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中美贸易冲突已经持续一年，冲突延续中有一些新变化。特别是冲突范围已经开始由双边向多边蔓延，这种趋势值得中国引起警惕。
3月24日，在美国策动下，泛美开发银行（IADB）宣布取消原定于3月28日在成都举办的60届年会。此外，美国还试图通过IMF和G20东京峰会，对中国的经常账户顺差进一步施压。在经贸规则领域，美国正在基于多边贸易体制WTO，通过国际补贴规则的修订对中国施压。
2018年以来，美欧日发布5份联合声明，表明了共同推进国际补贴规则改革的意图。在2019年1月的联合声明中，三方表态将于接下来的春季完成补贴新规则的制订工作，并吸纳其他WTO主要成员方加入。2019年1月，美国还向WTO提出了针对中国补贴问题的70项质疑。国际产业补贴规则的调整，矛头直指中国。
特别要注意到，美欧日联合声明的美方牵头人是贸易代表罗伯特·莱特希泽，他同时也担任当前中美经贸谈判的美方牵头人。与注重实际利益的特朗普不同，法律专业出身的莱特希泽，他的终极目标是：使用国际经贸规则对中国的“非市场导向”政策形成合围，并进一步孤立中国。
在此背景下，补贴新规将通过双边和多边渠道，同时对中国形成一定压力：一方面，这对当前中美经贸谈判构成了新的压力。美方在中美谈判中所强调的：结构性调整、最终谈判结果的可执行性等等，都与本轮补贴规则的新动向息息相关。
另一方面，这也是WTO进一步改革的核心议题。虽然特朗普动辄扬言退出WTO，但其真实意图有二，一是通过区域自贸协定围堵中国，例如《美墨加协定》的“毒丸条款”；二是通过推进有利于自身的多边体制改革，从而在WTO框架下攫取实惠。若要推动WTO改革，补贴规则和国有企业两大问题，正是美欧日和中印之间争议的焦点。中国诚应未雨绸缪，尽早启动国内市场化改革，而不是在现实国际压力不可回转之时，再疲于应付。
欧盟和日本即想通过中国平衡和牵制美国，又想联合美国修订国际贸易规则来对中国提出新的约束条件。2018年以来，美欧日的5轮联合声明中，三方对国际补贴规则的共同诉求，相当一部分内容直指国有企业问题，并且扩大了补贴的界定范围。这些新动向不但在多边层面，而且反过来也在双边谈判层面对中国形成一定压力。这些新动向包括：
此次，美欧日联合声明中最主要的诉求，就是在现行WTO多边补贴规则中，纳入国有企业问题。在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中，约三分之一与国有企业相关。美欧日希望调整现行国际补贴规则的主要原因，还是非市场导向政策和国有企业的不满。
奥巴马政府以来，美国就积极推行国有企业竞争中性规则。在2018年特朗普政府签订的《美墨加协定》中，美国也加入了国有企业条款。但是，由于国有企业条款的高标准，很难与中国达成有约束力的贸易投资协定。2018年以来，美国转换发力点，开始在多边机制WTO下，积极推进补贴规则改革，纳入国有企业问题。
2019年4月4日，美国总统特朗普会见正在华盛顿进行第九轮中美经贸高级别磋商的国务院副总理刘鹤。图/视觉中国
一直以来，WTO规则并不歧视国有企业，可以说是所有制中立的。而美欧日推动补贴规则改革的重要目标，就是重新商定WTO规则下的公共机构认定标准。如果将国有企业、国有商业银行认定为公共机构，则其向下游企业提供货物或服务、向其他企业提供贷款或参股的行为，都将构成补贴。在此基础上，受到补贴的企业（通常是国有企业），将受到制裁。
从以往案例来看，在WTO争端解决实践中，基本确立了对于中国较为有利的认定标准。但是，在目前美日欧的联合推动下，这种局面可能会受到冲击。
以往WTO规则认定的补贴，主要是财政补贴，例如财政贴息、税收补贴、进出口补贴等。2018年9月的美欧日联合声明，则将补贴范围扩大到了金融领域：（1）国有银行提供的借贷与公司资信不符，以及可能存在的政府隐性担保问题；（2）政府主导的基金进行非商业考虑的股权投资；（3）非商业考虑的债转股。上述三种情况的资金来源涉及到了银行、产业基金。这与《美墨加协定》中的国有企业条款内容一致。
