论文部分内容阅读
摘 要:为全面贯彻落实国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》,保障行政处罚自由裁量权阳光运行，落实公众参与机制，规范行政执法行为，严格依法行政，确保行政处罚公正、公平、公开。合肥市推出了规范行政处罚自由裁量权的创新性制度——行政处罚公议制度。笔者在对该制度进行深入的剖析的基础上，全面分析了該制度实际运行中存在的问题，进而结合国内外的先进理念和创新机制，对群众公议制度的完善提出了相应的对策与建议，从而促进该制度在全国范围内推广，最大化地发挥该制度的潜在效能。
关键词 行政处罚 公众参与 群众公议制度 自由裁量权
中图分类号：D924 文献标识码：A
依法行政是依法治国的重要环节,也是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府是党和国家坚定不移的方针。依据现代行政法的理论，推进依法行政的重点和难点在于规范和限制行政自由裁量权。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，中国各级政府在规范和限制自由裁量权方面做了有益的探索和实践。特别是近几年，不少地方政府和行政机关在探索中引入公众参与机制来监督行政权力的做法引人瞩目。
合肥市这次在探索中选择行政处罚作为突破口，大胆引入公众参与机制来保证权力在阳关下运行，并向所有行政机关推广。这无疑让人看到了地方政府推进依法行政的决心和勇气。但在肯定这项创新性的机制价值的同时，不少人心中会存有这样的疑问：公议机制在实践中如何运行？公议机制是否能真正加强群众对行政机关的直接监督，从而规范和限制自由裁量权？以及该项机制成熟后能否向全国推广，甚至上升为法定程序？笔者将结合上述疑问对群众公议制度进行分析研究。
一、群众公议制度的基本内涵和创新性
（一）群众公议制度的基本内涵。
行政自由裁量权是现代行政法的核心内容之一 ，立法者在赋予行政机关最大限度的行政处罚自由裁量权的同时，也赋予社会公众对自由裁量权进行有效监督的权利。然而如何才能够正确的规范和限制自由裁量权的行使，实现公众对自由裁量的有效监督呢？在建设法治政府和服务政府的现阶段，这一问题亟需解决。
合肥市在贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》保障行政处罚自由裁量权阳光运行的过程中，借鉴西方的陪审团制度，在行政领域中开创了行政处罚群众公议制度，所谓群众公议制度是指在行政处罚案件中实行群众公议，即行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，作为处理行政案件的重要依据 。未经群众公议的，行政处罚实施主体原则上不得作出处罚决定。即在行政执法工作领域实行开门执法、群众参与、阳光行政，紧紧围绕优化发展环境而采取的具体步骤。目的就是要在阳光下运行行政权力，推进依法行政，做到执法为民。群众公议制度的基本模型如图表1所示：
（二）群众公议制度的创新性。
根据群众公议制度的定义与基本构造，可以看出，与传统的行政监督机制相比，群众公议制度具有以下几点创新性特征：
第一，群众公议制度是对行政权力监督方式的一次创新。由于行政处罚群众公议制度是前置于行政处罚决定前的，与行政复议或行政诉讼等事后监督机制相比，群众公议制度是一种事中监督方式。这种前置监督方式是对自由裁量权的一种透明监督，它有助于减少行政纠纷，提高行政处罚的公信力，降低后续行政复议或行政诉讼的压力。
第二，群众公议制度是社会对行政权控制的一次创新。制约行政权力有两种方式，一种是以立法权、司法权等公权力制约行政权力，一种是以社会制约权力，即社会制衡。公议机制是一种典型的社会制衡机制，它的设立根源类似于国外的陪审团制度，是希望通过在行政权力的运用过程中加入社会控制力量，引入第三者因素来监督行政权的运作，发挥社会公信评价机制的作用，对行政处罚权的运用在程序上加以控制。
