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摘 要：采用DEA模型评估了2007-2018年农业保险财政补贴的实施效率，发现补贴后生产效率显著提高。对比了其他国家政府参与的范围、深度、手段，以探寻我国农业保险政府参与过程中存在的缺陷，并提出加大财政支持力度、合理划分中央政府和地方政府职能分工、建立农业大灾风险分散机制、强化政府在农业保险中的职能等建议。
关键词：农业保险 财政补贴 DEA模型 机制创新
一、引言
[HJ1.6mm]农业保险作为一种保障制度就是为了补偿在自然灾害中农业可能遭受的经济损失，这一制度也已经成为各国政府常用的稳定农业生产、促进农业发展的风险规避方式。特别是伴随着市场经济的发展与成熟，在WTO“绿箱”政策框架下，农业保险已成为现代农业发展的重要支持措施。我国自2007年对农业保险实施财政补贴以来，政府支持力度不断加大，补贴区域由最初试点的6个省份①
逐渐扩大到全国，补贴的品种包括种植、养殖、林业3大类共计16个品种，大宗农产品补贴覆盖面达到了70%。2018年我国农业保险实现保费收入共计572.65亿元，中央政府提供的财政保费补贴金额高达199.34亿元，为1.95亿户次的参保农户提供了3.46万亿元的风险保障，强农惠农政策效果明显。进一步探寻优化农业保险中的政府行为，对解决农业保险中供需不平衡问题，探索建立大灾风险分散机制，更好地防范风险和促进农业具有重要的现实意义。
二、我国农业保险中政府参与现状：基于DEA模型的分析
政府主要通过财政补贴和税收优惠手段支持农业保险的发展，保险费是中央财政补贴最直接也是最主要的组成部分。2007-2018年农业保险中央财政补贴基本情况见表1。
（一）DEA模型及指标选取
1.DEA模型。DEA模型是美国运筹学家A. Charnes和W.W.Cooper（1978）在相对效率基础上提出的非参数效率评价方法，用于评价多个投入和产出的同质决策单元（DMU）效率值。在学术界DEA常被用来分析政策性农业保险制度的技术效率（TE）、纯技术效率（PTE）和规模效率（SE）。DEA包括规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型。CCR模型以投入和产出的线性组合比率来表示整个集合的相对效率;而BCC模型重在分析技术无效导致决策单元非有效的成分有多大。
在模型中，用s+和s-代表松弛变量，Xk，表示投入要素集合，Yk表示产出要素集合，λ是组合系数，λj代表重新构造出有效DMU组合时第k个决策单元的组合比例。
本文以农业生产效率模型为基础进行财政补贴效率评价。考虑到数据的易得性与统计口径的一致性，投入指标Xk包括农林牧渔业从业人数（万人）、农作物总播种面积（千公顷）、农业机械总动力（万千瓦）、化肥施用量（万吨）、农业保险中央财政补贴（亿元）与其他保险投入（亿元）;产出指标Yk包括农林牧渔业总产值（亿元）;2007-2018年共计12个农业生产年份作为DMU决策单元;数据来源于2007-2018年《中国统计年鉴》和《全国公共财政支出决算表》。
（二）DEA模型运行结果及分析
运用DEAP2.1版本进行以投入为主导型的效率评价，得到运行结果见表3。
且由于其综合效率没有达到完全有效（数值为1），需要适当增加投入规模。除2009年外的其他年份的纯技术效率均为1，说明没有投入需要减少也没有产出需要增加。样本分析总体结果显示，只有2009年这一决策单元为非有效单元，产出不足的同时且有投入冗余，其中保险中央财政补贴投入冗余25.557亿元，其余保险投入冗余60.113亿元（见表4）。