在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中，也多次提出与政府引导基金相关的问题，比如中国为何不汇报关于国家集成电路产业投资基金的信息？中国还有哪些政府引导基金？中国如何决定哪些产业、哪些企业可以获得政府引导基金的支持？在政府引導基金中，私人投资者与政府类投资者的行动是否完全一致？
2018年9月的美欧日联合声明，新加入了对能源补贴定价的考虑。从针对中国补贴的70项质疑中可以看出，美方关切是，中国对可再生能源、新能源的补贴定价，以及相关进口产品是否可以享受到同类补贴政策。
新能源补贴具有WTO规则中“不可诉补贴”的特征。但是“不可诉补贴”制度已经失效，新能源补贴仍可能构成“禁止性补贴”或者“可诉性补贴”。近年来，涉及新能源补贴的贸易争端越来越多。中国就属于涉案较多国家，风能、太阳能光伏产品都遭受过反补贴调查。
美欧日对补贴规则的另一个诉求，就是希望构建新规则，对补贴导致的产能过剩提供有针对性的救济措施。从对中国补贴的70项质疑中可看出，美方关注的主要是，战略新兴产业、以及与中国制造2025相关的产业等高科技产业。 事实上，在现行WTO规则下，就可以通过征收反补贴税的形式，对产能过剩实施贸易救济。但美欧日仍然强调了产能过剩和针对性救济措施，主要还是为了保持自身在高科技产业中的全球主导地位。该诉求也对中国的产业政策具有直接压力。
在参与国际经贸规则改革的过程中，中国应牢牢坚守底线，“该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改”。与此同时，中国也需明确认识到自己的核心利益，“要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。由此出发点看，我们也要对国际经贸规则的变化进行客观、理性分析，放手推动符合中国利益的改革。从积极应对国际补贴规则新动向看，中国应推动以下方面的改革：
近期国际补贴规则的新动向，虽然名义上仍然针对补贴规则，但根本上是针对非市场导向政策和国有企业。因此仅改革补贴政策，无法根本解决问题。中国应尽快在国有企业分类改革的基础上，启动“竞争中性”改革。
分类推进国有企业改革，有现成方案可循。十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”，之后中央于2015年印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。基于此，可将国有企业分为公益类和商业类。其中前者获得适度补贴具有其合理性，而后者则可遵循竞争中性原则，实行商业化运作。
中国所处的经济发展阶段，已经可以接受“竞争中性”改革，并且会从中获益。近年来国有企业生产经营效率大幅提升，有能力参与市场公平竞争。落实好我国新近出台的公平竞争审查制度，引入国有企业“竞争中性”规则，有利于缓解国企在国际竞争中面临的压力。同时，这也有利于提高民企的投资积极性、增加外企的获得感。在政策实施方面，可以由易到难，先行在税收中立、约束补贴和政府采购方面有所突破，再逐步实现融资中立、监管中立等。
中国应加快经济干预方式的转型。国际上竞争政策由来已久，最早的竞争法可追溯到1890年美国的《谢尔曼法》（Sherman Act）。经过100多年的发展，竞争政策已经成为各个发达国家市场经济的重要组成部分，上世纪80年代后期以来，发展中国家的竞争政策立法也大大加快。目前，竞争政策已经成为国际上干预市场竞争的通行方式。在竞争政策领域，我国尚处起步阶段，竞争立法起步较晚，法律框架在近20多年才逐步完善。我国企业的相关法律意识淡薄，这使得中国企业在强调竞争规则的国际市场中处境不利。
中国应借鉴国际经验。日本和韩国也曾使用产业政策，有效推动了产业升级和经济增长。但东亚金融危机后，日韩认识到，随着市场发育的逐渐完善，政府职能应当从经济活动的干预者转变为竞争秩序的维护者。此后，日韩着力进行改革，正在实现从产业政策向竞争政策转型。
