径，委员会根据本条提出的建议，必须在交国务秘书的同时，副本抄送其他国家机构。一旦提交给国务大臣的建议方案切实可行后，承担以合适的方式在适当的时间向公众发布信息的权力和义务，要让公众知道他们的建议，以便将来如有必要可以要求政府解释为何没有采纳他们的某项建议。包括就2050年的碳减排预算、2008年至2022年间三个5年期的碳预算、应该买入多少碳信用、国际航空及船运是否及如何纳入碳预算、其他温室气体的预算等重要问题提供建议。包括监督减排项目的实施和碳减排目标的执行，主持独立的气候变化研究和分析，组织全英国范围内的气候变化研究信息共享、推进深入分析研究。《气候变化法》强调应成立具有法人团体的气候变化委员会，用附件1做了详细规定，并且可以决定一些条款如第1条第1款指明的减排百分比是否应加以修订，如果是的话，修正后的比例应是多少。此外，由委员会根据本节提供的意见还必须包含的具体原因。
气候变化委员会于2008年12月1日提供了第一份报告，主要内容包括五部分：目标的设定，头3个5年计划的预算，扩展碳预算框架到国际航空航运及非二氧化碳的温室气体，更广泛的经济和社会影响考察（包括竞争力、经济成本和财政、燃料贫困和安全等）以及综合建议。量化目标包括到2050年全球的排放总量要控制在20-24 Gt二氧化碳当量以内。人均排放量要控制在2.1到2.6吨之内。
委员会的职责还包括根据补充规定授予的一般的附带权力，委员会可以根据其职能做有必要或适当的任何事情，或与此有关的执行。委员会甚至可以订立合同，取得、持有和处置财产，借钱，接受馈赠，进行投资。委员会可以自己收集资料和进行研究和分析，也可以委托他人开展此类活动，并出版委员会或其他人所进行的这些活动结果。委员会还必须考虑到公众参与行使其职能的可取性。
二、英国能源及气候变化政策的建构
英国是最早进行能源气候政策整合的国家之一，也是目前走得最远的国家。英国2008年11月26日同时颁布《气候变化法2008》和《能源法2008》，以这两部法及2008年10月成立能源气候变化部为标志，英国的能源气候政策从战略及机构层面完成了整合。这也表现在目前其官方的战略表述中，也即英国成立能源和气候变化部的目的是：确保能源的安全、可供和效率，同时坚定的推进向低碳经济转型，近期的目标是要在2009年哥本哈根会议上达成有利于英国的气候变化国际协议。
1．英国推行能源气候战略整合有深刻的现实背景，能源气候政策的整合并不是一步完成的，经历了一个长期的过程
英国作为西方发达国家，人口只占世界的1%，资源消耗和碳排放所占比例却超过2%。英国政府和民众都认为应该推行可持续发展，1994年里约会议后，英国率先制定《可持续发展：英国的战略选择》，确立了可持续发展战略，制定了《工业发展环境法》、《水资源法》、《家庭节能法》等多个专项法律防治污染。1999年，英国政府公布第二份可持续发展战略，进一步细化，确定了经济、社会和环境的目标，开始进行量化评估。
同时，英国也是较早采取法律、税收等措施应对气候变化的发达国家之一。从2001年英国在全球率先开始征收气候税。 根据这一政策，除居民用电外，所有用电都需上缴气候税。同时，英国财政部出台的气候税减征措施，企业如期完成减排目标，可减免80%的气候税。为鼓励更多的企业提高能效、减少温室气体排放，英国财政部还设立了面向企业的减排基金，企业可申请无息贷款用于技术改造和设备更新。
从1978年到2003 年，英国可以说几乎没有独立的官方正式能源战略， 因为上世纪70年代石油危机后，国际能源一直处在低价位。其间，90年代后期，政府认识到气候变化问题的主要性，对气候变化的重视，更甚于能源问题。而2003年制定的能源白皮书《我们的能源未来——构筑低碳经济》，考虑了近期2010年、中期2020年、和远期2050年的情况，首次把能源问题、气候变化和经济发展紧密联系在一起，《能源法2004》强调了这一结合。2005年，英国政府第三次出台可持续发展战略，规划了2020年英国的发展方向。2006年颁布《气候变化与可持续能源法》；2007年，英国政府根据能源和气候变化等领域的新情况大幅调整了可持续发展指标，同时发布第二份能源白皮书；2007年还引入了《气候变化法草案》，2008年正式成为法律。
2．英国推动能源气候变化问题成为国际社会关心的焦点
在英国前首相布莱尔的推动下，2005年6月在英国鹰谷召开的G8会议首次把气候变化列为两大重要议题之一。从那时开始，在金融危机之前，气候变化问题一直是国际社会最关注的问题。2007年1月世界经济论坛等机构发布的“2007年全球风险”报告称气候变化是21世纪全球面临的最严重挑战之一。欧盟各成员国领导人在2007年3月欧盟春季首脑会议上一致同意，承诺到2020年将温室气体排放量至少减少20％。在德国的推动下，2007年6月G8+5首脑会议上，气候变化问题成为主要议题。9月，联合国气候变化高级别会议在纽约联合国总部举行，这次会议成为联合国历史上就气候变化问题召开的最高级别会议。10月，诺贝尔委员会将2007年诺贝尔和平奖授予美国前副总统戈尔和联合国政府间气候变化专门委员会，以表彰他们在改善气候变化问题上作出的贡献。12月，联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛举行，各方达成“巴厘岛路线图”，为人类下一步应对气候变化指引了前进方向。
气候变化日益成为国际政治、经济和公民社会的主流议题，英国的推动作用功不可没，这样的国际形势反过来又推动了英国国内能源气候政策的发展。英国政府继《气候变化与可持续能源法》（2006）后，又于2007年初公布了《气候变化法草案》，极力推进国际社会对气候变化问题的关注。2007年初联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）陆续发布了第一、第二和第三工作组第四次气候变化评估报告（决策者摘要），使气候变化受到前所未有的关注。 IPCC报告指出，近50年气候变暖主要是由人为活动引起的可能性，从2001年第三次评估报告中的66％提高到90％以上，进一步从科学上确认了人为活动引起全球气候变化的事实。气候变化将增加自然灾害，数十亿人将受到影响，上亿人将面临饥荒的威胁。世界不安甚至恐慌情绪日益浓厚。舆论声称“气候变化是人类21世纪最大的挑战”。国际社会日益频繁的多边或双边活动，如达沃斯论坛、G8+5峰会、中外领导人会晤、APEC峰会，都把气候变化作为重要议题。甚至联合国召开特别会议，美国召集世界主要经济体首脑会议，专门讨论应对气候变化问题。而英国的《气候变化法》也在2008年正式生效。