上述数据说明，自开展农业保险财政补贴以来，我国农业生产总体状况良好。在2007-2018年间，仅2009年为非DEA有效决策单元，其原因主要是由于当年全国范围内发生了严重的旱灾，导致农业损失巨大。而2008、2010和2015年相对有效的原因也是受到自然灾害的影响，特别是2015年我国部分地区特别是辽宁再次遭受特大旱灾，仅该地区农业保险支付赔款就超过了15亿元。模型分析的结论告诉我们，除去受严重自然灾害的影响，农业保险财政补贴政策显著提高了农业生产的效率。
三、农业保险政府参与的国际比较
（一）政府支持农业保险方式的比较
从农业保险的实践看，不同国家支持农业保险发展的政策主要分为两类：一类是针对经营农业保险的保险企业及组织，在对农业保险价格实行政府管制的同时，对其进行管理费补贴、再保险补贴和税收减免及优惠，建立农业大型自然灾害风险应对专项基金等;另一类是针对于投保农户，直接向其提供保费补贴。
我国在农业保险政府支持方面的措施有两种：一是直接针对农户的保费补贴，投保农户只需缴纳扣除保费财政补贴后的部分;二是对保险公司经营农业保险险种业务提取的大灾风险准备金（不能超过当年保费收入总额的25%），准予在企业所得税前据实扣除，并对农业保险相关合同免征印花税。其中，保费补贴是农业保险中采用的最常见的财政支持方式。
（二）农业保险财政补贴资金来源的比较
由于农业生产在国家安全中的重要地位，国外农业保险保费补贴、经营管理费用补贴和再保险补贴资金来源大多以中央政府为主，地方政府为辅。以美国为例，按照政府间事权与支出责任划分，保费的补贴全部由联邦政府财政统一安排。
我国自实施农业保险以来，一直采取中央和地方政府共同承担保费补贴的做法。例如2007年，中央财政仅对内蒙古等6个试点省份提供不超过25%的保费补贴，剩余部分由地方政府解决。具体实施中，中央、省、市、县四级财政共同承担保费补贴支出
中央确定的主要种植业：水稻、小麦、棉花、玉米和油菜保险，财政补贴不低于70%。其中：中央财政补贴35%，省级财政补贴25%，差额由市县级财政补贴。对能繁母豬、奶牛保险，各级财政保费补贴比例不低于80%。以江苏省为例，中央财政补贴40%，江苏省级财政对苏南、苏中、苏北地区补贴比例分别是10%、20%、30%，差额部分由市、县财政部门给予补贴。，且只有在农民完成保费上缴、基层财政补贴资金到位之后，中央和省级财政的补贴才会落实拨付。资金拨付的周期长、流程复杂，且农业保险的覆盖面越大，地方财政的保费补贴负担就越重。那些被补贴农产品种植较为密集的区域，地方政府面临较大的财政压力。 （三）农业保险财政补贴水平的比较
世界银行2010年出版的研究报告显示，大多数国家对农业保险提供30%-60%左右的补贴，保费补贴平均水平为44%。按美国农业风险管理据统计，2016年美国农业保险财政补贴数额高达586.6亿美元。针对农业保险企业可能面临的高赔付率和高风险，很多国家如加拿大、瑞典等从上个世纪90年代开始对企业的经营管理费用进行财政补贴。
从补贴水平看，近年來我国财政保费补贴占保费总额的40%左右，高的年份甚至接近80%，与国外相比似乎差距不大。但我国农业保险起步晚，受财政压力等多种因素的制约，补贴的覆盖面窄，仅包括水稻、玉米、小麦等16个项目，而美国农业保险补贴覆盖的农产品高达130多种，保障广度超过90%。此外，我国对经营农业保险项目的保险公司实施管理费用补贴和再保险公司的农业再保险经营补贴等政策措施还在探索阶段。从整体上看，我国农业保险财政补贴的范围较小、方式单一，补贴水平提高的空间依然很大。
四、优化农业保险中政府行为的途径
（一）加大政府支持力度，完善财政补贴方式
第一，适当提高补贴标准和范围。农业保险的最终目标是保障粮食安全、确保农产品供给。尽管保险公司也在保险产品服务上不断创新，但制度运行初期低水平、广覆盖的保险模式已经不能满足现代农业发展的需求，因此，需要政府特别是省级以上政府不断加大投入力度提高保费补贴的标准和范围，减轻农民和基层财政的负担，为农业生产保驾护航。