第三，公议机制是公众参与原则的一次创新，公议员的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现个体利益与公共利益的平衡提供了新的路径。正如罗尔斯所言：“参与原则的主要优点是要确保政府尊重被统治者的权利与福利。 ”
二、群众公议制度的现存问题分析
群众公议制度的价值是毋庸置疑的，它是行政民主化趋势下的一次制度实践，也是公众参与行政事务管理的制度化体现。当然，作为一种新生事物，难以避免存在某些方面的不足。主要体现在以下几方面：
（一） 群众公议制度运行中制度本身存在的问题。
1、选取群众公议员的标准不明确。
根据《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定：凡年满18周岁，关心支持行政执法工作，能够投入相应时间和精力参加行政处罚案件评议的社会各界人士，均可报名自荐。根据行政机关公布的公议员名单（截至2010年3月底），现行公议团成员的分布状况如下：
以上数人员的身份发生重叠，我们根据比较科学的划分方法进行了数据统计。从上述图表可以看出：其中企事业单位的成员占公议员的比重较大，其他中基层群众数量寥寥可数。在我们的统计过程中发现，基本未涉及基层群众。根据市政府的文件，除了年满18周岁这一客观条件之外，是没有其他客观条件限制的，然而行政机关公布的公议员名单很明显与此规定不相一致。对于公议员成员的分配比例应当如何分布才更合理，怎样的分配才能使得参与群众公议的公议员真正代表民意，更有利于保护群众的利益呢？这值得我们深思。
2、公议案件的受案标准规定不明。
《暂行办法》第三条规定：“市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议”。 根据《暂行办法》的规定，案件是否能够进行公议完全只由行政机关决定，相对人没有任何权利，行政机关并不是将所有的一般程序案件都进行公议，那么他们选取案件的标准是什么？只由行政机关决定案件是否公议能否实现制度的设计目的？由相对人提起是否更能有利于保护相对人的利益和维护处罚的公正性？另外，疑难复杂的案件是否应该进行公议？“其他不宜进行公议的案件”自由裁量范围是否过大？相似的公议机制都存在上述问题。
3、公议会的召开时间、召开次数以及每次公议的案件数量不明确 。
（1）合肥市纪委常务副书记、监察局局长余小平在答记者问时说到，公议会的召开由各行政处罚实施主体根据行政处罚案件数量情况，适时提议召开群众公议会 。适时召开公议会？何为适时召开，应当多长时间召开一次呢？没有规定，完全由行政机关自己决定，也就意味着召不召开、何时召开全由行政机关单方意志决定。
（2）根据笔者的实际调查发现，一次公议会公议2起案件的情况较多，公议员不免有些“抱怨”，认为他们牺牲一下午的时间，仅仅公议两个案情简单的案件，实在不值得。这一现象反应两个问题，一是案件的选择问题；二是每次公议的案件数量问题。对公议的案件数量是否应当设置最低标准呢？这里行政正义与行政效率的矛盾再次出现。
4、群众公议员的法律地位不清，缺乏保障群众公议效力的机制。
《暂行办法》第三条规定：市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议。制度规定了一般程序行政处罚案件应当进行群众公议，但没有规定如果行政机关没有进行群众公议即进行行政处罚，该处罚的效力如何？能否据此诉诸法院，认为其程序违法而予以撤销？实际运行中出现此类问题该如何解决？从目前的各种规范性文件中我们找不到有关这些问题的任何解答。那么该如何保障公议效力，以至于公议机制不会流于形式？
（二）群众公议制度运行中存在的外部问题。
第一，社会对公议员的定位略显“尴尬”。从现实来看，不仅公议员对自我的定位不清楚，同时社会对公议员的定位也令人担忧。