3. 能源政策从以节能为重转变为以节能减排为目标
在进入21世纪前英国的能源政策和气候变化政策基本是各自为战的。上次石油危机后，整个80年代和90年代能源价格一直比较低，随着能效的提高和一些落后工业的关闭，能源消耗总体趋势呈现下降趋势，英国政府对能源战略重视不够，在上个世纪90年开始私有化天然气和电力企业，在90年代认识到全球气候变化的严峻挑战后，开始更加关注二氧化碳排放问题，超过了同时期对能源问题的关注。
总的来说，在上个世纪90年代前后，由于有大量廉价能源，能源并不是特别的被关注，从能源相关法案来看，这一时期主要强调的是需求侧的节能，和增加供给侧的石油、天然气、原子能、电力等各种传统能源的生产问题，没有形成统一的、宏观的、成熟的、长期的国家能源战略。1976年《能源法》对国家能源资源的使用作了规定，1983年《能源法》是一个关于电力建设等方面的修正案，《天然气法》（1989、1995）、《石油法1998》、《原子能法1989》、《电力法》（1989）、《公用事业法》（2000）等是关于某一种能源品种供给方面问题的具体规定，比较有连续性的是节约能源的战略思想，体现在《节能法》（1981、1996）、《家庭节能法》(1995)、《温暖家庭及节约能源法》（2000）的制定和实施上。2006年4月，英国再次出台建筑节能新标准，规定新建筑必须安装节能设施。
随着能源价格攀升，特别是天然气和石油价格的飚升，加上2020年后核电站将相继退役，以及政府履约《京都议定书》的考虑，进入21世纪后，英国不仅能源安全供应、价格、能效问题越来越重要，能源问题与可持续发展紧密联系在一起，而且能源问题的解决日益与气候变化问题的解决联系在一起。这一阶段制定了《气候变化税收规定》（2001，2002-2007修正案），《可持续能源法2003》、《气候变化与可持续能源法2006》，《能源法》（2004、2008），《气候变化法2008》。
在法律之外，英国政府对能源战略高度重视，发布了一批具有划时代意义的政府能源白皮书、能源战略等规章文件，作为对立法的补充和铺垫，并最终形成了能源气候政策的战略整合。提出了2003年政府能源白皮书，设定了中长期及近期目标。2005年出台斯特恩报告，2006年发布《能源评论》（Energy Review 2006），在此基础上2007年名为《迎接能源挑战》（Meet Energy Challenges）的能源白皮书要求迎接能源挑战，建立有效的国际框架应对气候变化，通过更多的激励和管制措施节能。提高交通燃料效率标准，发展低碳技术，进行热电联产，实施碳捕获，颁布气候变化法，设立能源与气候变化部，并把2050二氧化碳减排目标提高到80%。
2007年的能源战略明确纳入了减排目标，把节能减排作为一个整体考虑。2007能源白皮书中提出英国面临着两大长期能源挑战：一是要大幅度减少二氧化碳排放以应对气候变化；二是在对进口燃料依赖日益增加的情况下确保安全、清洁和可负担的能源。白皮书继续规划了英国政府的以节能减排为目标的能源战略，同时致力于大幅度减少二氧化碳排放、提高竞争力、消除能源贫困。提出走二氧化碳减排之路，到2050 年在1990年基准上减少排放约60%；同时强调了维持能源供应的可靠性，提高能源市场竞争性，保障每个家庭都能享受所需的和负担得起的供暖。在确定总体能源战略的同时，出于减排的考虑，更加重视生物质能发展。与能源白皮书同时发布的《英国生物质发展战略》（UK Biomass Strategy）， 响应了2006 年《能源评论》中的承诺和政府对2005 年生物质发展计划报告的反应，制定出了目前英国政府生物质能源、交通和工业发展政策：大力扩展了英国生物质供应和利用，促进发展了具有竞争力的可持续市场和供应链；促进了创新，发展了低碳技术，更为合理地利用了生物质资源；通过生物质燃料和生物质原料的可持续发展和利用来促进英国发布生物质发展战略；通过生物质燃料和生物质原料的可持续发展和利用来促进生物经济转变；尽可能的开发生物质对气候变化和实现能源政策目标（减少二氧化碳排放、实现一个安全、具有竞争力和可持续的燃料供应）的潜力。
英国更加注重能源气候政策的整合，除了因为能源和气候问题天然联系在一起的自然因素，政治上主要动力来自两方面，一方面是欧盟对能源和气候政策的整合，另一方面主要是由于《京都议定书》下约定的二氧化碳减排压力及增强应对气候变化背景下产业竞争力的要求。欧盟于2007年1月提出了整合能源和气候政策的计划及欧洲气候变化项目（European Climate Change Programme，ECCP），对欧盟内外部的能源政策进行了战略审视， 最终提出了低碳化的能源发展路径，提高能效，提高可再生能源比例，推进能源市场自由化，以同时应对能源和气候变化挑战。 这个计划整合了欧盟的能源市场，整合了欧美的能源、气候、农业及其他政策， 提出了3个20%的计划，到2020年，在1990年基准上减少排放20%，提高能效20%，可再生能源比例达到20%。欧盟甚至希望此举能够引发新一轮的工业革命。
4．《气候变化法2008》、《能源法2008》标志着能源气候政策整合的完成
《气候变化法2008》和《能源法2008》在2008年11月26日同时生效标志着英国能源气候政策的整合基本完成，形成了以《气候变化法》涵盖基本的、长期的、宏观的低碳战略目标，《能源法》建构主要的低碳技术路径等具体的、现实的、微观的政策框架的格局，两部法律相互支持，既有中长期的战略目标、决策架构、5年期的实施方案，又有涉及石油天然气核能电力等可持续发展的详细规定，为英国实现低碳经济铺平了道路。