第二，实施差异化补贴。随着分散式农户经营逐步被规模化、个性化新型农业生产主体所取代，原有的平均化、统一化补贴方式已不符合实际需要。为更好地发挥补贴资金“四两拨千斤”的作用，迫切需要根据农业经营中的实际需求制定差异化、精细化的财政补贴方式，在普惠、公平的基础上做到效率兼顾。
第三，对企业进行补贴。为调动农业保险经营企业的参与积极性，除保费补贴外可以对农业保险的业务管理费用进行补贴，并进一步提高补贴比例。对农业保险产品创新和服务创新进行补助和奖励，加快农业保险发展。
第四，加大税收优惠幅度。结合减税降费举措，扩大对农业保险业务税收优惠的范围。如在现行税制基础上可考虑对种养业所有农业保险免征一切税;对除种养业以外的涉农保险降低税率;减征或者免征农业保险企业的部分所得税，或者采取先征后退、即征即退的方法，充分发挥税收的杠杆作用。
（二）中央和地方合理分工，充分发挥地方政府积极性
第一，强化中央政府责任。结合事权与支出责任划分，明确中央政府和地方政府在农业保险中的职责。考虑到农业的重要性和农业保险的准公共产品属性，中央政府应该承担更多的责任，因此应适时逐步提高中央财政的补贴资金比例，减少地方财政相关配套，给予地方政府更多空间以灵活地支持农业保险发展。
第二，发挥地方积极性。为提高农业保险参保率、扩大保险覆盖面，中央政府通过制度约束对地方政府发展农业保险的积极性进行激励。鼓励地方政府结合区域发展实际，给予农业保险经营企业必要的支持和协助，逐步培育多样化、多主体参与的农业保险市场。结合乡村振兴战略和农业结构调整，地方政府可以鼓励当地险企针对特色产业发展保险产品和服务，以奖代补。
第三，提高财政资金效率。为提高补贴资金的拨付效率，可以实行按季度结算或提前划拨等方式，以减轻保险经营企业垫付赔款的财务压力。尝试改变原有的转移支付拨付方式，改为省级以上财政资金由省级有关部门直接面向省级保险公司进行结算与拨付，大幅度缩短资金划拨周期，简化流程，提高财政资金周转使用效率。
（三）建立再保险支持体系，分散农业大灾风险
农业天然的弱质性使其遭受大型灾害的风险远高于其他部门，因而大大降低了商业性再保险机构承接农业再保险业务的意愿，这就需要政府加大财政支持力度。一方面可以通过中央财政控股、地方参股和财政支农专项基金参与其中的方式，组建政策性农业再保险公司，由国家作为最后承保人;另一方面可以适当借助资本市场的力量设立大灾风险基金，应对农业保险企业在重大自然灾害中面临的保险赔偿损失。
（四）建立多方协作机制，加强立法建设
第一，建立农民、合作组织、保险公司和政府监管部门等多主体参与的保险经营模式。借鉴发达国家实践经验，建立“农户+地区性农民合作组织+政策性农业保险企业+再保险机构”四位一体协作机制，一方面强化农民参与意识进而提高参保率;另一方面，多方参与的协作机制还可以缓解以农业发展为主的地方政府面临的财政拮据，充分调动各主体资源，进一步提高财政资金使用效率。
第二，加强农业保险法律体系建设。尽管国家出台了《农业保险条例》《加快发展农业保险发展的若干意见》等一系列规定，但农业保险制度主要以各部门的条例、办法和意见为主，立法层次低。为了促进农业保险的健康发展，使其有可靠的法律保障为依据，必须加快立法进程，以法律强制力降低政府参与的随意性。
参考文献：
[1]张伟，黄颖，李长春，陈宇靖.收入分化、需求演变与农业保险供给侧改革[J].农业经济问题，2018（11）.
[2]周帮扬，李攀.政策性农业保险的失衡与调适[J].人民论坛，2018（14）.
[3]张若瑾.农业保险保费补贴政策的激励实效研究[J].华南农业大学学报：社会科学版，2018（06）.
[4]庹国柱，王芳华.中国农业保险发展报告2012[R].北京：中国农业出版社，2012.
