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摘要中国传统语境中的“官员”在法治国语境中称谓“公务员”，公务员是依法行政的主体。因此，其法律意识的强弱对于推进依法行政，实现政府职能转变具有直接的影响力。近几年来，随着网络民主的发展，不断曝光的“官人雷话集”表明：中国公务员法律意识处于虚无状态的困境：权力至上，漠视行政相对人合法权益。减少官员雷话就得追本溯源，加强依法行政法律意识是当务之急，而且应该找到一个标本兼治的有效策略。
关键词公务员 法律意识 依法行政 法治政府
作者简介：黄丽，西南政法大学2009级宪法与行政法专业硕士研究生。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-155-02
法律意识，是指人们对法律概念、制度、价值等认识，及对法律现象的评价及心理态度。公务员的法律意识自然也含有上述层次的内涵，但远不仅于此。笔者对其如此定义：公务员行政是否以宪法法律至上为价值导向，是否允许行政相对人通过正当程序保障其合法权益，是否坚持权责相统一的理念。国务院近些年来推行的十一五，十二五计划都有将推进法治政府作为政治改革的重点任务，而法治政府的成功转型必得依赖一支高素质的公务员队伍。2010年11月4日羊城晚报刊登江西万载县委书记：赴京非正常上访3次者要劳教等官员雷话集，让我们不得不承认这样一个事实：各地官员运行公权力的依据与依法行政的法治原则是背道而驰的。高素质的公务员应该德艺双馨，就目前阶段而言笔者认为，我国公务员最应加强的是依法行政的法律意识。
一、公务员法律意识困境分析及加强必要性论证
（一）公务员行政权运用模式凸显法律意识淡薄
江西万载县委书记宣称的“赴京非正常上访3次者要劳教”，去年曝光的“替党说话，还是替百姓说话，”再来看某视频揭露新闻发布会上的雷人话语：“你敢叫新华网曝光，我就关闭它，你们中央电视台管得也太多了吧，我拉屎撒尿要不要通知你们呢？”县委书记等都是《中华人民共和国公务员法》广义的公务员，他们手中握有由人民赋予的公权力。现行《公务员法》第12条就规定公务员应当履行下列义务“模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；……遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；”这些都是公务员得旅行的最基本义务，然而，官人雷话集里的官员们在行使职权时根本就漠视法律义务的存在。劳教属于剥夺公民人身自由的一种处罚，此种处罚目前在中国只有法律级别的规范性文件才能课与，公务员依法行政，未经合法依据及经正当法律程序是不能剥夺公民的人身自由的，更何况公民有申诉控告权，公民上访是其权利自由行使及监督权的行使方式，任何人是无权予以剥夺的。
依法行政最核心的内容可以简化为两点：狭义的依法行政，即法律有规定者不可违；法律保留原则，即法律无规定者不可为。若依此判断，法律并没有规定非正常上访者3次得劳教，而江西万载县委书记却坦荡地说出此话，明显是违背依法行政的基本精神的。媒体监督也是宪法赋予公民的一项合法性权利，行政机关应该欣然接受媒体的各种合理的曝光，这是行政机关及公务员皆应履行的义务，而上文中提及的新闻发布会上官人雷话却表明，行政机关仍以特权者身份否定媒体的监督，更不用说保障媒体这一权利得以实现。
1999年宪法修正案中明确规定“实行依法治国”。依法治国必然意味着依法行政，为了积极配合这一治国方略的开展，2004年国务院就颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2005年全国人大常委会就通过了《中华人民共和国公务员法》，这两部法律法规的出台表明国务院依法行政的决心。然而近几年来曝光的行政权滥用的事实表明，国务院的此一初衷并没有得以贯彻落实。目前中国的市场经济改革逐步深入，对法治社会的需求也越来越强，若政治体制改革再跟不上去，我们提供不了市场经济所需的法治环境，中国的经济改革是很难再深入下去。基于上述分析，笔者认为中国公务员法律意识困境必须突破。