为应对日益严峻的能源、环境形势等，英国政府加大法制建设力度，不断出台新的法律和政策，为可持续发展节能减排计划的制定和实施打下了坚实的制度基础。英国共制定包括《气候变化法》、《能源法》（2008\2004\1983\1976）、《气候变化和可持续能源法》、《原子能法》、《电力法》、《天然气法》、《石油法》、《公用事业法》、《节能法》等20多个能源气候方面的法律，及一批相关的方案、规章和制度。英国一直重视气候政策，在《气候变化法》之前，已经有多个官方气候变化政府计划、规章或法案， 包括气候变化方案2000,2006（UK Climate Change Programm 2000,2006），2006气候及可持续能源法案，2001气候变化税收规定及许多修正案。
《气候变化法》取得的成就及设定目标的达成都与能源问题紧密联系在一起，使英国以法律的形式规定了政府在降低能源消耗和减少二氧化碳排放量中的责任、义务及具体工作。一是承诺温室气体排放到2050年在1990年的水平上至少减排80%，而减排的三分之二的工作与能源的生产和消费相关；二是建立了与立法绑定的碳预算，而能源政策、能源供应、经济中的能源强度是碳预算制定中要考虑的重要问题；三是建立CCC作为独立的机构提供关于碳预算水平的专业建议及路径方案；在碳预算的制定过程中，能源消费也是重要的考量因素；并对《能源法2004》、《气候变化和可持续能源法2006》等进行了修订，要求提高能源效率，提高分散式能源生产在总产量中的比例，提高能源生产中可再生能源的比例，要求减少能源生产中的碳排放。包括对开发新能源和加大使用可再生能源提出建议，执行严格的节能减排政策并且每年检查减排情况，还将对政府间进行的减排指标交易给予建议，并可以直接动用国家资源干涉碳信用的交易的过程；鼓励碳减排或直接的碳吸收项目，适应气候变化，授权制定刺激低消耗和循环使用的资金激励措施，强制要求处置家庭废气物，授权制定对一次性包装物品收费的规章。通过为英国制定一个清晰而连贯的中长期减排目标，为二氧化碳排放量封顶，使企业明确强制减排的具体目标，同时英国政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告，不能完成法案目标的政府将受到司法审查。通过这样的立法绑定，英国的能源政策将以《气候变化法》设定的法定碳预算和2050年减排目标为准绳，为企业提供了稳定的预期，全社会都行动起来，投入到低碳经济的建设中。
《能源法2008》强调低碳能源的利用，把CCS计划也纳入了法律框架。具体规定了以下一些主要方面的事项，包括天然气进口及存储，可再生能源电力生产，电力传输，小规模低碳电力的报酬，能源装置和矿井退役，核废料处置，石油经营执照，油气基础设施及管道修建中引人第三方投资者，能源相关事项报告，天然气和电力市场监管机构职责，可再生热利用报酬，天然气和电力计量器安全，核能相关的设备、软件和信息安全及其他规定。
三、经验及启示
气候变化立法的目标是为了维护全人类的共同利益和世界范围内的可持续发展，但由于气候政策对国家利益具有长期的重大影响，不同的气候政策对不同地区不同产业的结构性影响及可能带来的严重的政治经济社会问题，所以各国在义务分担和实际行动中为保护自身利益相互间又充满竞争与冲突。当前围绕2012年后第二承诺期的哥本哈根谈判，各国纷纷在举旗帜，抛方案，争夺主导权，维护自身利益。这种情况下，英国通过《气候变化法》在国际社会引起积极的反响。德国总理默克尔说，英国遵循的是正确的途径，采取法律和经济方式来保护气候是很重要的。欧盟环境委员迪马斯认为，英国的计划是一个勇气十足的步骤，它给欧盟其他成员国发出了信息。美国能源政策专家科古特也说，欧洲在能源课题上采取主动性，对迫使美国改变立场，具有举足轻重的作用。 英国环境大臣希拉里评价该法案时说，这是坚定地走上低碳社会的一段历程。
1．英国的经验表明：低碳经济是应对气候变化和能源危机的现实选择
为应对能源和气候变化挑战，英国政府采取了一系列强制性的手段。减少甚至停止矿产资源开采企业和高能耗高污染企业的生产；运用财税政策，一是征收气候变化税，二是设立碳基金和减排基金，按照“政府主导、企业负责”的原则，利用税费减免和基金互助方式鼓励节能减排；同时，用财税政策引导扶持家庭节能减排，引入对家庭和单位的能耗审计，全民动员，共同构建低碳社会；最后英国政府加大了对低碳能源技术的投资和开发，包括风能、潮汐能和太阳能等清洁能源以及二氧化碳储存技术，更有效地利用能源，要求能源供货商改变能源供应方式，重点降低能源需求，而不是一味提供尽可能多的能源；建筑节能方面，2008年中央政府机关建筑物能耗要1990年基础上降低20%，从 2008年6月起，每幢公共建筑的节能情况将划分等级并颁发证书，并要求将博物馆、展览馆和政府办公大楼等大型建筑的能耗情况张榜公布，以动员社会力量加强监督，促进全国实现节能减排的目标。气候变化背景下，英国高度重视利用可再生能源，2007年《英国能源白皮书》规定到2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35%降低到20％，核能比重由19%降为5%，可再生能源的比重将由目前的6%扩大到35％；英国还高度重视碳汇，是世界上最早全面实施绿色森林认证的国家。
英国的实践已经表明，采取积极的气候政策，向低碳经济转型是切实可行的。在英国政府一系列“绿色”政策的推动下，英国民众对气候变化问题极具紧迫感，全社会积极采取有效行动来减缓气候变化。建设低碳经济体系，是英国为应对气候变化创立的新的可持续发展路径，被英国人认为是他们对应对气候变化的最大贡献。英国通过能源气候变化政策的整合，成功的提高了效率，克服了过去管理体系的一些毛病。过去相关事务有DERR、DCLG、DFT、Defra四个部门管理，力量分散，现在经过政策整合，可以使用强制性措施与志愿者行为，节能信托基金和碳信托基金，形成了相互交叠的复杂结构。通过碳信用进行能源管理，要求中型企业承担碳减排义务，以及与欧盟制定的国家排放限额（NAP）接轨实施排放贸易体系，建立商品能效标识体系、提高建筑能效等措施，形成有效的低碳经济时代的管理体系。
2．作为解决能源、气候与发展问题的综合战略，低碳道路的历史潮流不可逆转，中国正果断行动起来迎接这次挑战