第二，群众公议员的积极性渐减。随着群众公议制度的进一步实施，公議员的积极性受到极大地“威胁”，公议员在公议会召开时迟到的现象已屡见不鲜，这固然与公议员的管理有关，但从侧面也反映出公议员对公议会的积极性不够高。然而公议员的积极性对群众公议制度能否继续施行或进一步推广是起决定性的作用的，那么应当采取哪些措施保障公议员的积极性呢？这对于行政机关而言是相当重要和迫切的。
三、行政处罚公议机制的改进
（一）公议员的产生。
《暂行办法》第六条规定：“本办法所称的群众公议团，是指由公众代表组成，参与行政处罚案件民主公议的团体。群众公议团成员通过以下方式产生：（一）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；（二）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；（三）向社会公开招募。群众公议团成员应当关心支持行政执法工作、具备相关的业务和法律知识。”
此规定对群众公议员有较高的要求，也许是出于对行政处罚的效率要求，因为群众公议团成员具备相关的业务和法律知识，可以大大减少行政机关工作人员对行政处罚中一些问题的释明时间，便于公议会议的顺利进行，同时我们通过对现行招募的群众公议员分析可以得出，当前招募的公议员中法律工作者、学者、公务人员及企业领导占3/4，一般群众只有1/4。我们应当考虑的是占3/4比例的这些人员毕竟异于社会最广泛的群众，其代表的利益，考虑问题的着眼点，在公议过程中提出的问题及建议等方面异于一般民众。在此考虑故可以考虑在此项制度不断完善的过程中，可以借鉴西方陪审员的选拔标准，适当提高普通民众的比例，因为他们能真正反映来自基层人民的心声。
（二）公议案件的标准和启动机制。
1、群众公议案件现行标准是一般程序案件，即对自然人的行政处罚在50元以上，对法人和其他组织的处罚在1000元以上，都适用群众公议程序，而各个行政机关受案数量差别较大，一些行政机关每月只受理较少数量的案件，有些行政机关每月则受理较多的行政处罚案件，其中一般程序也占较大比例，若是每个一般程序的案件都适用群众公议，不仅行政机关没有足够的人员，也浪费了行政资源，同时对于群众公议员也是过重的负担。我们在各个试点部门进行调研的过程中，发现各个部门对于群众公议案件的标准是在市法制办规定的基础上，根据本部门的实际情况做出具体细化标准，这对群众公议案件的标准完善具有很好的借鉴意义。
2、《暂行办法》第三条规定：“市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。”可见群众公议的案件是由行政机关自行启动的，而且在实践中各个行政机关的做法又不一样。群众公议的案件由行政机关提出带来了很大问题：案件进入群众公议制度的启动权由行政机关掌握，缺乏监督和制约，会使这一制度流于形式等等。因此，在完善公议案件的启动机制上应该建立行政机关的自行启动机制和行政相对人申请机制相结合，从而有利于防止行政机关消极行使这一权利。但对行政相对人申请机制我们也应加以制约，主要可以规定以下标准：首先是争议大，其次，违法数额要达到一定数额。
（三）每次公议会议评议的案件数量以及会议的召开时间与次数。
一次公议会议评议的案件不能太多或是太少，若是太多每个案件得到公议的时间就会过少，便会使此项制度流于形式，若是太少，一件案件便公议的话太浪费各种资源。因此，参考南湖区环境行政处罚案件公众参与制度，在这方面我们突出两种选择：一、采取数额制，即每次公议案件为2~3个为宜，对于召开时间不同部门可以根据案件数量情况自行细化，但每月召开一次适宜。二、采用累进制，规定一般程序案件需要公议的案件数量达到一定数量将进行公议，而不论积累案件的数量。我们建议这一数量标准以3~5件适宜。
（四）行政相对人的申辩机制。
作为行政程序法基本价值目标之一的公正，主要体现为英国行政法原则中“自然公正原则”。自然公正原则作为公正行使权力的“最低限度”，有两条主要原则——“任何人不得在涉及自己案件中担任法官”和“必须听取另一方的陈述”。其中，必须听取另一方的陈述，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个都有为自己辩护和防卫的权利 。因此，如果将公议制度上升为行政程序必经阶段，在公议制度的完善过程中我们应该考虑给予行政相对人参与申辩的权利，实现社会公正。这点我们可以借鉴浙江省嘉兴市南湖区的做法，引进行政相对人的申辩机制。