[5]李林，赵君彦.中外农业保险发展的政策支持体系比较与借鉴[J].生态经济，2012（07）.
关键词：农业保险 财政补贴 DEA模型 机制创新
一、引言
[HJ1.6mm]农业保险作为一种保障制度就是为了补偿在自然灾害中农业可能遭受的经济损失，这一制度也已经成为各国政府常用的稳定农业生产、促进农业发展的风险规避方式。特别是伴随着市场经济的发展与成熟，在WTO“绿箱”政策框架下，农业保险已成为现代农业发展的重要支持措施。我国自2007年对农业保险实施财政补贴以来，政府支持力度不断加大，补贴区域由最初试点的6个省份①
逐渐扩大到全国，补贴的品种包括种植、养殖、林业3大类共计16个品种，大宗农产品补贴覆盖面达到了70%。2018年我国农业保险实现保费收入共计572.65亿元，中央政府提供的财政保费补贴金额高达199.34亿元，为1.95亿户次的参保农户提供了3.46万亿元的风险保障，强农惠农政策效果明显。进一步探寻优化农业保险中的政府行为，对解决农业保险中供需不平衡问题，探索建立大灾风险分散机制，更好地防范风险和促进农业具有重要的现实意义。
二、我国农业保险中政府参与现状：基于DEA模型的分析
政府主要通过财政补贴和税收优惠手段支持农业保险的发展，保险费是中央财政补贴最直接也是最主要的组成部分。2007-2018年农业保险中央财政补贴基本情况见表1。
（一）DEA模型及指标选取
1.DEA模型。DEA模型是美国运筹学家A. Charnes和W.W.Cooper（1978）在相对效率基础上提出的非参数效率评价方法，用于评价多个投入和产出的同质决策单元（DMU）效率值。在学术界DEA常被用来分析政策性农业保险制度的技术效率（TE）、纯技术效率（PTE）和规模效率（SE）。DEA包括规模报酬不变的CCR模型和规模报酬可变的BCC模型。CCR模型以投入和产出的线性组合比率来表示整个集合的相对效率;而BCC模型重在分析技术无效导致决策单元非有效的成分有多大。
在模型中，用s+和s-代表松弛变量，Xk，表示投入要素集合，Yk表示产出要素集合，λ是组合系数，λj代表重新构造出有效DMU组合时第k个决策单元的组合比例。
本文以农业生产效率模型为基础进行财政补贴效率评价。考虑到数据的易得性与统计口径的一致性，投入指标Xk包括农林牧渔业从业人数（万人）、农作物总播种面积（千公顷）、农业机械总动力（万千瓦）、化肥施用量（万吨）、农业保险中央财政补贴（亿元）与其他保险投入（亿元）;产出指标Yk包括农林牧渔业总产值（亿元）;2007-2018年共计12个农业生产年份作为DMU决策单元;数据来源于2007-2018年《中国统计年鉴》和《全国公共财政支出决算表》。
（二）DEA模型运行结果及分析
运用DEAP2.1版本进行以投入为主导型的效率评价，得到运行结果见表3。
且由于其综合效率没有达到完全有效（数值为1），需要适当增加投入规模。除2009年外的其他年份的纯技术效率均为1，说明没有投入需要减少也没有产出需要增加。样本分析总体结果显示，只有2009年这一决策单元为非有效单元，产出不足的同时且有投入冗余，其中保险中央财政补贴投入冗余25.557亿元，其余保险投入冗余60.113亿元（见表4）。
上述数据说明，自开展农业保险财政补贴以来，我国农业生产总体状况良好。在2007-2018年间，仅2009年为非DEA有效决策单元，其原因主要是由于当年全国范围内发生了严重的旱灾，导致农业损失巨大。而2008、2010和2015年相对有效的原因也是受到自然灾害的影响，特别是2015年我国部分地区特别是辽宁再次遭受特大旱灾，仅该地区农业保险支付赔款就超过了15亿元。模型分析的结论告诉我们，除去受严重自然灾害的影响，农业保险财政补贴政策显著提高了农业生产的效率。