（二）理念决定行动——公务员法律意识加强必要性论证
英国哲学家大卫·休谟曾说“虽然大体上人是由利益支配的，然而甚至利益本身以及所有人类事物又都完全受见解的左右。”公务员行政究竟为何，是个很重要的问题，若秉着以权谋私，以权寻租的态度来对待宪法赋予的行政权，那么权力滥用权力异化的后果是非常严重的，这好比是刹车失灵的高速行使着的车辆，看着灾祸发生却无能为力。若公务员如此看待行政权：保障公民合法的自由权，社会权，以保障公民个个享受体面幸福的生活，权责相一致，行使权力必须要遵循正当程序原则，那政府与公民之间必会是一种彼此信任的合作关系，以往的不对等地位也会被平等所取代，“官民”定会以最理性的方式达到共赢的状态。笔者在下文中将详细分析我国加强公务员依法行政意识的必要性与可行性。
1．公务员权利与义务相统一的法理要求。中国《公务员法》第二章就规定了公务员的条件，义务与权利。实际情况表明，在我国公务员的权利是充分得以享受的。可以说，在各种职业当中，公务员的职业设备，就业环境及工资福利等是最完善，最有保障的。在占用纳税人一定比例的钱财时，公务员义不容辞地应该履行其对等的义务。而这些义务都是政府正当合法存在应该为公众提供的。
2．《依法行政推进纲要》的本质要求。此纲要是目前规范行政主体最全面的主体法。其规定了依法行政的基本原则，此原则提出了几点基本要求：合法行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一等。依法行政的原则贯穿行政的整个过程，是转变政府形象的必须遵循的价值导向。
3．行政改革的必然趋势。20世纪90年年代发达资本主义国家普遍进行了政府改革，改革中普遍遵循着以企业家精神改革政府，让政府成为掌舵之人，从而将划船的职能委任给符合条件的公共组织来承担，这样一个创举对减轻政府庞大的财政支出及提高行政效率是非常有用的。而政府成为掌舵之人，前提是政府职能与市场的界限已经明晰，且法治政府已经实现。经验表明，中国政府若要改革成功，顺应市场经济的发展，国外成功的经验是不容忽视的。而公务员法律意识的提升是必不可少的。
二、多元方式齐头并进共促公务员法律意识的提高
（一）中国公务员培训现状考察
目前公务员培训主要是由同级机构的人事组织负责的。数据表明：公务员培训主要围绕着更新业务知识、加强思想修养等方面展开，专门针对法律意识提高的培训活动并未成潮流及系统化：政府相关部门邀请大学法学教授给公务员讲课，这种讲座模式最为常见，但此培训犹如快餐文化，虽然能让在场的公务员有“汹涌澎湃”之感，但事后自觉将感受融入行使权力的执法过程的公务员又有多少呢？
（二）困境突围对策初探——应将监督理念贯穿始终
各项调研成果表明，我国目前各级政府非常重视公务员的培训。但为何这些努力收效甚少，“雷人官话集”的曝光表明我们亟需另辟蹊径加强公务员法律意识。笔者认为，我们应该引入监督理念，符合中国国情的公务员培训制度应该包含下列内容：
1．准入制度，加大对法律知识的考察力度。自《中华人民共和国公务员法》2006年实施以来，一定级别的初任公务员都得通过考试录用。目前中国的公务员考试分笔试和面试。笔试部分考两科即行政职业能力测试和申论。而法律知识仅作为常识部分进行考察，常识部分一般10题（总题量是100道题选择题。），而法律知识的考察最多5道，综合下来，法律知识的考察占总卷最多0．5%的比例，这种题型设计易让非法律专业的参考者们忽视法律的复习，或是完全不去复习，若此阶段还不了解法律知识，若当真被录用了，他们以何来履行“依法行政”的职责呢？靠公务员初任培训阶段来加强吗？这无疑又会给政府增添不必要的成本。显然考试试题设计与《公务员法》等行政法律体系是相违背的。因此，笔者建议可以尝试将法律知识题量增加或是将法律知识考察单独成科。虽然在招考公务员时会加大考试成本（如考试时间必然要延长，改卷必然又多了一科，设计法律知识的题目时的复杂性等等，部门行政法是非常庞杂的。），但其好处却是源远流长的。我们切不可因为栽树辛苦而漠视后人乘凉的好处。
