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摘要：城市道路交通拥堵产生的原因是多方面的，如综合防治处于应付式；行人、非机动车违章率高且疏于管理；交通组织水平低，民警工作缺乏动力、压力和危机感等。这些问题直接影响城市道路交通拥堵的治理，为此，本文分析道路交通管理中存在的问题，并提出解决对策，有效地治理城市交通拥堵。
关键词：城市道路交通；拥堵治理；
早在二十世纪六七十年代发达国家在发展过程中，遇到城市道路交通拥堵这一问题，我国近十几年来由于改革开放、经济高速发展也遇到城市道路交通拥堵这一问题。一方面政府及道路交通管理部门不断地派团到国外考查，考查报告、学术论文介绍国外治理交通拥堵的研究情况、治堵措施和解决办法，包括治理经验及缓解城市交通拥堵的好“方子”等。另一方面城市道路的规划、新建与改造使城市道路面貌有很大改变，很多城市接近甚至超过发达国家城市道路的状况，但道路交通拥堵在很多城市仍然呈愈来愈严重的趋势发展。我国城市交通拥堵还有那些重要的“病症”？上海市公安局一行赴法、德两国考察道路交通管理后认识到这样一个问题：“法国、德国城市市内道路普遍狭窄，但交通仍然保持畅通，反映出交通组织水平比较高。我国的许多城市道路、车流量和这两个国家差异不大，但堵车现象常有发生，甚至出现严重堵塞，可见交通组织在城市交通管理中的重要性。切实提高交通组织水平，发挥交通组织软管理的作用，是当务之急。[1]”当然，城市道路交通是一个系统工程的管理工作，交通拥堵是多方因素的综合表现，我国城市道路交通拥堵出现比发达国家晚，在治理交通拥堵上经验不足，管理的基础不深，某些方面管理仍然处于摸索阶段，城市交通拥堵暴露出很多管理问题和管理的薄弱环节。需要认真研究、讨论和总结。
一、我国城市道路交通拥堵管理问题的分析
（一）城市建设、发展、管理借鉴不够缺乏预防性导致道路交通拥堵过早生成和治理难
国外道路交通拥堵问题未能引起我国城市管理者的高度重视，或者说政府缺乏专门研究和提交预见性问题的机构。以深圳市为例：这个二十世纪八十年代从一个小小的农村变成国际化城市；从“一张白纸”描绘的城市，2005年开始出现交通拥堵，其原因是否我国特殊情况下的国情所致呢？这个客观因素不可否认。1979年1月，蛇口第一声开山炮擂响了中国改革开放的战鼓，揭开了特区建设的序幕。小平同志指出“搞改革完全是一件新的事情，难免会犯错误，但我们不能怕，不能因噎废食，不能停步不前。[2]”深圳是计划经济向市场经济试点的窗口，发展经济是第一要务，至于几十年后深圳道路交通会不会产生拥堵，当时城市规划、建设、管理者们我想难以预见。当时的道路交通管理机构也是不建全的，例如公安交通管理部门是1987年开始成立组建的，1987年之前是交通部门负责道路交通管理，每个县只有一个主要负责处理交通事故的监理站，管理职能、职责没有涉及研究或预见性问题。城市道路交通拥堵虽是多方因素，但是城市发展中预见性处理不够是导致城市道路交通拥堵的主要因素；在治理城市道路交通拥堵的过程中缺乏科学的规划和管理是导致交通拥堵愈来愈严重发展趋势的重要因素。例如新加坡“早在70年代中期，就已预见了由于经济迅猛发展而产生的交通危机，通过研究其他城市的交通发展，得出必须以综合技术、管理、教育和经济手段来解决交通堵塞问题”[3]。新加坡之所以城市道路畅通，城市管理者科学成熟的管理经验值得学习和借鉴。
（二）综合防治应付式及行人、非机动车比机动车违章率高疏于管理的问题
1、综合防治的问题
治理交通拥堵需要政府牵头，各相关部门参与的综合防治。综合指的是要牵好头，各相关部门积极参与，，防是要有长远规划。治理交通拥堵要从长远考虑，又要针对目前的状况有好的举措和办法，还要实施有力并形成良好的机制。目前，我国综合防治没有长远规划，如城市规划建筑违规，没有按国际每平方公里2万人的标准的建筑群随处可见。部门之间综合防治不是长期运行、长期磨合的关系，而是整治时各部门人员暂时组合的运作方式，人员不是长期定位，出工不出力现象严重，缺乏责任心，没有长期计划和目标。根据城市交通管理的对象人、车、路和环境的相对管理责任，对管理不相适应的因素及相对责任单位缺乏督促和监督的机构，在现实中综合治理，扯皮误事的例子很多，例如：2011年8月某市前天修好的路不足三天开挖，市民痛诉，还上了某市的电视，市政说：联席会上交警部门未按期拿出方案；交警说：不是未按期而是不采纳，这样的综合防治城市道路那能不堵。
2、行人、非机动车比机动车违章率高，全年处罚为零记录，管理的问题值得思考
《中华人民共和国道路交通管安全法》第八十九条“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”法规出台近十年，城市道路特别是交叉路口行人、非机动车违章随处可见，全国各地大中城市行人、非机动车违章率非常高，而有的省会城市的某交警大队近十年此项处罚仍为零，2012年8月调研了某省城、几个地区级城市和县级市交警大队，结果是“对行人的处罚难度非常大，处罚率几乎为零，非机动车违章处罚难度也大，也没有警力管理或管理的重心不在于此。”另外，我国道路堵车有一个特色，前车被堵，后车左右见缝插针，有的右行的车辆居然钻到左边的人行道上通行，未见交警当场处罚，这样的事例只见疏通，很少见到处罚，是疏通的效果好还是疏通与处罚并举的效果好？目前很多城市机动车的停车位还不足机动车保有量的1/4，爱车没有合法的安身处，每当夜幕降临很多马路两边停满了汽车，有时看到交警给每台车贴罚单，有的专家说这样的罚单罚了也不能提供它安身窝，它第二天还在这里，这样的罚单效果如何呢？前一问题处罚路人叫好，后一问题的处罚只能激起至少3/4车友的愤怒，管理中的问题值得思考与探讨。