中国政府已经意识到低碳增长方式可能是唯一能够同时应对气候危机和实现经济繁荣的可持续发展的路线，中国政府坚定地承诺承担与自身能力相适应的减排责任，并且切实推行节能减排降耗工作，在全社会推行科学发展观，以负责的态度，坚定的走可持续发展的道路。此外，应对气候变化也将带来巨大机遇，低碳技术创新、低碳商业模式创新将全面推动可持续发展，并给那些率先变革者带来可观的稳定的经济利益。世界将迎来气候变化背景下技术产业的新一轮革命，低碳技术革命将和信息技术产业革命一样，推动世界经济的突破性增长。
发展低碳经济，可以解决能源政策三重目的（环境经济安全）的冲突。中国采取了切实有效的措施来应对气候变化。成立了国家应对气候变化领导小组，颁布和实施了《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，明确提出到2010年单位GDP能耗比2005年降低20％左右，相应减缓二氧化碳排放，力争使可再生能源（包括大水电）开发利用总量在一次能源消费结构中的比重提高到10％，煤层气抽采量达到100亿立方米，同时努力实现森林覆盖率达到20％等目标，实现年碳汇数量比2005年增加约0.5亿吨二氧化碳当量，展示了中国政府破解低碳经济难题的决心。
发展低碳经济，对中国既是挑战又是机遇。中国的发展将深刻影响世界发展的方向，中国只能走可持续发展的道路，发展低碳经济，推进新型工业化。中国的发展方向就是低碳经济。这包括：使用低碳能源，开发低碳技术，建设低碳城市，发展低碳交通运输，促进循环经济和可持续发展。发展低碳经济，是中国的“世界公民”责任担当，也是中国可持续发展，转变经济发展模式的难得机遇。十七大以来中国的能源和气候变化政策已经进行了重大调整，中国的能源战略已经从过去的一种管理机制意义上的东西，真正变成了大战略。中国的能源和气候变化政策正在进行战略转变。如果从能源和气候变化政策的角度解读中国十七大报告，将会发现十七大报告高度重视能源问题，把能源作为了第一资源，把能源融入了国家政治经济社会发展的整体战略架构中。能源真正从过去的项目管理层面、企业管理层面、行业管理层面或经济运行层面跨入到战略架构层面。表现出了中国政府应对全球气候变化，走能源环境经济协调发展道路和中国特色能源发展道路的信心和决心，必将开发出新型的能源发展道路，开启中国能源气候战略的新阶段，谱写中国经济社会发展的新篇章。
【关键词】英国 气候变化法 能源政策 气候政策 低碳经济
【作者简介】中国人民大学国际关系学院讲师
英国不仅是工业革命的发源地，并且还在21世纪率先开启了低碳经济的发展道路。2008年11月26日，英国成为世界上第一个为应对气候变化而在国内单方面立法减排的国家，表现出了其应对气候变化，走低碳经济发展道路的非凡的决心、信心和勇气；更重要的，表现了该国政府建构重大国际事务情景的巧实力。该事件标志着全球应对气候变化行动取得里程碑式的重大进步，反应了气候变化实实在在的改变了现实全球政治经济体系，并且这种改变将持续扩展，深刻影响到21世纪的世界体系及人类社会的发展。气候变化立法是英国政府围绕2009年底哥本哈根会议政治框架协议所进行的国际社会政治、经济、法律、舆论、社会及文化建构行动的一部分，其目的从一开始就直指发达经济体中最大的碳排放国美国及中印等发展中碳排放大国， 压缩了这些国家气候政策可能的腾挪空间，为国际气候变化谈判设置了门槛，可能构成我国气候政策保持灵活性的障碍，应该引起国家决策部门的高度警觉，未雨绸缪，从战略层面予以深入研究和及时回应，以求主动。从整体上研究和把握英国能源气候政策的演变轨迹，探讨实施《气候变化法》的各种影响，对于其向低碳经济转型的路径和做法形成基本的判断，借鉴其有利于我国实施科学发展观的部分，可以为我国实施能源气候战略决策，走低碳发展道路提供参考。
英国人为他们所制定出的《气候变化法案》而感到自豪，认为显示了英国如何在国内尽到自己的力量，希望以此促进更广泛的地区尽到自己的力量。英国人所希望的是行动从国内开始，但不止于国内，全球都能下定决心，继续合作，才能共同探讨解决问题的方案。从这里我们也可以看出，英国《气候变化法》，目的直指2012年后京都气候国际协议及2009年年底的哥本哈根会议。
在经济危机尚处于探底阶段的不景气时期，英国政府不仅没有没有放弃或减弱应对气候变化的目标，反而仍然采取有针对性的行动来应对气候变化，甚至还把到2050年的减排目标从《草案》阶段的60%提高到正式颁布时的80%，为国际社会树立了一个很好的榜样。英国政府通过制定《气候变化法》，成功建构了和极大的增强了其在国际气候政治谈判中道义上的力量，代表了应对气候变化政策发展的一种趋势。
一、英国《气候变化法2008》要点
2008年11月26日，继获得议会通过一周后，王室正式批准了《气候变化法》，英国成为世界上首个将温室气体减排目标写进法律的国家。按照该法，英国本届及以后各届政府必须依法致力于削减二氧化碳以及其它温室气体的排放，到2050年达到减排80%的目标。
英国《气候变化法2008》是世界上在该领域的第一个法律，英国人视其为发展“低碳未来”的世纪承诺，意味着到本世纪中期英国温室气体排放量必须依法减少80%。英国的官方网站 明确指出法案有两个主要目的：一是表明英国致力于为全球减排承担相应的责任－－无论是现在 还是最终在哥本哈根达成共识；二是提高碳管理水平，促进英国向低碳经济的转型。英国政府通过自己的单方面承诺向世界表明，他们认为要做到有效的够规模的改变，必须切实采取果断的行动并搭建新的国际框架来应对气候变化。
从气候政策的角度来看，2008年通过的《气候变化法》至少取得了三大成就，一是正式承诺温室气体排放到2050年在1990年的水平上至少减排80%；二是建立了与立法绑定的碳预算；三是建立了“气候变化委员会CCC(Climate Change Committee)”，作为独立的机构提供关于碳预算水平的专业建议及路径方案。该法案在制定了大胆目标的同时，也考虑到不确定因素，保持了一定的弹性，允许以后的政府在诸多约定情况下根据实际情况的发展进行修订，让事实指导行动。这些都是前所未有的重大举措，将对英国及全球应对能源和气候变化挑战产生深远影响。
1. 法律框架及主要规定