此外，还可以对于在公议会上表现良好的公议员通过相关媒体予以表扬或每年根据公议员的表现情况，评选“十佳公议员”，由合肥市政府授予荣誉证书等。
四、结语
合肥市在落实公众参与机制的实践中大胆借鉴司法中陪审制度的相关内容，将社会监督常态化、制度化，率先开创了行政处罚群众公议制度。这项制度试行一段时间后取得了较好的法律效果和社会效果。特别是其自身所体现的法治精神是适应依法行政的要求和现代政治民主发展的趋势。
公议机制这一“阳光执法”模式在各地方创新和实践中都取得了积极地意义。但是如何将“合肥经验”、“南湖经验”上升为“全国模式”进行推广？除了制度本身的不断完善外，公议机制需要得到更多的宣传和更大的支持。我们建议完善后的公议机制，能够成为其他地区制定行政程序相关法规的重要参考。另外，正在制定中的行政程序法，也为群众公议制度的推广提供了一个难得契机。我们建议在行政程序法草案征求意见时，将完善后的群众公议机制作为样本向国务院法制办做详细地介绍，使其作为完善行政程序的重要参考，最好能上升为《行政程序法》中的法定程序，在全国推广。与此同时，我们在日后修改《行政处罚法》时，也应该考虑将公议机制纳入到行政处罚程序中。我们相信群众公议制度将在新一轮法治政府的建设中，必将得到不断地发展和创新，在中国依法行政的道路上留下深刻的印迹。□
本文系第12届“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛参赛作品。课题组成员：郁夺勋，马亚龙，杨小艳，黄蕊，方浩然。指导老师：李晓新。
（作者单位：安徽大学法学院）
注释：
[美]伯纳德•施瓦茨. 徐炳译.行政法.法律出版社1985年版.
合肥市行政处罚案件群众公议制度解读.2010年04月27日，合肥政府法制网.http://www.hefei.gov.cn。
[美] 约翰•罗尔斯, 何怀宏, 何包钢, 廖申白译. 正义论.中国社会科学出版社1988年版.
市纪委、监察局负责人就“行政处罚群众公议制”答记者问.合肥日报.2010年4月27日.
王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社1987年版.
关键词 行政处罚 公众参与 群众公议制度 自由裁量权
中图分类号：D924 文献标识码：A
依法行政是依法治国的重要环节,也是现代政治文明的重要标志。贯彻依法治国基本方略，推进依法行政，建设法治政府是党和国家坚定不移的方针。依据现代行政法的理论，推进依法行政的重点和难点在于规范和限制行政自由裁量权。为贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，中国各级政府在规范和限制自由裁量权方面做了有益的探索和实践。特别是近几年，不少地方政府和行政机关在探索中引入公众参与机制来监督行政权力的做法引人瞩目。
合肥市这次在探索中选择行政处罚作为突破口，大胆引入公众参与机制来保证权力在阳关下运行，并向所有行政机关推广。这无疑让人看到了地方政府推进依法行政的决心和勇气。但在肯定这项创新性的机制价值的同时，不少人心中会存有这样的疑问：公议机制在实践中如何运行？公议机制是否能真正加强群众对行政机关的直接监督，从而规范和限制自由裁量权？以及该项机制成熟后能否向全国推广，甚至上升为法定程序？笔者将结合上述疑问对群众公议制度进行分析研究。
一、群众公议制度的基本内涵和创新性
（一）群众公议制度的基本内涵。
行政自由裁量权是现代行政法的核心内容之一 ，立法者在赋予行政机关最大限度的行政处罚自由裁量权的同时，也赋予社会公众对自由裁量权进行有效监督的权利。然而如何才能够正确的规范和限制自由裁量权的行使，实现公众对自由裁量的有效监督呢？在建设法治政府和服务政府的现阶段，这一问题亟需解决。