（三）公安交通管理部门未能较好弥补客观原因造成的拥堵，组织水平低效能不明显
城市道路交通拥堵的原因，是由客观因素和主观因素组成的。客观因素是客观存在难以改变的因素，例如千年古城道路狭窄难以改造；百年建筑、名胜古迹不能拆除，断头路无法打通等，主观因素是通过主观努力包括切实可行的办法和措施来改变现状，来弥补客观因素带来的不足。例如“美国纽约市最繁华的曼哈顿区有通车道路280多条，其中251条是单行线，占90%左右。[4]”这种交通组织的水平值得称赞和借鉴。 “道路交通组织，是要在现有的交通现代控制技术、监控技术、诱导技术、信息技术、通信技术的条件下，制定出科学的战略战术，进而使技术、业务、管理措施、警力达到高度统一，充分发挥出现代化管理的优势。”“采用交通组织措施，最大限度地发挥现有道路网的效能，是一条现实的途径。[5]”交通组织有路段交通组织、交叉路口的交通组织，道路网的交通组织。据我了解目前许多交警大队民警的执勤勤务没有交通组织的要求，城市交通组织一般是由市交警部门科研所的机构负责，这里的技术人员大多有理论知识但缺少整个城市路段、路口交通概况的深入了解，由于现实中民警勤务是分路段或路口相对责任管理的，勤务不要求民警进行路段或路口的交通组织，也就是说最贴近现实的路段、路口的交通组织方案难以出台，或者说市科研所的交通组织方案缺乏优秀的点、线交通组织方案支撑，因此，往往出现市交通组织方案出台后总会受到这样或那样不适当的议论。另外交通组织的举措是否切合实际，有没有很好的调查论证，例如：在设置交通信号灯方面，有的县级市的新城区人流、交通流量不大，信号灯设置全是箭头灯包括右行，且右行与直行在同一个绿信比，这样设置是否符合畅通的原则？这种设置的结果会导致司机违章处罚多，司机的抱怨多，警民关系受影响。
（四）人才使用不科学，培训学习的业务知识少导致管理效能下降。
公安系统中诸警种业务知识差异也很大，现实中公安系统采取“粗细混合”，严重制约了交通管理的学科发展和管理的特性。例如：1987年组建公安交通警察队伍以来，绝大多数各级领导及民警没有交通管理的专业知识，“模着石头过河”，虽然几十年过去了，交通管理的学科体系没有完善，交警大队这个执法主体的主要领导绝大多数来自公安局或乡镇的领导，不熟悉交通警察大队的工作和业务，管理容易出现五花八门形式，再加上现在录用的交通警察多数是非交通管理专业的，虽然培训一个月上岗，但培训不分警种开课，全是一些法律和公安基础学，一个军队转入交通警察岗位工作的干部说：“军转培训一个月仅授课4学时交通法规知识。我到工作岗位只能靠边干边学。”到了工作岗位又能学到什么呢？目前，交通管理没有一个完善的学科体系和一个科学的管理体制，只能学一些偏传的经验法，如此循环，其管理效益可想而知，当然，这只是管理问题的一个侧面，还有很多问题造成管理效能低下。
（五）许多新民警工作目标模糊，进入“怪圈”。
例如：某省城的公安局每年新录用的民警要分配到具体单位，根据了解80%以上的新录用人员都会找关系，都是要求分配到享有开发区工资待遇高的单位工作，这种现状年复一年的进行着。从新民警的选择现象分析，新民警的选择偏离录警的誓言甚至背道而驰，不愿意吃苦，不专心精通业务，追求利益重于事业，这样的事例在很多部门已是普遍现象，有的还有家里亲戚领导写条子、打招呼等等，形成了一个“怪圈”。这种“怪圈”能给交通管理带来什么呢？管理效果差或交通堵塞疏通不得力。
二、城市道路交通拥堵管理问题的对策
（一）综合防治及交通组织问题的对策
1、综合防治是法规规定，城市道路交通管理是综合防治管理，政府牵头治理才有力度
《中华人民共和国道路交通安全法》第四、五条规定：“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”根据法规可知城市交通管理政府有保障机制和组织实施规划等责任，政府的相关部门如公安、规划、城建、市政、交通等有不同的责任，这充分说明城市道路交通管理是综合防治的管理。政府牵好头是履行法规予以职责，也是现实的需要，例如；道路交通组织的工作由公安交通管理部门负责，然而交通组织牵涉到多个部门，需要在政府领导的组织协调下才能实现快和完整，才能真正提高治理城市道路交通拥堵的力度。
2、改革民警勤务，借鉴经验发挥交通组织软管理作用