《气候变化法2008》全文正文包括为六个部分，共101条，另有八个附表。六个部分分别是碳目标和预算编制(CARBON TARGET AND BUDGETING)、气候变化委员会(THE COMMITTEE ON CLIMATE CHANGE)、贸易安排(TRADING SCHEMES)、气候变化影响及适应(IMPACT OF AND ADAPTATION TO CLIMATE CHANGE)、其他规定(OTHER PROVISIONS)、普通附加规定(GENERAL SUPPLEMENTARY PROVISIONS)。八个附表分别是气候变化委员会、交易计划、交易计划进一步的规定、交易计划强制信息提供、减少废物计划、一次性使用包装收费制度、使用可再生交通燃料义务、碳减排目标。
该法内容主要包括如下一些方面：
（1）设定具有法律约束力的中远期温室气体减排目标。二氧化碳排放当量在1990年的基础上，2020年之前至少削减26%以上，到2050年至少削减80%。政府每5年提交至少一个气候变化影响现状及预测提案和对策报告。
创建具有法律约束力的“碳预算”体系。5年为一周期，在2009年6月1日前设定2008年至2012年、2013年至2017年、2018年至2022年这15年应达到的目标，在1900年的基础上至少减排26%，促进企业和个人投资低碳技术。
（2）成立法定机构“气候变化委员会”。作为独立的专家团体就实施减排目标和碳预算，向政府提出专项建议。负责为完成减排目标、将碳收支维持在一个合理水平，提供独立的专业指导和建议。此外，还负责2050年减排目标的修订，以及国际航空器和船舶的排放量包括在目标内的影响调查和报告等工作。 在此基础上建立向议会提交年度报告制度，报告要确定碳预算对竞争力、供应安全、燃料贫困、财政收入、区域、环境效应的影响。气候变化委员会单独提出进展报告，并请政府作答。政府有责任对每5年的碳预算和2020年及2050年的目标进展情况作出说明。
（3）气候变化影响评估。通过建立新的体制，即相关的评估机构每年都要向议会提交一份公开透明的报告；法案的出台将会使政府气候政策的贯彻实施更为有效，气候变化委员会将向政府提供一份独立的工作进展报告，并且政府必须对此作出回应，从而确保政府能够随时了解每一个“五年碳收支计划”以及2020年碳减排目标和2050年碳减排目标的工作进程；立法要求政府至少每五年就气候变化问题所带来的当前和未来的影响进行一次工作汇报，并提出应对气候变化的建议及策略。
（4）购买国际碳信用。在每个碳预算中政府要对英国国内、欧盟及国际层面的减排水平作出评估，进行平衡；政府对法案作出必要的修正以满足采购国际碳信用的额度，法案的修正需要通过两院对委员会建议的辩论。
（5）为适应气候变化提供支持。法案的出台将会使政府气候政策的贯彻实施更为有效，从而最终达到减排目标；法案制定了未来3个碳预算五年计划，锁定了未来十五年的减排，为促成英国碳减排这一重要目标的实现，确保企业和个人向低碳科技领域投资，提供了一个明确的框架。政府至少每五年报告一次气候变化适应面临的风险，并制定应对的行动方案，政府有权强制要求其他机构和法人进行各自的风险评估和应对，从2009开始指导企业报告温室气体排放，并在2010年1月21日前评估报告制度的减排效果，并在2012年4月6日前在《公司法》中引入强制报告制度，或向国会说明为什么不采取这个措施。进一步支持社区节能项目，并且把电力生产纳入现存的减排目标体系中。
（6）进一步规定包括引进适用于地方自治体和大企业等碳交易制度的“减排义务”制度，此外还赋予它们引进排放量交易制度的权限；授权建立限制温室气体排放的、激励减少排放的贸易体系，支持直接从大气中集碳的项目；授权为国内减少废物和循环生产提供财政激励制定框架；制定收集家庭废弃物的规定，授权制定对一次性包装收费的规定。修订2004能源法案关于可再生交通燃料义务的规定；关于气候变化的其他规定及相关事宜。
2.气候变化委员会的职责
气候变化委员会是根据《气候变化法》建立的独立实体，其领导机构由国家任命的一名主席，5到8名其他委员构成。其主要职责是根据法律条款向国务大臣、能源和气候变化部等国家相关权力部门，及苏格兰、威尔士、北爱尔兰的权力机构提供建议，包括提出关于碳预算的建议，和相关的成本效益评价等影响分析，实施减排的具体路径，委员会根据本条提出的建议，必须在交国务秘书的同时，副本抄送其他国家机构。一旦提交给国务大臣的建议方案切实可行后，承担以合适的方式在适当的时间向公众发布信息的权力和义务，要让公众知道他们的建议，以便将来如有必要可以要求政府解释为何没有采纳他们的某项建议。包括就2050年的碳减排预算、2008年至2022年间三个5年期的碳预算、应该买入多少碳信用、国际航空及船运是否及如何纳入碳预算、其他温室气体的预算等重要问题提供建议。包括监督减排项目的实施和碳减排目标的执行，主持独立的气候变化研究和分析，组织全英国范围内的气候变化研究信息共享、推进深入分析研究。《气候变化法》强调应成立具有法人团体的气候变化委员会，用附件1做了详细规定，并且可以决定一些条款如第1条第1款指明的减排百分比是否应加以修订，如果是的话，修正后的比例应是多少。此外，由委员会根据本节提供的意见还必须包含的具体原因。
气候变化委员会于2008年12月1日提供了第一份报告，主要内容包括五部分：目标的设定，头3个5年计划的预算，扩展碳预算框架到国际航空航运及非二氧化碳的温室气体，更广泛的经济和社会影响考察（包括竞争力、经济成本和财政、燃料贫困和安全等）以及综合建议。量化目标包括到2050年全球的排放总量要控制在20-24 Gt二氧化碳当量以内。人均排放量要控制在2.1到2.6吨之内。
委员会的职责还包括根据补充规定授予的一般的附带权力，委员会可以根据其职能做有必要或适当的任何事情，或与此有关的执行。委员会甚至可以订立合同，取得、持有和处置财产，借钱，接受馈赠，进行投资。委员会可以自己收集资料和进行研究和分析，也可以委托他人开展此类活动，并出版委员会或其他人所进行的这些活动结果。委员会还必须考虑到公众参与行使其职能的可取性。
二、英国能源及气候变化政策的建构