关键词公务员 法律意识 依法行政 法治政府
作者简介：黄丽，西南政法大学2009级宪法与行政法专业硕士研究生。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)04-155-02
法律意识，是指人们对法律概念、制度、价值等认识，及对法律现象的评价及心理态度。公务员的法律意识自然也含有上述层次的内涵，但远不仅于此。笔者对其如此定义：公务员行政是否以宪法法律至上为价值导向，是否允许行政相对人通过正当程序保障其合法权益，是否坚持权责相统一的理念。国务院近些年来推行的十一五，十二五计划都有将推进法治政府作为政治改革的重点任务，而法治政府的成功转型必得依赖一支高素质的公务员队伍。2010年11月4日羊城晚报刊登江西万载县委书记：赴京非正常上访3次者要劳教等官员雷话集，让我们不得不承认这样一个事实：各地官员运行公权力的依据与依法行政的法治原则是背道而驰的。高素质的公务员应该德艺双馨，就目前阶段而言笔者认为，我国公务员最应加强的是依法行政的法律意识。
一、公务员法律意识困境分析及加强必要性论证
（一）公务员行政权运用模式凸显法律意识淡薄
江西万载县委书记宣称的“赴京非正常上访3次者要劳教”，去年曝光的“替党说话，还是替百姓说话，”再来看某视频揭露新闻发布会上的雷人话语：“你敢叫新华网曝光，我就关闭它，你们中央电视台管得也太多了吧，我拉屎撒尿要不要通知你们呢？”县委书记等都是《中华人民共和国公务员法》广义的公务员，他们手中握有由人民赋予的公权力。现行《公务员法》第12条就规定公务员应当履行下列义务“模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率；全心全意为人民服务，接受人民监督；……遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；”这些都是公务员得旅行的最基本义务，然而，官人雷话集里的官员们在行使职权时根本就漠视法律义务的存在。劳教属于剥夺公民人身自由的一种处罚，此种处罚目前在中国只有法律级别的规范性文件才能课与，公务员依法行政，未经合法依据及经正当法律程序是不能剥夺公民的人身自由的，更何况公民有申诉控告权，公民上访是其权利自由行使及监督权的行使方式，任何人是无权予以剥夺的。
依法行政最核心的内容可以简化为两点：狭义的依法行政，即法律有规定者不可违；法律保留原则，即法律无规定者不可为。若依此判断，法律并没有规定非正常上访者3次得劳教，而江西万载县委书记却坦荡地说出此话，明显是违背依法行政的基本精神的。媒体监督也是宪法赋予公民的一项合法性权利，行政机关应该欣然接受媒体的各种合理的曝光，这是行政机关及公务员皆应履行的义务，而上文中提及的新闻发布会上官人雷话却表明，行政机关仍以特权者身份否定媒体的监督，更不用说保障媒体这一权利得以实现。
1999年宪法修正案中明确规定“实行依法治国”。依法治国必然意味着依法行政，为了积极配合这一治国方略的开展，2004年国务院就颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，2005年全国人大常委会就通过了《中华人民共和国公务员法》，这两部法律法规的出台表明国务院依法行政的决心。然而近几年来曝光的行政权滥用的事实表明，国务院的此一初衷并没有得以贯彻落实。目前中国的市场经济改革逐步深入，对法治社会的需求也越来越强，若政治体制改革再跟不上去，我们提供不了市场经济所需的法治环境，中国的经济改革是很难再深入下去。基于上述分析，笔者认为中国公务员法律意识困境必须突破。