我国交警队伍属于国家公务员性质，在公务员的管理处于改革还不完善的时期，民警工作平庸目前很少有下岗的，这样容易出现一些人工作混日子，得过且过，进取精神不够的现状，因此需要改革民警勤务。我认为日本企业技术管理机制值得学习，日本企业技术部门负责整个企业机械、流水线等技术的革新改造，另外，企业的每台机器、流水线等技术设施有专人（专业技术员）负责管理，例如某台机器技术员，首先在短期内熟悉机器的结构和工作原理，工作一年后要提出机器的改进方案，三年后如果提不出机器的改进方案和合理措施则下岗换人。我国的城市道路交通管理及组织方案往往勿略基层的力量，另外，民警交通组织知识平时用不上，因而造成学习交通组织知识没有积极性，渐渐则成交通组织盲，然而，交通组织在管理中作用非常大，管理者可采取要求民警交通组织知识为必备知识，另外，每个民警负责的路段、路口每一个月或一个季度提交一份交通组织的计划，这样既调动了民警学习、调查、钻研的积极性，又能为交警部门路网的组织方案提供参考和支撑，使路网交通量调配合理，充分发挥交通组织软管理的作用化解拥堵。
（二）驾驶员的违章行为对通行能力、交通拥堵和不安全因素的影响及建议
在排队等候时驾驶员打手机、吃东西、睡觉的、聊天的等不良驾驶行为严重影响道路通行。虽然目前我国很多城市交叉路口的交通流量大，经过城市改造和道路扩展一般二相位信号灯在绿灯时段基本可以清除排队车辆，其中需要驾驶员自觉的维护交通秩序，绿灯亮时及时起步行驶，如果延误了几秒钟其结果可能造成交通拥堵。以道路通行能力举例说明：“某城市道路信号十字交叉口，已知该路口的信号参数为：周期时间为120s ，绿灯时间为52s ，排队头车从绿灯启亮到通过停车线需要2.3s，交叉口综合修正系数为0.9，车种比例为大车：小车=2：8。东西方向：左转车占该进口交通量的10%，右转车占该进口交通量的20%。南北方向：南进口，左转、右转车占该进口交通量的25%；北进口，左转车占该进口交通量的20%，右转车占该进口交通量的25%。求该交叉的设计通行能力。”解：以在有效绿灯时间内东西进口一个周期能通过的最大车辆数和延误后一个周期能通过的最大车辆数比较分析： 根据停车线法计算原理。利用公式N直=3600/ TG（tG- t1/ti+1）f值，
N直左=N直（1-β左/2），N右=N专进×β右 ，N东西=2×（N直+ N直左+ N右）（veh/h）。[6]
已知：T=120s， t0=2.3s ，f直=0.9， ti=2.65s（查表）大车：小车=2 ：8，东西方向：β左 =10%，β右 =20%，g=52s。
通过计算得：东西进口的通行能力是：N东西=2×（533+506+260）=2598（veh/h）。
如果东西进口的车辆在有效的绿灯时间外到达信号灯交叉口停车排队服从泊松分布，那么车辆在有效绿灯时间内一个周期能通过的最大车辆数是：A=g N东西÷3600（veh）。[7]
东西进口一个周期能通过的最大车辆数是：A=g N东西=52×2598÷3600=38（veh）
如果在有效绿灯时间内前车延误3秒钟则：A=g N东西=49×2598÷3600=35（veh）
由于延误东西进口通过信号灯的车辆数减少38-35=3（veh）这三辆车要二次排队等候。
由此可见，违章车辆档住了通行道路造成通行能力下降和排队车辆整体延误，导致驾驶员急躁和不注意的心理因素上升，甚至出现左右超车的行为，因此可能引起交通拥堵的同时引发不安全的因素，如果不同时间段多人延误则通行量更小，阻塞和不安全因素更多，现实中交叉路口多人不同时间段延误导致交通事故的发生是常有的事，这在交通流量大的城市道路增加了多少拥堵和不安全的因素。为此建议：
1、交叉路口排队等候时，当绿灯亮或前车已起步行驶，后车仍然停驶超过三秒以上给予一定的处罚，应列入法规规定。
2、对于交通拥堵时不按规定行驶和排队等候无故延误以及在行驶中采取S形驾驶超速、超车应列入法规严惩的规定。
（三）完善宣传教育法规，把握处罚的切入点，堵塞点的违章行为必须处罚
1、借鉴经验完善我国交通安全宣传教育的相关法规及责任制
针对我国公民普遍交通意识谈薄的问题，国家尽快完善交通法规并尽早出台专门的教育法规。如《交通安全教则》等，教育法规应尽量完善、具体。部门和地方法规应配套，形成我国交通安全教育法规体系。交通安全教育法规应具有依据和动力的职能，不能使交通安全教育法规屈于书本文字而无实际行动。如果法规不完善，宣传教育必因法规无规定而失去依据和重要性，操作依据不完善必将失去动力性和延续性，法规宣传教育的监督机制不健全会导致宣传教育“走过场”。美、日、韩等发达国家都有完善的、操作性、针对性强的交通教育法规。如日本交通法规体系中有《交通法教则》、《交通安全教育指针》等。如美国的交通安全教育，政府设有全国安全委员会负责对公民进行安全教育。其中关于交通知识的教育在美国已有三十多年的历史。特别是中小学生，已纳入必修课。根据不同的年龄层次，进行不同的交通知识教育，经过多年的实践已经取得良好的效果。不仅如此，在很多地区成立了专门的交通违章教育学校，作为交通执法中的一种辅助手段，教育的对象是违章者或造成事故的违章者，其中，一部分人是自愿参加的，这部分人认为自已缺乏交通法规知识，故报名参加学习，另一部分人则是强制的，由于违章次数多而规定必须接受教育的。这些经验在制定法规时值得借鉴。为了尽快改变交通安全宣传教育严重滞后局面。出台完善具体，操作性强，针对性强，监督机构建全的道路交通法规，是造就一个文明、安全交通大国的要求。