三、农业保险政府参与的国际比较
（一）政府支持农业保险方式的比较
从农业保险的实践看，不同国家支持农业保险发展的政策主要分为两类：一类是针对经营农业保险的保险企业及组织，在对农业保险价格实行政府管制的同时，对其进行管理费补贴、再保险补贴和税收减免及优惠，建立农业大型自然灾害风险应对专项基金等;另一类是针对于投保农户，直接向其提供保费补贴。
我国在农业保险政府支持方面的措施有两种：一是直接针对农户的保费补贴，投保农户只需缴纳扣除保费财政补贴后的部分;二是对保险公司经营农业保险险种业务提取的大灾风险准备金（不能超过当年保费收入总额的25%），准予在企业所得税前据实扣除，并对农业保险相关合同免征印花税。其中，保费补贴是农业保险中采用的最常见的财政支持方式。
（二）农业保险财政补贴资金来源的比较
由于农业生产在国家安全中的重要地位，国外农业保险保费补贴、经营管理费用补贴和再保险补贴资金来源大多以中央政府为主，地方政府为辅。以美国为例，按照政府间事权与支出责任划分，保费的补贴全部由联邦政府财政统一安排。
我国自实施农业保险以来，一直采取中央和地方政府共同承担保费补贴的做法。例如2007年，中央财政仅对内蒙古等6个试点省份提供不超过25%的保费补贴，剩余部分由地方政府解决。具体实施中，中央、省、市、县四级财政共同承担保费补贴支出
中央确定的主要种植业：水稻、小麦、棉花、玉米和油菜保险，财政补贴不低于70%。其中：中央财政补贴35%，省级财政补贴25%，差额由市县级财政补贴。对能繁母豬、奶牛保险，各级财政保费补贴比例不低于80%。以江苏省为例，中央财政补贴40%，江苏省级财政对苏南、苏中、苏北地区补贴比例分别是10%、20%、30%，差额部分由市、县财政部门给予补贴。，且只有在农民完成保费上缴、基层财政补贴资金到位之后，中央和省级财政的补贴才会落实拨付。资金拨付的周期长、流程复杂，且农业保险的覆盖面越大，地方财政的保费补贴负担就越重。那些被补贴农产品种植较为密集的区域，地方政府面临较大的财政压力。 （三）农业保险财政补贴水平的比较
世界银行2010年出版的研究报告显示，大多数国家对农业保险提供30%-60%左右的补贴，保费补贴平均水平为44%。按美国农业风险管理据统计，2016年美国农业保险财政补贴数额高达586.6亿美元。针对农业保险企业可能面临的高赔付率和高风险，很多国家如加拿大、瑞典等从上个世纪90年代开始对企业的经营管理费用进行财政补贴。
从补贴水平看，近年來我国财政保费补贴占保费总额的40%左右，高的年份甚至接近80%，与国外相比似乎差距不大。但我国农业保险起步晚，受财政压力等多种因素的制约，补贴的覆盖面窄，仅包括水稻、玉米、小麦等16个项目，而美国农业保险补贴覆盖的农产品高达130多种，保障广度超过90%。此外，我国对经营农业保险项目的保险公司实施管理费用补贴和再保险公司的农业再保险经营补贴等政策措施还在探索阶段。从整体上看，我国农业保险财政补贴的范围较小、方式单一，补贴水平提高的空间依然很大。
四、优化农业保险中政府行为的途径
（一）加大政府支持力度，完善财政补贴方式
第一，适当提高补贴标准和范围。农业保险的最终目标是保障粮食安全、确保农产品供给。尽管保险公司也在保险产品服务上不断创新，但制度运行初期低水平、广覆盖的保险模式已经不能满足现代农业发展的需求，因此，需要政府特别是省级以上政府不断加大投入力度提高保费补贴的标准和范围，减轻农民和基层财政的负担，为农业生产保驾护航。