合肥市在贯彻落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》保障行政处罚自由裁量权阳光运行的过程中，借鉴西方的陪审团制度，在行政领域中开创了行政处罚群众公议制度，所谓群众公议制度是指在行政处罚案件中实行群众公议，即行政处罚实施主体在作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及处罚的初步意见提交群众公议团，由群众公开评议，并形成公议意见，作为处理行政案件的重要依据 。未经群众公议的，行政处罚实施主体原则上不得作出处罚决定。即在行政执法工作领域实行开门执法、群众参与、阳光行政，紧紧围绕优化发展环境而采取的具体步骤。目的就是要在阳光下运行行政权力，推进依法行政，做到执法为民。群众公议制度的基本模型如图表1所示：
（二）群众公议制度的创新性。
根据群众公议制度的定义与基本构造，可以看出，与传统的行政监督机制相比，群众公议制度具有以下几点创新性特征：
第一，群众公议制度是对行政权力监督方式的一次创新。由于行政处罚群众公议制度是前置于行政处罚决定前的，与行政复议或行政诉讼等事后监督机制相比，群众公议制度是一种事中监督方式。这种前置监督方式是对自由裁量权的一种透明监督，它有助于减少行政纠纷，提高行政处罚的公信力，降低后续行政复议或行政诉讼的压力。
第二，群众公议制度是社会对行政权控制的一次创新。制约行政权力有两种方式，一种是以立法权、司法权等公权力制约行政权力，一种是以社会制约权力，即社会制衡。公议机制是一种典型的社会制衡机制，它的设立根源类似于国外的陪审团制度，是希望通过在行政权力的运用过程中加入社会控制力量，引入第三者因素来监督行政权的运作，发挥社会公信评价机制的作用，对行政处罚权的运用在程序上加以控制。
第三，公议机制是公众参与原则的一次创新，公议员的加入增强了对公共利益的评判基础，打破了行政机关对行政决定的垄断裁判，为实现个体利益与公共利益的平衡提供了新的路径。正如罗尔斯所言：“参与原则的主要优点是要确保政府尊重被统治者的权利与福利。 ”
二、群众公议制度的现存问题分析
群众公议制度的价值是毋庸置疑的，它是行政民主化趋势下的一次制度实践，也是公众参与行政事务管理的制度化体现。当然，作为一种新生事物，难以避免存在某些方面的不足。主要体现在以下几方面：
（一） 群众公议制度运行中制度本身存在的问题。
1、选取群众公议员的标准不明确。
根据《合肥市行政处罚案件群众公议暂行办法》（以下简称《暂行办法》）的规定：凡年满18周岁，关心支持行政执法工作，能够投入相应时间和精力参加行政处罚案件评议的社会各界人士，均可报名自荐。根据行政机关公布的公议员名单（截至2010年3月底），现行公议团成员的分布状况如下：
以上数人员的身份发生重叠，我们根据比较科学的划分方法进行了数据统计。从上述图表可以看出：其中企事业单位的成员占公议员的比重较大，其他中基层群众数量寥寥可数。在我们的统计过程中发现，基本未涉及基层群众。根据市政府的文件，除了年满18周岁这一客观条件之外，是没有其他客观条件限制的，然而行政机关公布的公议员名单很明显与此规定不相一致。对于公议员成员的分配比例应当如何分布才更合理，怎样的分配才能使得参与群众公议的公议员真正代表民意，更有利于保护群众的利益呢？这值得我们深思。
2、公议案件的受案标准规定不明。
《暂行办法》第三条规定：“市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议”。 根据《暂行办法》的规定，案件是否能够进行公议完全只由行政机关决定，相对人没有任何权利，行政机关并不是将所有的一般程序案件都进行公议，那么他们选取案件的标准是什么？只由行政机关决定案件是否公议能否实现制度的设计目的？由相对人提起是否更能有利于保护相对人的利益和维护处罚的公正性？另外，疑难复杂的案件是否应该进行公议？“其他不宜进行公议的案件”自由裁量范围是否过大？相似的公议机制都存在上述问题。