2、依法行政维护法律尊严，把握处罚的切入点，堵塞点违章行为必须处罚。
造成交通堵塞的违章行为必须坚决依法行政不能放纵。针对违章行为严与教的方法并不过时或无效，严并不是冷脸相对，而是外显热脸、笑脸内存刚毅及维护法律责任不打折扣的“法律守护神”的角色，教不仅仅是教育部门和宣传机构，还包括临场的教育和指引。深圳某交警大队领导对违章行为的处罚，往往以香港交警对违章行为处置的亲身经历来教育自己的部下：“香港警方邀请深圳交警来港交流管理的经验，满载深圳交警的汽车进入港辖街区，开车司机误入单行道，很快一名香港交警出现并示意车辆停车，敬礼后热情地问要到什么地方、应当如何行走，另严肃的指出：你已经违反香港法律，根据香港法律那条那款应给予处罚，车上的领导忙向执法的交警解释，我们是深圳交警部门邀请来的，能不能不给予处罚，香港交警敬礼回答，你是我的同行，但香港的法律没有免除交警违章行为的条款，法律服予我的义务必须忠实的执行。”内地交警执法能不能做到热情、有礼有节并威严的执法。前面提到的“我国道路堵车有一个特色，前车被堵，后车左右见缝插针，有的右行的车辆居然钻到左边的人行道上通行，未见交警当场处罚，”治理交通拥堵是一个面和点（堵点）的关系，面就是道路网的执法，路网的管理差，执法留下很多的死角，是导致点的形成的重要因素，在堵点中执法留下死角等于放纵驾驶员违法，其后果是拥堵的形成越来越多，愈演愈烈，驾车者目无法纪的行为没有及时得到惩法和纠正，针对道路交通堵塞时驾驶员违章率普遍高的行为，根据交通心理学研究分析，违章的心理因素主要是从众心理、侥幸心理，如果违章者多次未给予处罚，这种心理很快上升为违章若无其事，甚至目无法纪，现实中正是如此。
道路网的执法死角如何来弥补？整个路网的管理是个浩大的工程，要想每一个违章行为都能得到教育、处罚；没有死角是难以做到的事实，因为，交警部门确实没有这么充足警力，目前也没有这么先进的科技管理手段，在过渡时期治理交通拥堵必须寻求好的途径，如执法的切入点的选择显得非常重要，例如：某地交警经常在一个立体交叉的桥上偷拍未系安全带的驾驶员，这种执法会引来众多的非议。刚经过堵车地点的驾驶员说的好“堵车点看不到交警，以其偷拍不如抓拍、整治堵车时的违章驾驶员才是第一要务”。所谓切入点就是发生堵塞时至少投入两组人，一组负责疏通，另一组抓罚，对城市交通堵塞的成因根据调研统计（勿略客观因素），93%是驾驶员违章造成的，狠抓交通堵塞时违章处罚对减少交通堵塞的形成和减少路网执法的死角有着非常重要的现实意义。同时还应重点抓好蛇形驾驶、见缝插针驾驶、乱停乱放等违章行为并按处罚的最高限额处理，也是治理交通堵塞好的切入点。 （四）汽车化社会问题的解决需要科学技术同时需要管理配套
在市场经济指导下的工业化国家，“一般都会经历经济发展促进汽车发展，而汽车产业的发展又刺激经济发展的过程，从而使这些国家尽早实现了汽车化的时代。然而，汽车化社会带来的诸如交通阻塞、交通事故等社会问题日趋恶化造成的经济损失巨大，道路设施十分发达的美国、日本都在尝试智能交通系统（ITS）解决拥堵问题[8]。日本很早就使用了智能交通系统，取得了很好的效果；美国、欧洲等发达国家已经运用了二三十年，我国的北京、上海等地也已广泛使用，但堵塞还会常常发生？主要问题是我们的交通组织和措施未能解决路口高达80%～90%的交通饱和度。例如绿波交通只在饱和度50%左右有效果，由于我国许多城市路口交通饱和度达到80%～90%甚至更高，此种情况下采用智能交通系统其帮助效果不是很明显。因此，还需要管理者从管理的角度采取有效措施，如限号通行、交通拥堵区域征收拥堵费、鼓励小轿车共乘等。另外建议：交通拥堵区域驾龄不满一年行驶不足8000公里的司机要加收交通拥堵费；此措施也会减少一些通行的车辆，从而增加车辆的流速。
结束语：
城市道路交通管理问题方方面面，那一方面有问题都可能影响交通拥堵的治理，那一方面都要求交通管理者们认真、科学的管理，智者面前有新路，希望我们交通管理者尽快地成为智者、内行，希望我国的智能交通系统在全国大中城市尽早地发挥科技的力量。
参考文献：
[1] 朱伟明，姚少杰.法国.德国道路交通管理状况的考察.借鉴和启示[J].上海公安高等专科学校学报，2004.（4）.90-93页
[2]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第229页。
[3] 刘清泉.顾怀中.新加坡城市交通需求管理对中国城市交通管理的启示[J].城市研究2000.（1）40页
[4]《美国道路交通管理之二，交通组织方式》文图、王斌，环球视野2008（46）
[5]《道路交通管理教程》刘进主编，云南人民出版社2011、4（141）
[6]《道路交通工程学教程》宁乐然主编，中国人民公安大学出版社2005、1（191）
[7] 《道路交通工程学教程》宁乐然主编，中国人民公安大学出版社2005、1（99）
[8]《日本智能交通系统南昌试水》李薇/编辑 信息日报 财经视点19版 2011、7、27
作者简介：黄良彪（1957-），男，江西省丰城市人，江西警察学院教授，本科学历，主要从事道路交通管理工作研究。