第二，实施差异化补贴。随着分散式农户经营逐步被规模化、个性化新型农业生产主体所取代，原有的平均化、统一化补贴方式已不符合实际需要。为更好地发挥补贴资金“四两拨千斤”的作用，迫切需要根据农业经营中的实际需求制定差异化、精细化的财政补贴方式，在普惠、公平的基础上做到效率兼顾。
第三，对企业进行补贴。为调动农业保险经营企业的参与积极性，除保费补贴外可以对农业保险的业务管理费用进行补贴，并进一步提高补贴比例。对农业保险产品创新和服务创新进行补助和奖励，加快农业保险发展。
第四，加大税收优惠幅度。结合减税降费举措，扩大对农业保险业务税收优惠的范围。如在现行税制基础上可考虑对种养业所有农业保险免征一切税;对除种养业以外的涉农保险降低税率;减征或者免征农业保险企业的部分所得税，或者采取先征后退、即征即退的方法，充分发挥税收的杠杆作用。
（二）中央和地方合理分工，充分发挥地方政府积极性
第一，强化中央政府责任。结合事权与支出责任划分，明确中央政府和地方政府在农业保险中的职责。考虑到农业的重要性和农业保险的准公共产品属性，中央政府应该承担更多的责任，因此应适时逐步提高中央财政的补贴资金比例，减少地方财政相关配套，给予地方政府更多空间以灵活地支持农业保险发展。
第二，发挥地方积极性。为提高农业保险参保率、扩大保险覆盖面，中央政府通过制度约束对地方政府发展农业保险的积极性进行激励。鼓励地方政府结合区域发展实际，给予农业保险经营企业必要的支持和协助，逐步培育多样化、多主体参与的农业保险市场。结合乡村振兴战略和农业结构调整，地方政府可以鼓励当地险企针对特色产业发展保险产品和服务，以奖代补。
第三，提高财政资金效率。为提高补贴资金的拨付效率，可以实行按季度结算或提前划拨等方式，以减轻保险经营企业垫付赔款的财务压力。尝试改变原有的转移支付拨付方式，改为省级以上财政资金由省级有关部门直接面向省级保险公司进行结算与拨付，大幅度缩短资金划拨周期，简化流程，提高财政资金周转使用效率。
（三）建立再保险支持体系，分散农业大灾风险
农业天然的弱质性使其遭受大型灾害的风险远高于其他部门，因而大大降低了商业性再保险机构承接农业再保险业务的意愿，这就需要政府加大财政支持力度。一方面可以通过中央财政控股、地方参股和财政支农专项基金参与其中的方式，组建政策性农业再保险公司，由国家作为最后承保人;另一方面可以适当借助资本市场的力量设立大灾风险基金，应对农业保险企业在重大自然灾害中面临的保险赔偿损失。
（四）建立多方协作机制，加强立法建设
第一，建立农民、合作组织、保险公司和政府监管部门等多主体参与的保险经营模式。借鉴发达国家实践经验，建立“农户+地区性农民合作组织+政策性农业保险企业+再保险机构”四位一体协作机制，一方面强化农民参与意识进而提高参保率;另一方面，多方参与的协作机制还可以缓解以农业发展为主的地方政府面临的财政拮据，充分调动各主体资源，进一步提高财政资金使用效率。
第二，加强农业保险法律体系建设。尽管国家出台了《农业保险条例》《加快发展农业保险发展的若干意见》等一系列规定，但农业保险制度主要以各部门的条例、办法和意见为主，立法层次低。为了促进农业保险的健康发展，使其有可靠的法律保障为依据，必须加快立法进程，以法律强制力降低政府参与的随意性。
参考文献：
[1]张伟，黄颖，李长春，陈宇靖.收入分化、需求演变与农业保险供给侧改革[J].农业经济问题，2018（11）.
[2]周帮扬，李攀.政策性农业保险的失衡与调适[J].人民论坛，2018（14）.
[3]张若瑾.农业保险保费补贴政策的激励实效研究[J].华南农业大学学报：社会科学版，2018（06）.
[4]庹国柱，王芳华.中国农业保险发展报告2012[R].北京：中国农业出版社，2012.
[5]李林，赵君彦.中外农业保险发展的政策支持体系比较与借鉴[J].生态经济，2012（07）.