英国是最早进行能源气候政策整合的国家之一，也是目前走得最远的国家。英国2008年11月26日同时颁布《气候变化法2008》和《能源法2008》，以这两部法及2008年10月成立能源气候变化部为标志，英国的能源气候政策从战略及机构层面完成了整合。这也表现在目前其官方的战略表述中，也即英国成立能源和气候变化部的目的是：确保能源的安全、可供和效率，同时坚定的推进向低碳经济转型，近期的目标是要在2009年哥本哈根会议上达成有利于英国的气候变化国际协议。
1．英国推行能源气候战略整合有深刻的现实背景，能源气候政策的整合并不是一步完成的，经历了一个长期的过程
英国作为西方发达国家，人口只占世界的1%，资源消耗和碳排放所占比例却超过2%。英国政府和民众都认为应该推行可持续发展，1994年里约会议后，英国率先制定《可持续发展：英国的战略选择》，确立了可持续发展战略，制定了《工业发展环境法》、《水资源法》、《家庭节能法》等多个专项法律防治污染。1999年，英国政府公布第二份可持续发展战略，进一步细化，确定了经济、社会和环境的目标，开始进行量化评估。
同时，英国也是较早采取法律、税收等措施应对气候变化的发达国家之一。从2001年英国在全球率先开始征收气候税。 根据这一政策，除居民用电外，所有用电都需上缴气候税。同时，英国财政部出台的气候税减征措施，企业如期完成减排目标，可减免80%的气候税。为鼓励更多的企业提高能效、减少温室气体排放，英国财政部还设立了面向企业的减排基金，企业可申请无息贷款用于技术改造和设备更新。
从1978年到2003 年，英国可以说几乎没有独立的官方正式能源战略， 因为上世纪70年代石油危机后，国际能源一直处在低价位。其间，90年代后期，政府认识到气候变化问题的主要性，对气候变化的重视，更甚于能源问题。而2003年制定的能源白皮书《我们的能源未来——构筑低碳经济》，考虑了近期2010年、中期2020年、和远期2050年的情况，首次把能源问题、气候变化和经济发展紧密联系在一起，《能源法2004》强调了这一结合。2005年，英国政府第三次出台可持续发展战略，规划了2020年英国的发展方向。2006年颁布《气候变化与可持续能源法》；2007年，英国政府根据能源和气候变化等领域的新情况大幅调整了可持续发展指标，同时发布第二份能源白皮书；2007年还引入了《气候变化法草案》，2008年正式成为法律。
2．英国推动能源气候变化问题成为国际社会关心的焦点
在英国前首相布莱尔的推动下，2005年6月在英国鹰谷召开的G8会议首次把气候变化列为两大重要议题之一。从那时开始，在金融危机之前，气候变化问题一直是国际社会最关注的问题。2007年1月世界经济论坛等机构发布的“2007年全球风险”报告称气候变化是21世纪全球面临的最严重挑战之一。欧盟各成员国领导人在2007年3月欧盟春季首脑会议上一致同意，承诺到2020年将温室气体排放量至少减少20％。在德国的推动下，2007年6月G8+5首脑会议上，气候变化问题成为主要议题。9月，联合国气候变化高级别会议在纽约联合国总部举行，这次会议成为联合国历史上就气候变化问题召开的最高级别会议。10月，诺贝尔委员会将2007年诺贝尔和平奖授予美国前副总统戈尔和联合国政府间气候变化专门委员会，以表彰他们在改善气候变化问题上作出的贡献。12月，联合国气候变化大会在印度尼西亚巴厘岛举行，各方达成“巴厘岛路线图”，为人类下一步应对气候变化指引了前进方向。
气候变化日益成为国际政治、经济和公民社会的主流议题，英国的推动作用功不可没，这样的国际形势反过来又推动了英国国内能源气候政策的发展。英国政府继《气候变化与可持续能源法》（2006）后，又于2007年初公布了《气候变化法草案》，极力推进国际社会对气候变化问题的关注。2007年初联合国政府间气候变化专门委员会（IPCC）陆续发布了第一、第二和第三工作组第四次气候变化评估报告（决策者摘要），使气候变化受到前所未有的关注。 IPCC报告指出，近50年气候变暖主要是由人为活动引起的可能性，从2001年第三次评估报告中的66％提高到90％以上，进一步从科学上确认了人为活动引起全球气候变化的事实。气候变化将增加自然灾害，数十亿人将受到影响，上亿人将面临饥荒的威胁。世界不安甚至恐慌情绪日益浓厚。舆论声称“气候变化是人类21世纪最大的挑战”。国际社会日益频繁的多边或双边活动，如达沃斯论坛、G8+5峰会、中外领导人会晤、APEC峰会，都把气候变化作为重要议题。甚至联合国召开特别会议，美国召集世界主要经济体首脑会议，专门讨论应对气候变化问题。而英国的《气候变化法》也在2008年正式生效。
3. 能源政策从以节能为重转变为以节能减排为目标
在进入21世纪前英国的能源政策和气候变化政策基本是各自为战的。上次石油危机后，整个80年代和90年代能源价格一直比较低，随着能效的提高和一些落后工业的关闭，能源消耗总体趋势呈现下降趋势，英国政府对能源战略重视不够，在上个世纪90年开始私有化天然气和电力企业，在90年代认识到全球气候变化的严峻挑战后，开始更加关注二氧化碳排放问题，超过了同时期对能源问题的关注。
总的来说，在上个世纪90年代前后，由于有大量廉价能源，能源并不是特别的被关注，从能源相关法案来看，这一时期主要强调的是需求侧的节能，和增加供给侧的石油、天然气、原子能、电力等各种传统能源的生产问题，没有形成统一的、宏观的、成熟的、长期的国家能源战略。1976年《能源法》对国家能源资源的使用作了规定，1983年《能源法》是一个关于电力建设等方面的修正案，《天然气法》（1989、1995）、《石油法1998》、《原子能法1989》、《电力法》（1989）、《公用事业法》（2000）等是关于某一种能源品种供给方面问题的具体规定，比较有连续性的是节约能源的战略思想，体现在《节能法》（1981、1996）、《家庭节能法》(1995)、《温暖家庭及节约能源法》（2000）的制定和实施上。2006年4月，英国再次出台建筑节能新标准，规定新建筑必须安装节能设施。
随着能源价格攀升，特别是天然气和石油价格的飚升，加上2020年后核电站将相继退役，以及政府履约《京都议定书》的考虑，进入21世纪后，英国不仅能源安全供应、价格、能效问题越来越重要，能源问题与可持续发展紧密联系在一起，而且能源问题的解决日益与气候变化问题的解决联系在一起。这一阶段制定了《气候变化税收规定》（2001，2002-2007修正案），《可持续能源法2003》、《气候变化与可持续能源法2006》，《能源法》（2004、2008），《气候变化法2008》。