关键词：城市道路交通；拥堵治理；
早在二十世纪六七十年代发达国家在发展过程中，遇到城市道路交通拥堵这一问题，我国近十几年来由于改革开放、经济高速发展也遇到城市道路交通拥堵这一问题。一方面政府及道路交通管理部门不断地派团到国外考查，考查报告、学术论文介绍国外治理交通拥堵的研究情况、治堵措施和解决办法，包括治理经验及缓解城市交通拥堵的好“方子”等。另一方面城市道路的规划、新建与改造使城市道路面貌有很大改变，很多城市接近甚至超过发达国家城市道路的状况，但道路交通拥堵在很多城市仍然呈愈来愈严重的趋势发展。我国城市交通拥堵还有那些重要的“病症”？上海市公安局一行赴法、德两国考察道路交通管理后认识到这样一个问题：“法国、德国城市市内道路普遍狭窄，但交通仍然保持畅通，反映出交通组织水平比较高。我国的许多城市道路、车流量和这两个国家差异不大，但堵车现象常有发生，甚至出现严重堵塞，可见交通组织在城市交通管理中的重要性。切实提高交通组织水平，发挥交通组织软管理的作用，是当务之急。[1]”当然，城市道路交通是一个系统工程的管理工作，交通拥堵是多方因素的综合表现，我国城市道路交通拥堵出现比发达国家晚，在治理交通拥堵上经验不足，管理的基础不深，某些方面管理仍然处于摸索阶段，城市交通拥堵暴露出很多管理问题和管理的薄弱环节。需要认真研究、讨论和总结。
一、我国城市道路交通拥堵管理问题的分析
（一）城市建设、发展、管理借鉴不够缺乏预防性导致道路交通拥堵过早生成和治理难
国外道路交通拥堵问题未能引起我国城市管理者的高度重视，或者说政府缺乏专门研究和提交预见性问题的机构。以深圳市为例：这个二十世纪八十年代从一个小小的农村变成国际化城市；从“一张白纸”描绘的城市，2005年开始出现交通拥堵，其原因是否我国特殊情况下的国情所致呢？这个客观因素不可否认。1979年1月，蛇口第一声开山炮擂响了中国改革开放的战鼓，揭开了特区建设的序幕。小平同志指出“搞改革完全是一件新的事情，难免会犯错误，但我们不能怕，不能因噎废食，不能停步不前。[2]”深圳是计划经济向市场经济试点的窗口，发展经济是第一要务，至于几十年后深圳道路交通会不会产生拥堵，当时城市规划、建设、管理者们我想难以预见。当时的道路交通管理机构也是不建全的，例如公安交通管理部门是1987年开始成立组建的，1987年之前是交通部门负责道路交通管理，每个县只有一个主要负责处理交通事故的监理站，管理职能、职责没有涉及研究或预见性问题。城市道路交通拥堵虽是多方因素，但是城市发展中预见性处理不够是导致城市道路交通拥堵的主要因素；在治理城市道路交通拥堵的过程中缺乏科学的规划和管理是导致交通拥堵愈来愈严重发展趋势的重要因素。例如新加坡“早在70年代中期，就已预见了由于经济迅猛发展而产生的交通危机，通过研究其他城市的交通发展，得出必须以综合技术、管理、教育和经济手段来解决交通堵塞问题”[3]。新加坡之所以城市道路畅通，城市管理者科学成熟的管理经验值得学习和借鉴。
（二）综合防治应付式及行人、非机动车比机动车违章率高疏于管理的问题
1、综合防治的问题
治理交通拥堵需要政府牵头，各相关部门参与的综合防治。综合指的是要牵好头，各相关部门积极参与，，防是要有长远规划。治理交通拥堵要从长远考虑，又要针对目前的状况有好的举措和办法，还要实施有力并形成良好的机制。目前，我国综合防治没有长远规划，如城市规划建筑违规，没有按国际每平方公里2万人的标准的建筑群随处可见。部门之间综合防治不是长期运行、长期磨合的关系，而是整治时各部门人员暂时组合的运作方式，人员不是长期定位，出工不出力现象严重，缺乏责任心，没有长期计划和目标。根据城市交通管理的对象人、车、路和环境的相对管理责任，对管理不相适应的因素及相对责任单位缺乏督促和监督的机构，在现实中综合治理，扯皮误事的例子很多，例如：2011年8月某市前天修好的路不足三天开挖，市民痛诉，还上了某市的电视，市政说：联席会上交警部门未按期拿出方案；交警说：不是未按期而是不采纳，这样的综合防治城市道路那能不堵。
2、行人、非机动车比机动车违章率高，全年处罚为零记录，管理的问题值得思考
《中华人民共和国道路交通管安全法》第八十九条“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车。”法规出台近十年，城市道路特别是交叉路口行人、非机动车违章随处可见，全国各地大中城市行人、非机动车违章率非常高，而有的省会城市的某交警大队近十年此项处罚仍为零，2012年8月调研了某省城、几个地区级城市和县级市交警大队，结果是“对行人的处罚难度非常大，处罚率几乎为零，非机动车违章处罚难度也大，也没有警力管理或管理的重心不在于此。”另外，我国道路堵车有一个特色，前车被堵，后车左右见缝插针，有的右行的车辆居然钻到左边的人行道上通行，未见交警当场处罚，这样的事例只见疏通，很少见到处罚，是疏通的效果好还是疏通与处罚并举的效果好？目前很多城市机动车的停车位还不足机动车保有量的1/4，爱车没有合法的安身处，每当夜幕降临很多马路两边停满了汽车，有时看到交警给每台车贴罚单，有的专家说这样的罚单罚了也不能提供它安身窝，它第二天还在这里，这样的罚单效果如何呢？前一问题处罚路人叫好，后一问题的处罚只能激起至少3/4车友的愤怒，管理中的问题值得思考与探讨。