美日欧在金融补贴领域的部分改革诉求，符合中国自身改革取向，可以考虑接受。例如，借贷过程中存在政府隐性担保，产业基金的“明股实债”模式，都是中国亟待解决的结构性问题。即使内外诉求一致，中国要实现这一目标，也需要一个过渡时期。同时，对于“非商业”考虑的股权投资、“非商业”考虑的债转股，需要对“非商业”的标准给予澄清，并力争提出对中国有利的界定。“非商业”标准的界定，很可能也将围绕中国产业政策的合理性展开激烈争论。
从长期来看，要优化我国能源结构，实现能源的可持续发展，必须鼓励可再生能源。近二十年来，我国在为各类可再生能源提供补贴和价格优惠上做出很多努力，成绩突出。但是，随着可再生能源利用规模的扩大，仅依靠电价和财政补贴已经开始呈现出资金不足、流程复杂等问题，长期看难以持续。
从传统化石能源和新能源两者的价格互动关系看，如果传统能源领域存在较多行政垄断、价格管制，同时缺乏环境治理，则化石能源的价格将出现扭曲，不能正确反映其资源稀缺性和外部性成本。相应地，可再生能源价格也无法充分体现其竞争力，从而难以吸引足够的资金和技术投入。可见，打破传统能源行业的行政垄断，推动征收環境税，将有力推动新能源行业发展，也可以缓解我国可再生能源补贴所遭受的国际压力。
在针对中国补贴的70项质疑中，美国提出了大量质疑，认为中国现行补贴政策文件中缺乏补贴授予标准，补贴政策的透明度较低。中国可以梳理现行补贴政策，提高政策透明度，具体可采取以下措施：明确各类所有制企业在获得补贴方面有同等待遇；在政策文件中明确各项补贴的授予标准，即何种产业、何种企业和机构可以享受该项补贴；明确补贴程序。特定产业、企业和机构可以享受多长时间的补贴，这种补贴是否有退出机制等；信息公开。可以建立全国补贴政策公告网站，贯通各政府部门、各层级政府，方便企业了解现行补贴政策，也方便政府内部的信息沟通。
（作者均为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；编辑：王延春）
3月24日，在美国策动下，泛美开发银行（IADB）宣布取消原定于3月28日在成都举办的60届年会。此外，美国还试图通过IMF和G20东京峰会，对中国的经常账户顺差进一步施压。在经贸规则领域，美国正在基于多边贸易体制WTO，通过国际补贴规则的修订对中国施压。
中美贸易摩擦正在向多边延伸
2018年以来，美欧日发布5份联合声明，表明了共同推进国际补贴规则改革的意图。在2019年1月的联合声明中，三方表态将于接下来的春季完成补贴新规则的制订工作，并吸纳其他WTO主要成员方加入。2019年1月，美国还向WTO提出了针对中国补贴问题的70项质疑。国际产业补贴规则的调整，矛头直指中国。
特别要注意到，美欧日联合声明的美方牵头人是贸易代表罗伯特·莱特希泽，他同时也担任当前中美经贸谈判的美方牵头人。与注重实际利益的特朗普不同，法律专业出身的莱特希泽，他的终极目标是：使用国际经贸规则对中国的“非市场导向”政策形成合围，并进一步孤立中国。
在此背景下，补贴新规将通过双边和多边渠道，同时对中国形成一定压力：一方面，这对当前中美经贸谈判构成了新的压力。美方在中美谈判中所强调的：结构性调整、最终谈判结果的可执行性等等，都与本轮补贴规则的新动向息息相关。
另一方面，这也是WTO进一步改革的核心议题。虽然特朗普动辄扬言退出WTO，但其真实意图有二，一是通过区域自贸协定围堵中国，例如《美墨加协定》的“毒丸条款”；二是通过推进有利于自身的多边体制改革，从而在WTO框架下攫取实惠。若要推动WTO改革，补贴规则和国有企业两大问题，正是美欧日和中印之间争议的焦点。中国诚应未雨绸缪，尽早启动国内市场化改革，而不是在现实国际压力不可回转之时，再疲于应付。
国际补贴规则新动向：直指国有企业、扩大补贴定义范围
欧盟和日本即想通过中国平衡和牵制美国，又想联合美国修订国际贸易规则来对中国提出新的约束条件。2018年以来，美欧日的5轮联合声明中，三方对国际补贴规则的共同诉求，相当一部分内容直指国有企业问题，并且扩大了补贴的界定范围。这些新动向不但在多边层面，而且反过来也在双边谈判层面对中国形成一定压力。这些新动向包括：
1.补贴规则修订诉求，剑指国有企业