在法律之外，英国政府对能源战略高度重视，发布了一批具有划时代意义的政府能源白皮书、能源战略等规章文件，作为对立法的补充和铺垫，并最终形成了能源气候政策的战略整合。提出了2003年政府能源白皮书，设定了中长期及近期目标。2005年出台斯特恩报告，2006年发布《能源评论》（Energy Review 2006），在此基础上2007年名为《迎接能源挑战》（Meet Energy Challenges）的能源白皮书要求迎接能源挑战，建立有效的国际框架应对气候变化，通过更多的激励和管制措施节能。提高交通燃料效率标准，发展低碳技术，进行热电联产，实施碳捕获，颁布气候变化法，设立能源与气候变化部，并把2050二氧化碳减排目标提高到80%。
2007年的能源战略明确纳入了减排目标，把节能减排作为一个整体考虑。2007能源白皮书中提出英国面临着两大长期能源挑战：一是要大幅度减少二氧化碳排放以应对气候变化；二是在对进口燃料依赖日益增加的情况下确保安全、清洁和可负担的能源。白皮书继续规划了英国政府的以节能减排为目标的能源战略，同时致力于大幅度减少二氧化碳排放、提高竞争力、消除能源贫困。提出走二氧化碳减排之路，到2050 年在1990年基准上减少排放约60%；同时强调了维持能源供应的可靠性，提高能源市场竞争性，保障每个家庭都能享受所需的和负担得起的供暖。在确定总体能源战略的同时，出于减排的考虑，更加重视生物质能发展。与能源白皮书同时发布的《英国生物质发展战略》（UK Biomass Strategy）， 响应了2006 年《能源评论》中的承诺和政府对2005 年生物质发展计划报告的反应，制定出了目前英国政府生物质能源、交通和工业发展政策：大力扩展了英国生物质供应和利用，促进发展了具有竞争力的可持续市场和供应链；促进了创新，发展了低碳技术，更为合理地利用了生物质资源；通过生物质燃料和生物质原料的可持续发展和利用来促进英国发布生物质发展战略；通过生物质燃料和生物质原料的可持续发展和利用来促进生物经济转变；尽可能的开发生物质对气候变化和实现能源政策目标（减少二氧化碳排放、实现一个安全、具有竞争力和可持续的燃料供应）的潜力。
英国更加注重能源气候政策的整合，除了因为能源和气候问题天然联系在一起的自然因素，政治上主要动力来自两方面，一方面是欧盟对能源和气候政策的整合，另一方面主要是由于《京都议定书》下约定的二氧化碳减排压力及增强应对气候变化背景下产业竞争力的要求。欧盟于2007年1月提出了整合能源和气候政策的计划及欧洲气候变化项目（European Climate Change Programme，ECCP），对欧盟内外部的能源政策进行了战略审视， 最终提出了低碳化的能源发展路径，提高能效，提高可再生能源比例，推进能源市场自由化，以同时应对能源和气候变化挑战。 这个计划整合了欧盟的能源市场，整合了欧美的能源、气候、农业及其他政策， 提出了3个20%的计划，到2020年，在1990年基准上减少排放20%，提高能效20%，可再生能源比例达到20%。欧盟甚至希望此举能够引发新一轮的工业革命。
4．《气候变化法2008》、《能源法2008》标志着能源气候政策整合的完成
《气候变化法2008》和《能源法2008》在2008年11月26日同时生效标志着英国能源气候政策的整合基本完成，形成了以《气候变化法》涵盖基本的、长期的、宏观的低碳战略目标，《能源法》建构主要的低碳技术路径等具体的、现实的、微观的政策框架的格局，两部法律相互支持，既有中长期的战略目标、决策架构、5年期的实施方案，又有涉及石油天然气核能电力等可持续发展的详细规定，为英国实现低碳经济铺平了道路。
为应对日益严峻的能源、环境形势等，英国政府加大法制建设力度，不断出台新的法律和政策，为可持续发展节能减排计划的制定和实施打下了坚实的制度基础。英国共制定包括《气候变化法》、《能源法》（2008\2004\1983\1976）、《气候变化和可持续能源法》、《原子能法》、《电力法》、《天然气法》、《石油法》、《公用事业法》、《节能法》等20多个能源气候方面的法律，及一批相关的方案、规章和制度。英国一直重视气候政策，在《气候变化法》之前，已经有多个官方气候变化政府计划、规章或法案， 包括气候变化方案2000,2006（UK Climate Change Programm 2000,2006），2006气候及可持续能源法案，2001气候变化税收规定及许多修正案。
《气候变化法》取得的成就及设定目标的达成都与能源问题紧密联系在一起，使英国以法律的形式规定了政府在降低能源消耗和减少二氧化碳排放量中的责任、义务及具体工作。一是承诺温室气体排放到2050年在1990年的水平上至少减排80%，而减排的三分之二的工作与能源的生产和消费相关；二是建立了与立法绑定的碳预算，而能源政策、能源供应、经济中的能源强度是碳预算制定中要考虑的重要问题；三是建立CCC作为独立的机构提供关于碳预算水平的专业建议及路径方案；在碳预算的制定过程中，能源消费也是重要的考量因素；并对《能源法2004》、《气候变化和可持续能源法2006》等进行了修订，要求提高能源效率，提高分散式能源生产在总产量中的比例，提高能源生产中可再生能源的比例，要求减少能源生产中的碳排放。包括对开发新能源和加大使用可再生能源提出建议，执行严格的节能减排政策并且每年检查减排情况，还将对政府间进行的减排指标交易给予建议，并可以直接动用国家资源干涉碳信用的交易的过程；鼓励碳减排或直接的碳吸收项目，适应气候变化，授权制定刺激低消耗和循环使用的资金激励措施，强制要求处置家庭废气物，授权制定对一次性包装物品收费的规章。通过为英国制定一个清晰而连贯的中长期减排目标，为二氧化碳排放量封顶，使企业明确强制减排的具体目标，同时英国政府每年必须向议会提交一份控制二氧化碳排放的报告，不能完成法案目标的政府将受到司法审查。通过这样的立法绑定，英国的能源政策将以《气候变化法》设定的法定碳预算和2050年减排目标为准绳，为企业提供了稳定的预期，全社会都行动起来，投入到低碳经济的建设中。