（三）公安交通管理部门未能较好弥补客观原因造成的拥堵，组织水平低效能不明显
城市道路交通拥堵的原因，是由客观因素和主观因素组成的。客观因素是客观存在难以改变的因素，例如千年古城道路狭窄难以改造；百年建筑、名胜古迹不能拆除，断头路无法打通等，主观因素是通过主观努力包括切实可行的办法和措施来改变现状，来弥补客观因素带来的不足。例如“美国纽约市最繁华的曼哈顿区有通车道路280多条，其中251条是单行线，占90%左右。[4]”这种交通组织的水平值得称赞和借鉴。 “道路交通组织，是要在现有的交通现代控制技术、监控技术、诱导技术、信息技术、通信技术的条件下，制定出科学的战略战术，进而使技术、业务、管理措施、警力达到高度统一，充分发挥出现代化管理的优势。”“采用交通组织措施，最大限度地发挥现有道路网的效能，是一条现实的途径。[5]”交通组织有路段交通组织、交叉路口的交通组织，道路网的交通组织。据我了解目前许多交警大队民警的执勤勤务没有交通组织的要求，城市交通组织一般是由市交警部门科研所的机构负责，这里的技术人员大多有理论知识但缺少整个城市路段、路口交通概况的深入了解，由于现实中民警勤务是分路段或路口相对责任管理的，勤务不要求民警进行路段或路口的交通组织，也就是说最贴近现实的路段、路口的交通组织方案难以出台，或者说市科研所的交通组织方案缺乏优秀的点、线交通组织方案支撑，因此，往往出现市交通组织方案出台后总会受到这样或那样不适当的议论。另外交通组织的举措是否切合实际，有没有很好的调查论证，例如：在设置交通信号灯方面，有的县级市的新城区人流、交通流量不大，信号灯设置全是箭头灯包括右行，且右行与直行在同一个绿信比，这样设置是否符合畅通的原则？这种设置的结果会导致司机违章处罚多，司机的抱怨多，警民关系受影响。
（四）人才使用不科学，培训学习的业务知识少导致管理效能下降。
公安系统中诸警种业务知识差异也很大，现实中公安系统采取“粗细混合”，严重制约了交通管理的学科发展和管理的特性。例如：1987年组建公安交通警察队伍以来，绝大多数各级领导及民警没有交通管理的专业知识，“模着石头过河”，虽然几十年过去了，交通管理的学科体系没有完善，交警大队这个执法主体的主要领导绝大多数来自公安局或乡镇的领导，不熟悉交通警察大队的工作和业务，管理容易出现五花八门形式，再加上现在录用的交通警察多数是非交通管理专业的，虽然培训一个月上岗，但培训不分警种开课，全是一些法律和公安基础学，一个军队转入交通警察岗位工作的干部说：“军转培训一个月仅授课4学时交通法规知识。我到工作岗位只能靠边干边学。”到了工作岗位又能学到什么呢？目前，交通管理没有一个完善的学科体系和一个科学的管理体制，只能学一些偏传的经验法，如此循环，其管理效益可想而知，当然，这只是管理问题的一个侧面，还有很多问题造成管理效能低下。
（五）许多新民警工作目标模糊，进入“怪圈”。
例如：某省城的公安局每年新录用的民警要分配到具体单位，根据了解80%以上的新录用人员都会找关系，都是要求分配到享有开发区工资待遇高的单位工作，这种现状年复一年的进行着。从新民警的选择现象分析，新民警的选择偏离录警的誓言甚至背道而驰，不愿意吃苦，不专心精通业务，追求利益重于事业，这样的事例在很多部门已是普遍现象，有的还有家里亲戚领导写条子、打招呼等等，形成了一个“怪圈”。这种“怪圈”能给交通管理带来什么呢？管理效果差或交通堵塞疏通不得力。
二、城市道路交通拥堵管理问题的对策
（一）综合防治及交通组织问题的对策
1、综合防治是法规规定，城市道路交通管理是综合防治管理，政府牵头治理才有力度
《中华人民共和国道路交通安全法》第四、五条规定：“各级人民政府应当保障道路交通安全管理工作与经济建设和社会发展相适应。县级以上地方各级人民政府应当适应道路交通发展的需要，依据道路交通安全法律、法规和国家有关政策，制定道路交通安全管理规划，并组织实施。”“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。县级以上各级人民政府交通、建设管理部门依据各自职责，负责有关的道路交通工作。”根据法规可知城市交通管理政府有保障机制和组织实施规划等责任，政府的相关部门如公安、规划、城建、市政、交通等有不同的责任，这充分说明城市道路交通管理是综合防治的管理。政府牵好头是履行法规予以职责，也是现实的需要，例如；道路交通组织的工作由公安交通管理部门负责，然而交通组织牵涉到多个部门，需要在政府领导的组织协调下才能实现快和完整，才能真正提高治理城市道路交通拥堵的力度。
2、改革民警勤务，借鉴经验发挥交通组织软管理作用