（二）理念决定行动——公务员法律意识加强必要性论证
英国哲学家大卫·休谟曾说“虽然大体上人是由利益支配的，然而甚至利益本身以及所有人类事物又都完全受见解的左右。”公务员行政究竟为何，是个很重要的问题，若秉着以权谋私，以权寻租的态度来对待宪法赋予的行政权，那么权力滥用权力异化的后果是非常严重的，这好比是刹车失灵的高速行使着的车辆，看着灾祸发生却无能为力。若公务员如此看待行政权：保障公民合法的自由权，社会权，以保障公民个个享受体面幸福的生活，权责相一致，行使权力必须要遵循正当程序原则，那政府与公民之间必会是一种彼此信任的合作关系，以往的不对等地位也会被平等所取代，“官民”定会以最理性的方式达到共赢的状态。笔者在下文中将详细分析我国加强公务员依法行政意识的必要性与可行性。
1．公务员权利与义务相统一的法理要求。中国《公务员法》第二章就规定了公务员的条件，义务与权利。实际情况表明，在我国公务员的权利是充分得以享受的。可以说，在各种职业当中，公务员的职业设备，就业环境及工资福利等是最完善，最有保障的。在占用纳税人一定比例的钱财时，公务员义不容辞地应该履行其对等的义务。而这些义务都是政府正当合法存在应该为公众提供的。
2．《依法行政推进纲要》的本质要求。此纲要是目前规范行政主体最全面的主体法。其规定了依法行政的基本原则，此原则提出了几点基本要求：合法行政，程序正当，高效便民，诚实守信，权责统一等。依法行政的原则贯穿行政的整个过程，是转变政府形象的必须遵循的价值导向。
3．行政改革的必然趋势。20世纪90年年代发达资本主义国家普遍进行了政府改革，改革中普遍遵循着以企业家精神改革政府，让政府成为掌舵之人，从而将划船的职能委任给符合条件的公共组织来承担，这样一个创举对减轻政府庞大的财政支出及提高行政效率是非常有用的。而政府成为掌舵之人，前提是政府职能与市场的界限已经明晰，且法治政府已经实现。经验表明，中国政府若要改革成功，顺应市场经济的发展，国外成功的经验是不容忽视的。而公务员法律意识的提升是必不可少的。
二、多元方式齐头并进共促公务员法律意识的提高
（一）中国公务员培训现状考察
目前公务员培训主要是由同级机构的人事组织负责的。数据表明：公务员培训主要围绕着更新业务知识、加强思想修养等方面展开，专门针对法律意识提高的培训活动并未成潮流及系统化：政府相关部门邀请大学法学教授给公务员讲课，这种讲座模式最为常见，但此培训犹如快餐文化，虽然能让在场的公务员有“汹涌澎湃”之感，但事后自觉将感受融入行使权力的执法过程的公务员又有多少呢？
（二）困境突围对策初探——应将监督理念贯穿始终
各项调研成果表明，我国目前各级政府非常重视公务员的培训。但为何这些努力收效甚少，“雷人官话集”的曝光表明我们亟需另辟蹊径加强公务员法律意识。笔者认为，我们应该引入监督理念，符合中国国情的公务员培训制度应该包含下列内容：
1．准入制度，加大对法律知识的考察力度。自《中华人民共和国公务员法》2006年实施以来，一定级别的初任公务员都得通过考试录用。目前中国的公务员考试分笔试和面试。笔试部分考两科即行政职业能力测试和申论。而法律知识仅作为常识部分进行考察，常识部分一般10题（总题量是100道题选择题。），而法律知识的考察最多5道，综合下来，法律知识的考察占总卷最多0．5%的比例，这种题型设计易让非法律专业的参考者们忽视法律的复习，或是完全不去复习，若此阶段还不了解法律知识，若当真被录用了，他们以何来履行“依法行政”的职责呢？靠公务员初任培训阶段来加强吗？这无疑又会给政府增添不必要的成本。显然考试试题设计与《公务员法》等行政法律体系是相违背的。因此，笔者建议可以尝试将法律知识题量增加或是将法律知识考察单独成科。虽然在招考公务员时会加大考试成本（如考试时间必然要延长，改卷必然又多了一科，设计法律知识的题目时的复杂性等等，部门行政法是非常庞杂的。），但其好处却是源远流长的。我们切不可因为栽树辛苦而漠视后人乘凉的好处。