《能源法2008》强调低碳能源的利用，把CCS计划也纳入了法律框架。具体规定了以下一些主要方面的事项，包括天然气进口及存储，可再生能源电力生产，电力传输，小规模低碳电力的报酬，能源装置和矿井退役，核废料处置，石油经营执照，油气基础设施及管道修建中引人第三方投资者，能源相关事项报告，天然气和电力市场监管机构职责，可再生热利用报酬，天然气和电力计量器安全，核能相关的设备、软件和信息安全及其他规定。
三、经验及启示
气候变化立法的目标是为了维护全人类的共同利益和世界范围内的可持续发展，但由于气候政策对国家利益具有长期的重大影响，不同的气候政策对不同地区不同产业的结构性影响及可能带来的严重的政治经济社会问题，所以各国在义务分担和实际行动中为保护自身利益相互间又充满竞争与冲突。当前围绕2012年后第二承诺期的哥本哈根谈判，各国纷纷在举旗帜，抛方案，争夺主导权，维护自身利益。这种情况下，英国通过《气候变化法》在国际社会引起积极的反响。德国总理默克尔说，英国遵循的是正确的途径，采取法律和经济方式来保护气候是很重要的。欧盟环境委员迪马斯认为，英国的计划是一个勇气十足的步骤，它给欧盟其他成员国发出了信息。美国能源政策专家科古特也说，欧洲在能源课题上采取主动性，对迫使美国改变立场，具有举足轻重的作用。 英国环境大臣希拉里评价该法案时说，这是坚定地走上低碳社会的一段历程。
1．英国的经验表明：低碳经济是应对气候变化和能源危机的现实选择
为应对能源和气候变化挑战，英国政府采取了一系列强制性的手段。减少甚至停止矿产资源开采企业和高能耗高污染企业的生产；运用财税政策，一是征收气候变化税，二是设立碳基金和减排基金，按照“政府主导、企业负责”的原则，利用税费减免和基金互助方式鼓励节能减排；同时，用财税政策引导扶持家庭节能减排，引入对家庭和单位的能耗审计，全民动员，共同构建低碳社会；最后英国政府加大了对低碳能源技术的投资和开发，包括风能、潮汐能和太阳能等清洁能源以及二氧化碳储存技术，更有效地利用能源，要求能源供货商改变能源供应方式，重点降低能源需求，而不是一味提供尽可能多的能源；建筑节能方面，2008年中央政府机关建筑物能耗要1990年基础上降低20%，从 2008年6月起，每幢公共建筑的节能情况将划分等级并颁发证书，并要求将博物馆、展览馆和政府办公大楼等大型建筑的能耗情况张榜公布，以动员社会力量加强监督，促进全国实现节能减排的目标。气候变化背景下，英国高度重视利用可再生能源，2007年《英国能源白皮书》规定到2020年将煤炭在英国能源总量中的比重由35%降低到20％，核能比重由19%降为5%，可再生能源的比重将由目前的6%扩大到35％；英国还高度重视碳汇，是世界上最早全面实施绿色森林认证的国家。
英国的实践已经表明，采取积极的气候政策，向低碳经济转型是切实可行的。在英国政府一系列“绿色”政策的推动下，英国民众对气候变化问题极具紧迫感，全社会积极采取有效行动来减缓气候变化。建设低碳经济体系，是英国为应对气候变化创立的新的可持续发展路径，被英国人认为是他们对应对气候变化的最大贡献。英国通过能源气候变化政策的整合，成功的提高了效率，克服了过去管理体系的一些毛病。过去相关事务有DERR、DCLG、DFT、Defra四个部门管理，力量分散，现在经过政策整合，可以使用强制性措施与志愿者行为，节能信托基金和碳信托基金，形成了相互交叠的复杂结构。通过碳信用进行能源管理，要求中型企业承担碳减排义务，以及与欧盟制定的国家排放限额（NAP）接轨实施排放贸易体系，建立商品能效标识体系、提高建筑能效等措施，形成有效的低碳经济时代的管理体系。
2．作为解决能源、气候与发展问题的综合战略，低碳道路的历史潮流不可逆转，中国正果断行动起来迎接这次挑战
中国政府已经意识到低碳增长方式可能是唯一能够同时应对气候危机和实现经济繁荣的可持续发展的路线，中国政府坚定地承诺承担与自身能力相适应的减排责任，并且切实推行节能减排降耗工作，在全社会推行科学发展观，以负责的态度，坚定的走可持续发展的道路。此外，应对气候变化也将带来巨大机遇，低碳技术创新、低碳商业模式创新将全面推动可持续发展，并给那些率先变革者带来可观的稳定的经济利益。世界将迎来气候变化背景下技术产业的新一轮革命，低碳技术革命将和信息技术产业革命一样，推动世界经济的突破性增长。
发展低碳经济，可以解决能源政策三重目的（环境经济安全）的冲突。中国采取了切实有效的措施来应对气候变化。成立了国家应对气候变化领导小组，颁布和实施了《中国应对气候变化国家方案》、《中国应对气候变化科技专项行动》和《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书，明确提出到2010年单位GDP能耗比2005年降低20％左右，相应减缓二氧化碳排放，力争使可再生能源（包括大水电）开发利用总量在一次能源消费结构中的比重提高到10％，煤层气抽采量达到100亿立方米，同时努力实现森林覆盖率达到20％等目标，实现年碳汇数量比2005年增加约0.5亿吨二氧化碳当量，展示了中国政府破解低碳经济难题的决心。
发展低碳经济，对中国既是挑战又是机遇。中国的发展将深刻影响世界发展的方向，中国只能走可持续发展的道路，发展低碳经济，推进新型工业化。中国的发展方向就是低碳经济。这包括：使用低碳能源，开发低碳技术，建设低碳城市，发展低碳交通运输，促进循环经济和可持续发展。发展低碳经济，是中国的“世界公民”责任担当，也是中国可持续发展，转变经济发展模式的难得机遇。十七大以来中国的能源和气候变化政策已经进行了重大调整，中国的能源战略已经从过去的一种管理机制意义上的东西，真正变成了大战略。中国的能源和气候变化政策正在进行战略转变。如果从能源和气候变化政策的角度解读中国十七大报告，将会发现十七大报告高度重视能源问题，把能源作为了第一资源，把能源融入了国家政治经济社会发展的整体战略架构中。能源真正从过去的项目管理层面、企业管理层面、行业管理层面或经济运行层面跨入到战略架构层面。表现出了中国政府应对全球气候变化，走能源环境经济协调发展道路和中国特色能源发展道路的信心和决心，必将开发出新型的能源发展道路，开启中国能源气候战略的新阶段，谱写中国经济社会发展的新篇章。