我国交警队伍属于国家公务员性质，在公务员的管理处于改革还不完善的时期，民警工作平庸目前很少有下岗的，这样容易出现一些人工作混日子，得过且过，进取精神不够的现状，因此需要改革民警勤务。我认为日本企业技术管理机制值得学习，日本企业技术部门负责整个企业机械、流水线等技术的革新改造，另外，企业的每台机器、流水线等技术设施有专人（专业技术员）负责管理，例如某台机器技术员，首先在短期内熟悉机器的结构和工作原理，工作一年后要提出机器的改进方案，三年后如果提不出机器的改进方案和合理措施则下岗换人。我国的城市道路交通管理及组织方案往往勿略基层的力量，另外，民警交通组织知识平时用不上，因而造成学习交通组织知识没有积极性，渐渐则成交通组织盲，然而，交通组织在管理中作用非常大，管理者可采取要求民警交通组织知识为必备知识，另外，每个民警负责的路段、路口每一个月或一个季度提交一份交通组织的计划，这样既调动了民警学习、调查、钻研的积极性，又能为交警部门路网的组织方案提供参考和支撑，使路网交通量调配合理，充分发挥交通组织软管理的作用化解拥堵。
（二）驾驶员的违章行为对通行能力、交通拥堵和不安全因素的影响及建议
在排队等候时驾驶员打手机、吃东西、睡觉的、聊天的等不良驾驶行为严重影响道路通行。虽然目前我国很多城市交叉路口的交通流量大，经过城市改造和道路扩展一般二相位信号灯在绿灯时段基本可以清除排队车辆，其中需要驾驶员自觉的维护交通秩序，绿灯亮时及时起步行驶，如果延误了几秒钟其结果可能造成交通拥堵。以道路通行能力举例说明：“某城市道路信号十字交叉口，已知该路口的信号参数为：周期时间为120s ，绿灯时间为52s ，排队头车从绿灯启亮到通过停车线需要2.3s，交叉口综合修正系数为0.9，车种比例为大车：小车=2：8。东西方向：左转车占该进口交通量的10%，右转车占该进口交通量的20%。南北方向：南进口，左转、右转车占该进口交通量的25%；北进口，左转车占该进口交通量的20%，右转车占该进口交通量的25%。求该交叉的设计通行能力。”解：以在有效绿灯时间内东西进口一个周期能通过的最大车辆数和延误后一个周期能通过的最大车辆数比较分析： 根据停车线法计算原理。利用公式N直=3600/ TG（tG- t1/ti+1）f值，
N直左=N直（1-β左/2），N右=N专进×β右 ，N东西=2×（N直+ N直左+ N右）（veh/h）。[6]
已知：T=120s， t0=2.3s ，f直=0.9， ti=2.65s（查表）大车：小车=2 ：8，东西方向：β左 =10%，β右 =20%，g=52s。
通过计算得：东西进口的通行能力是：N东西=2×（533+506+260）=2598（veh/h）。
如果东西进口的车辆在有效的绿灯时间外到达信号灯交叉口停车排队服从泊松分布，那么车辆在有效绿灯时间内一个周期能通过的最大车辆数是：A=g N东西÷3600（veh）。[7]
东西进口一个周期能通过的最大车辆数是：A=g N东西=52×2598÷3600=38（veh）
如果在有效绿灯时间内前车延误3秒钟则：A=g N东西=49×2598÷3600=35（veh）
由于延误东西进口通过信号灯的车辆数减少38-35=3（veh）这三辆车要二次排队等候。
由此可见，违章车辆档住了通行道路造成通行能力下降和排队车辆整体延误，导致驾驶员急躁和不注意的心理因素上升，甚至出现左右超车的行为，因此可能引起交通拥堵的同时引发不安全的因素，如果不同时间段多人延误则通行量更小，阻塞和不安全因素更多，现实中交叉路口多人不同时间段延误导致交通事故的发生是常有的事，这在交通流量大的城市道路增加了多少拥堵和不安全的因素。为此建议：
1、交叉路口排队等候时，当绿灯亮或前车已起步行驶，后车仍然停驶超过三秒以上给予一定的处罚，应列入法规规定。
2、对于交通拥堵时不按规定行驶和排队等候无故延误以及在行驶中采取S形驾驶超速、超车应列入法规严惩的规定。
（三）完善宣传教育法规，把握处罚的切入点，堵塞点的违章行为必须处罚
1、借鉴经验完善我国交通安全宣传教育的相关法规及责任制
针对我国公民普遍交通意识谈薄的问题，国家尽快完善交通法规并尽早出台专门的教育法规。如《交通安全教则》等，教育法规应尽量完善、具体。部门和地方法规应配套，形成我国交通安全教育法规体系。交通安全教育法规应具有依据和动力的职能，不能使交通安全教育法规屈于书本文字而无实际行动。如果法规不完善，宣传教育必因法规无规定而失去依据和重要性，操作依据不完善必将失去动力性和延续性，法规宣传教育的监督机制不健全会导致宣传教育“走过场”。美、日、韩等发达国家都有完善的、操作性、针对性强的交通教育法规。如日本交通法规体系中有《交通法教则》、《交通安全教育指针》等。如美国的交通安全教育，政府设有全国安全委员会负责对公民进行安全教育。其中关于交通知识的教育在美国已有三十多年的历史。特别是中小学生，已纳入必修课。根据不同的年龄层次，进行不同的交通知识教育，经过多年的实践已经取得良好的效果。不仅如此，在很多地区成立了专门的交通违章教育学校，作为交通执法中的一种辅助手段，教育的对象是违章者或造成事故的违章者，其中，一部分人是自愿参加的，这部分人认为自已缺乏交通法规知识，故报名参加学习，另一部分人则是强制的，由于违章次数多而规定必须接受教育的。这些经验在制定法规时值得借鉴。为了尽快改变交通安全宣传教育严重滞后局面。出台完善具体，操作性强，针对性强，监督机构建全的道路交通法规，是造就一个文明、安全交通大国的要求。