此次，美欧日联合声明中最主要的诉求，就是在现行WTO多边补贴规则中，纳入国有企业问题。在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中，约三分之一与国有企业相关。美欧日希望调整现行国际补贴规则的主要原因，还是非市场导向政策和国有企业的不满。
奥巴马政府以来，美国就积极推行国有企业竞争中性规则。在2018年特朗普政府签订的《美墨加协定》中，美国也加入了国有企业条款。但是，由于国有企业条款的高标准，很难与中国达成有约束力的贸易投资协定。2018年以来，美国转换发力点，开始在多边机制WTO下，积极推进补贴规则改革，纳入国有企业问题。
2.修订公共机构认定标准，补贴行为将不可避免地卷入国有企业
一直以来，WTO规则并不歧视国有企业，可以说是所有制中立的。而美欧日推动补贴规则改革的重要目标，就是重新商定WTO规则下的公共机构认定标准。如果将国有企业、国有商业银行认定为公共机构，则其向下游企业提供货物或服务、向其他企业提供贷款或参股的行为，都将构成补贴。在此基础上，受到补贴的企业（通常是国有企业），将受到制裁。
从以往案例来看，在WTO争端解决实践中，基本确立了对于中国较为有利的认定标准。但是，在目前美日欧的联合推动下，这种局面可能会受到冲击。
3.补贴范围界定：从财政行为扩大至金融领域
以往WTO规则认定的补贴，主要是财政补贴，例如财政贴息、税收补贴、进出口补贴等。2018年9月的美欧日联合声明，则将补贴范围扩大到了金融领域：（1）国有银行提供的借贷与公司资信不符，以及可能存在的政府隐性担保问题；（2）政府主导的基金进行非商业考虑的股权投资；（3）非商业考虑的债转股。上述三种情况的资金来源涉及到了银行、产业基金。这与《美墨加协定》中的国有企业条款内容一致。
在美国向WTO提出针对中国补贴的70项质疑中，也多次提出与政府引导基金相关的问题，比如中国为何不汇报关于国家集成电路产业投资基金的信息？中国还有哪些政府引导基金？中国如何决定哪些产业、哪些企业可以获得政府引导基金的支持？在政府引導基金中，私人投资者与政府类投资者的行动是否完全一致？
4.新能源补贴定价：关注是否一视同仁
2018年9月的美欧日联合声明，新加入了对能源补贴定价的考虑。从针对中国补贴的70项质疑中可以看出，美方关切是，中国对可再生能源、新能源的补贴定价，以及相关进口产品是否可以享受到同类补贴政策。
新能源补贴具有WTO规则中“不可诉补贴”的特征。但是“不可诉补贴”制度已经失效，新能源补贴仍可能构成“禁止性补贴”或者“可诉性补贴”。近年来，涉及新能源补贴的贸易争端越来越多。中国就属于涉案较多国家，风能、太阳能光伏产品都遭受过反补贴调查。
5.补贴导致的产能过剩：直指高科技产业
美欧日对补贴规则的另一个诉求，就是希望构建新规则，对补贴导致的产能过剩提供有针对性的救济措施。从对中国补贴的70项质疑中可看出，美方关注的主要是，战略新兴产业、以及与中国制造2025相关的产业等高科技产业。 事实上，在现行WTO规则下，就可以通过征收反补贴税的形式，对产能过剩实施贸易救济。但美欧日仍然强调了产能过剩和针对性救济措施，主要还是为了保持自身在高科技产业中的全球主导地位。该诉求也对中国的产业政策具有直接压力。
中国坚守底线，放手推动符合中国利益的改革
在参与国际经贸规则改革的过程中，中国应牢牢坚守底线，“该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改”。与此同时，中国也需明确认识到自己的核心利益，“要坚决破除一切妨碍发展的体制机制障碍和利益固化藩篱，加快形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，推动中国特色社会主义制度更加成熟更加定型”。由此出发点看，我们也要对国际经贸规则的变化进行客观、理性分析，放手推动符合中国利益的改革。从积极应对国际补贴规则新动向看，中国应推动以下方面的改革：
1.国有企业：分类施策，启动“竞争中性”改革