3、公议会的召开时间、召开次数以及每次公议的案件数量不明确 。
（1）合肥市纪委常务副书记、监察局局长余小平在答记者问时说到，公议会的召开由各行政处罚实施主体根据行政处罚案件数量情况，适时提议召开群众公议会 。适时召开公议会？何为适时召开，应当多长时间召开一次呢？没有规定，完全由行政机关自己决定，也就意味着召不召开、何时召开全由行政机关单方意志决定。
（2）根据笔者的实际调查发现，一次公议会公议2起案件的情况较多，公议员不免有些“抱怨”，认为他们牺牲一下午的时间，仅仅公议两个案情简单的案件，实在不值得。这一现象反应两个问题，一是案件的选择问题；二是每次公议的案件数量问题。对公议的案件数量是否应当设置最低标准呢？这里行政正义与行政效率的矛盾再次出现。
4、群众公议员的法律地位不清，缺乏保障群众公议效力的机制。
《暂行办法》第三条规定：市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。涉及国家秘密、商业秘密的案件，上级部门交办督办的紧急案件，以及其他不宜进行公议的案件，可以不实行群众公议。制度规定了一般程序行政处罚案件应当进行群众公议，但没有规定如果行政机关没有进行群众公议即进行行政处罚，该处罚的效力如何？能否据此诉诸法院，认为其程序违法而予以撤销？实际运行中出现此类问题该如何解决？从目前的各种规范性文件中我们找不到有关这些问题的任何解答。那么该如何保障公议效力，以至于公议机制不会流于形式？
（二）群众公议制度运行中存在的外部问题。
第一，社会对公议员的定位略显“尴尬”。从现实来看，不仅公议员对自我的定位不清楚，同时社会对公议员的定位也令人担忧。
第二，群众公议员的积极性渐减。随着群众公议制度的进一步实施，公議员的积极性受到极大地“威胁”，公议员在公议会召开时迟到的现象已屡见不鲜，这固然与公议员的管理有关，但从侧面也反映出公议员对公议会的积极性不够高。然而公议员的积极性对群众公议制度能否继续施行或进一步推广是起决定性的作用的，那么应当采取哪些措施保障公议员的积极性呢？这对于行政机关而言是相当重要和迫切的。
三、行政处罚公议机制的改进
（一）公议员的产生。
《暂行办法》第六条规定：“本办法所称的群众公议团，是指由公众代表组成，参与行政处罚案件民主公议的团体。群众公议团成员通过以下方式产生：（一）从各级党代会代表、人大代表、政协委员中选聘；（二）由民主党派、社会团体、企事业单位组织推荐；（三）向社会公开招募。群众公议团成员应当关心支持行政执法工作、具备相关的业务和法律知识。”
此规定对群众公议员有较高的要求，也许是出于对行政处罚的效率要求，因为群众公议团成员具备相关的业务和法律知识，可以大大减少行政机关工作人员对行政处罚中一些问题的释明时间，便于公议会议的顺利进行，同时我们通过对现行招募的群众公议员分析可以得出，当前招募的公议员中法律工作者、学者、公务人员及企业领导占3/4，一般群众只有1/4。我们应当考虑的是占3/4比例的这些人员毕竟异于社会最广泛的群众，其代表的利益，考虑问题的着眼点，在公议过程中提出的问题及建议等方面异于一般民众。在此考虑故可以考虑在此项制度不断完善的过程中，可以借鉴西方陪审员的选拔标准，适当提高普通民众的比例，因为他们能真正反映来自基层人民的心声。
（二）公议案件的标准和启动机制。
1、群众公议案件现行标准是一般程序案件，即对自然人的行政处罚在50元以上，对法人和其他组织的处罚在1000元以上，都适用群众公议程序，而各个行政机关受案数量差别较大，一些行政机关每月只受理较少数量的案件，有些行政机关每月则受理较多的行政处罚案件，其中一般程序也占较大比例，若是每个一般程序的案件都适用群众公议，不仅行政机关没有足够的人员，也浪费了行政资源，同时对于群众公议员也是过重的负担。我们在各个试点部门进行调研的过程中，发现各个部门对于群众公议案件的标准是在市法制办规定的基础上，根据本部门的实际情况做出具体细化标准，这对群众公议案件的标准完善具有很好的借鉴意义。