2、依法行政维护法律尊严，把握处罚的切入点，堵塞点违章行为必须处罚。
造成交通堵塞的违章行为必须坚决依法行政不能放纵。针对违章行为严与教的方法并不过时或无效，严并不是冷脸相对，而是外显热脸、笑脸内存刚毅及维护法律责任不打折扣的“法律守护神”的角色，教不仅仅是教育部门和宣传机构，还包括临场的教育和指引。深圳某交警大队领导对违章行为的处罚，往往以香港交警对违章行为处置的亲身经历来教育自己的部下：“香港警方邀请深圳交警来港交流管理的经验，满载深圳交警的汽车进入港辖街区，开车司机误入单行道，很快一名香港交警出现并示意车辆停车，敬礼后热情地问要到什么地方、应当如何行走，另严肃的指出：你已经违反香港法律，根据香港法律那条那款应给予处罚，车上的领导忙向执法的交警解释，我们是深圳交警部门邀请来的，能不能不给予处罚，香港交警敬礼回答，你是我的同行，但香港的法律没有免除交警违章行为的条款，法律服予我的义务必须忠实的执行。”内地交警执法能不能做到热情、有礼有节并威严的执法。前面提到的“我国道路堵车有一个特色，前车被堵，后车左右见缝插针，有的右行的车辆居然钻到左边的人行道上通行，未见交警当场处罚，”治理交通拥堵是一个面和点（堵点）的关系，面就是道路网的执法，路网的管理差，执法留下很多的死角，是导致点的形成的重要因素，在堵点中执法留下死角等于放纵驾驶员违法，其后果是拥堵的形成越来越多，愈演愈烈，驾车者目无法纪的行为没有及时得到惩法和纠正，针对道路交通堵塞时驾驶员违章率普遍高的行为，根据交通心理学研究分析，违章的心理因素主要是从众心理、侥幸心理，如果违章者多次未给予处罚，这种心理很快上升为违章若无其事，甚至目无法纪，现实中正是如此。
道路网的执法死角如何来弥补？整个路网的管理是个浩大的工程，要想每一个违章行为都能得到教育、处罚；没有死角是难以做到的事实，因为，交警部门确实没有这么充足警力，目前也没有这么先进的科技管理手段，在过渡时期治理交通拥堵必须寻求好的途径，如执法的切入点的选择显得非常重要，例如：某地交警经常在一个立体交叉的桥上偷拍未系安全带的驾驶员，这种执法会引来众多的非议。刚经过堵车地点的驾驶员说的好“堵车点看不到交警，以其偷拍不如抓拍、整治堵车时的违章驾驶员才是第一要务”。所谓切入点就是发生堵塞时至少投入两组人，一组负责疏通，另一组抓罚，对城市交通堵塞的成因根据调研统计（勿略客观因素），93%是驾驶员违章造成的，狠抓交通堵塞时违章处罚对减少交通堵塞的形成和减少路网执法的死角有着非常重要的现实意义。同时还应重点抓好蛇形驾驶、见缝插针驾驶、乱停乱放等违章行为并按处罚的最高限额处理，也是治理交通堵塞好的切入点。 （四）汽车化社会问题的解决需要科学技术同时需要管理配套
在市场经济指导下的工业化国家，“一般都会经历经济发展促进汽车发展，而汽车产业的发展又刺激经济发展的过程，从而使这些国家尽早实现了汽车化的时代。然而，汽车化社会带来的诸如交通阻塞、交通事故等社会问题日趋恶化造成的经济损失巨大，道路设施十分发达的美国、日本都在尝试智能交通系统（ITS）解决拥堵问题[8]。日本很早就使用了智能交通系统，取得了很好的效果；美国、欧洲等发达国家已经运用了二三十年，我国的北京、上海等地也已广泛使用，但堵塞还会常常发生？主要问题是我们的交通组织和措施未能解决路口高达80%～90%的交通饱和度。例如绿波交通只在饱和度50%左右有效果，由于我国许多城市路口交通饱和度达到80%～90%甚至更高，此种情况下采用智能交通系统其帮助效果不是很明显。因此，还需要管理者从管理的角度采取有效措施，如限号通行、交通拥堵区域征收拥堵费、鼓励小轿车共乘等。另外建议：交通拥堵区域驾龄不满一年行驶不足8000公里的司机要加收交通拥堵费；此措施也会减少一些通行的车辆，从而增加车辆的流速。
结束语：
城市道路交通管理问题方方面面，那一方面有问题都可能影响交通拥堵的治理，那一方面都要求交通管理者们认真、科学的管理，智者面前有新路，希望我们交通管理者尽快地成为智者、内行，希望我国的智能交通系统在全国大中城市尽早地发挥科技的力量。
参考文献：
[1] 朱伟明，姚少杰.法国.德国道路交通管理状况的考察.借鉴和启示[J].上海公安高等专科学校学报，2004.（4）.90-93页
[2]《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第229页。
[3] 刘清泉.顾怀中.新加坡城市交通需求管理对中国城市交通管理的启示[J].城市研究2000.（1）40页
[4]《美国道路交通管理之二，交通组织方式》文图、王斌，环球视野2008（46）
[5]《道路交通管理教程》刘进主编，云南人民出版社2011、4（141）
[6]《道路交通工程学教程》宁乐然主编，中国人民公安大学出版社2005、1（191）
[7] 《道路交通工程学教程》宁乐然主编，中国人民公安大学出版社2005、1（99）
[8]《日本智能交通系统南昌试水》李薇/编辑 信息日报 财经视点19版 2011、7、27
作者简介：黄良彪（1957-），男，江西省丰城市人，江西警察学院教授，本科学历，主要从事道路交通管理工作研究。