近期国际补贴规则的新动向，虽然名义上仍然针对补贴规则，但根本上是针对非市场导向政策和国有企业。因此仅改革补贴政策，无法根本解决问题。中国应尽快在国有企业分类改革的基础上，启动“竞争中性”改革。
分类推进国有企业改革，有现成方案可循。十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”，之后中央于2015年印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》。基于此，可将国有企业分为公益类和商业类。其中前者获得适度补贴具有其合理性，而后者则可遵循竞争中性原则，实行商业化运作。
中国所处的经济发展阶段，已经可以接受“竞争中性”改革，并且会从中获益。近年来国有企业生产经营效率大幅提升，有能力参与市场公平竞争。落实好我国新近出台的公平竞争审查制度，引入国有企业“竞争中性”规则，有利于缓解国企在国际竞争中面临的压力。同时，这也有利于提高民企的投资积极性、增加外企的获得感。在政策实施方面，可以由易到难，先行在税收中立、约束补贴和政府采购方面有所突破，再逐步实现融资中立、监管中立等。
2.加快经济干预方式从产业政策向竞争政策转型
中国应加快经济干预方式的转型。国际上竞争政策由来已久，最早的竞争法可追溯到1890年美国的《谢尔曼法》（Sherman Act）。经过100多年的发展，竞争政策已经成为各个发达国家市场经济的重要组成部分，上世纪80年代后期以来，发展中国家的竞争政策立法也大大加快。目前，竞争政策已经成为国际上干预市场竞争的通行方式。在竞争政策领域，我国尚处起步阶段，竞争立法起步较晚，法律框架在近20多年才逐步完善。我国企业的相关法律意识淡薄，这使得中国企业在强调竞争规则的国际市场中处境不利。
中国应借鉴国际经验。日本和韩国也曾使用产业政策，有效推动了产业升级和经济增长。但东亚金融危机后，日韩认识到，随着市场发育的逐渐完善，政府职能应当从经济活动的干预者转变为竞争秩序的维护者。此后，日韩着力进行改革，正在实现从产业政策向竞争政策转型。
3.推动金融市场公平竞争改革
美日欧在金融补贴领域的部分改革诉求，符合中国自身改革取向，可以考虑接受。例如，借贷过程中存在政府隐性担保，产业基金的“明股实债”模式，都是中国亟待解决的结构性问题。即使内外诉求一致，中国要实现这一目标，也需要一个过渡时期。同时，对于“非商业”考虑的股权投资、“非商业”考虑的债转股，需要对“非商业”的标准给予澄清，并力争提出对中国有利的界定。“非商业”标准的界定，很可能也将围绕中国产业政策的合理性展开激烈争论。
4 打破能源领域行政性垄断，消除能源价格结构性失衡
从长期来看，要优化我国能源结构，实现能源的可持续发展，必须鼓励可再生能源。近二十年来，我国在为各类可再生能源提供补贴和价格优惠上做出很多努力，成绩突出。但是，随着可再生能源利用规模的扩大，仅依靠电价和财政补贴已经开始呈现出资金不足、流程复杂等问题，长期看难以持续。
从传统化石能源和新能源两者的价格互动关系看，如果传统能源领域存在较多行政垄断、价格管制，同时缺乏环境治理，则化石能源的价格将出现扭曲，不能正确反映其资源稀缺性和外部性成本。相应地，可再生能源价格也无法充分体现其竞争力，从而难以吸引足够的资金和技术投入。可见，打破传统能源行业的行政垄断，推动征收環境税，将有力推动新能源行业发展，也可以缓解我国可再生能源补贴所遭受的国际压力。
5.明确补贴授予标准，提高补贴政策透明度
在针对中国补贴的70项质疑中，美国提出了大量质疑，认为中国现行补贴政策文件中缺乏补贴授予标准，补贴政策的透明度较低。中国可以梳理现行补贴政策，提高政策透明度，具体可采取以下措施：明确各类所有制企业在获得补贴方面有同等待遇；在政策文件中明确各项补贴的授予标准，即何种产业、何种企业和机构可以享受该项补贴；明确补贴程序。特定产业、企业和机构可以享受多长时间的补贴，这种补贴是否有退出机制等；信息公开。可以建立全国补贴政策公告网站，贯通各政府部门、各层级政府，方便企业了解现行补贴政策，也方便政府内部的信息沟通。
（作者均为中国社会科学院世界经济与政治研究所研究员；编辑：王延春）