2、《暂行办法》第三条规定：“市本级行政处罚实施主体适用行政处罚一般程序办理的案件，应当按照本办法实行群众公议。”可见群众公议的案件是由行政机关自行启动的，而且在实践中各个行政机关的做法又不一样。群众公议的案件由行政机关提出带来了很大问题：案件进入群众公议制度的启动权由行政机关掌握，缺乏监督和制约，会使这一制度流于形式等等。因此，在完善公议案件的启动机制上应该建立行政机关的自行启动机制和行政相对人申请机制相结合，从而有利于防止行政机关消极行使这一权利。但对行政相对人申请机制我们也应加以制约，主要可以规定以下标准：首先是争议大，其次，违法数额要达到一定数额。
（三）每次公议会议评议的案件数量以及会议的召开时间与次数。
一次公议会议评议的案件不能太多或是太少，若是太多每个案件得到公议的时间就会过少，便会使此项制度流于形式，若是太少，一件案件便公议的话太浪费各种资源。因此，参考南湖区环境行政处罚案件公众参与制度，在这方面我们突出两种选择：一、采取数额制，即每次公议案件为2~3个为宜，对于召开时间不同部门可以根据案件数量情况自行细化，但每月召开一次适宜。二、采用累进制，规定一般程序案件需要公议的案件数量达到一定数量将进行公议，而不论积累案件的数量。我们建议这一数量标准以3~5件适宜。
（四）行政相对人的申辩机制。
作为行政程序法基本价值目标之一的公正，主要体现为英国行政法原则中“自然公正原则”。自然公正原则作为公正行使权力的“最低限度”，有两条主要原则——“任何人不得在涉及自己案件中担任法官”和“必须听取另一方的陈述”。其中，必须听取另一方的陈述，即任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个都有为自己辩护和防卫的权利 。因此，如果将公议制度上升为行政程序必经阶段，在公议制度的完善过程中我们应该考虑给予行政相对人参与申辩的权利，实现社会公正。这点我们可以借鉴浙江省嘉兴市南湖区的做法，引进行政相对人的申辩机制。
此外，还可以对于在公议会上表现良好的公议员通过相关媒体予以表扬或每年根据公议员的表现情况，评选“十佳公议员”，由合肥市政府授予荣誉证书等。
四、结语
合肥市在落实公众参与机制的实践中大胆借鉴司法中陪审制度的相关内容，将社会监督常态化、制度化，率先开创了行政处罚群众公议制度。这项制度试行一段时间后取得了较好的法律效果和社会效果。特别是其自身所体现的法治精神是适应依法行政的要求和现代政治民主发展的趋势。
公议机制这一“阳光执法”模式在各地方创新和实践中都取得了积极地意义。但是如何将“合肥经验”、“南湖经验”上升为“全国模式”进行推广？除了制度本身的不断完善外，公议机制需要得到更多的宣传和更大的支持。我们建议完善后的公议机制，能够成为其他地区制定行政程序相关法规的重要参考。另外，正在制定中的行政程序法，也为群众公议制度的推广提供了一个难得契机。我们建议在行政程序法草案征求意见时，将完善后的群众公议机制作为样本向国务院法制办做详细地介绍，使其作为完善行政程序的重要参考，最好能上升为《行政程序法》中的法定程序，在全国推广。与此同时，我们在日后修改《行政处罚法》时，也应该考虑将公议机制纳入到行政处罚程序中。我们相信群众公议制度将在新一轮法治政府的建设中，必将得到不断地发展和创新，在中国依法行政的道路上留下深刻的印迹。□
本文系第12届“挑战杯”大学生课外学术科技作品竞赛参赛作品。课题组成员：郁夺勋，马亚龙，杨小艳，黄蕊，方浩然。指导老师：李晓新。
（作者单位：安徽大学法学院）
注释：
[美]伯纳德•施瓦茨. 徐炳译.行政法.法律出版社1985年版.
合肥市行政处罚案件群众公议制度解读.2010年04月27日，合肥政府法制网.http://www.hefei.gov.cn。
[美] 约翰•罗尔斯, 何怀宏, 何包钢, 廖申白译. 正义论.中国社会科学出版社1988年版.
市纪委、监察局负责人就“行政处罚群众公议制”答记者问.合肥日报.2010年4月27日.
王名扬.英国行政法.中国政法大学出版社1987年版.