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摘要：环境公益诉讼的主体，一直是环境公益诉讼立案的主要障碍。新民诉法及其司法解释未明确规定；实践中，法定公益诉讼主体资格模糊也进一步加剧了环境公益诉讼起诉难、立案难的困境。因此厘清环境公益诉讼的诉讼主体无疑是解决此困境的关键，亦是环境公益诉讼有效开展的前提。理论和实践的焦点主要集中在对诉讼主体是“直接规定”还是“设置条件”这两条路径之争。本文主要结合我国环境公益诉讼现状及国外环境公益诉讼模式，分析我国环境公益诉讼立法、实践现状，提出构建多元化的诉讼主体体系的第三条思路，以期为确定我国环境公益诉讼主体提供参考。
关键词：公益诉讼；环境公益诉讼；诉讼主体；多元体系
一、引言
新民诉法虽然将环境公益诉讼写进法律，但从这部法律实施近一年情况看，该法并没有为环境公益诉讼开启方便之门。据《法制日报》报道，2013年，包括中华环保联合会在内提起的所有环境公益诉讼没有一起被法院受理。据中华环保联合会披露，在《新民诉法》实施前，其完成8起环境公益诉讼，在新民诉对环境公益诉讼进行立法后反而更难起诉，其今年向普通法院（非设有环保法庭的法院）提起3起环境公益诉讼，至今没有一起被立案。不禁拷问，为何环境公益诉讼在有立法规定后反而比“无法可依”时候立案更难？或许如大部分法院拒绝立案时的说法一样：“虽然民诉法55条有关于环境公益诉讼的规定，但到底什么样的原告能提起环境公益诉讼，法律规定的不清楚。”
由此不难看出，虽然“法有文”却“不明”，诉讼主体界定模糊，各地法院不敢轻易适用。前段时间，实施23年以来首次修改的《环境保护法修订案（草案）》进入三审。此前，二审稿中首次出现对“环境公益诉讼主体”资格的详细表述，将环境公益诉讼长期面临的困局，再次暴露在大众视野之中。三审稿中，诉讼主体从“直接规定”到“有限放开”，但依然难以让社会舆论、学术界、实务界满意。因此，在当前法律修订之际，关键是确定我国环境公益诉讼主体的基本思路、原则态度。
二、环境公益诉讼主体之争：以《环境保护法修订案（草案）》为视角
我国环境公益诉讼首次载入法律是2013年1月1日实施的《新民诉法》，但是其规定模糊，适用困难；首次明确规定是在《环境保护法修订案（草案）》二审稿，采取直接规定的方式确定了环境公益诉讼的主体，但是由于过于具体而导致主体过窄；由此在最近的《环境保护法修订案（草案）》三审稿中对此进行了颠覆性的修改，采取“有限开放”原则设置了相应条件。我国公益诉讼主体资格逐渐从模糊到明确的探索不断推进。
二审稿规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”这种被指限定中华环保联合会一家的公益诉讼主体的规定，立即引起各种质疑，甚至有专家认为这是一种立法上的“倒退”。在三审稿中，对于环境公益诉讼主体有了新调整，根据“草案”第三十六规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”三审草案将“环境公益诉讼资格”限定在“需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好”，还必须是“全国性社会组织”(五条“门槛”)，“这样‘苛刻’的要求，恐怕没有几家组织或机构符合”。从媒体报道的情况看，符合“五条”要求的全国性社会组织(机构)仅有11家。
大部分批评意见指出“第三十六条只是换个说法”。诚然，此修改依然存在很多问题，但对以上观点笔者亦不完全苟同。首先内容上，就目前看，看似只有中华联合会一家符合标准，确实存在“换汤不换药”的嫌疑，但长远看，这种措辞的修订是必要的。随着公益事业发展，环保问题的重视，未来符合要求的组织将会增多。其次，从理念上，三审稿相比二审草案，由“直接指定”到“设定条件”，明显地进步，这是立法理念的转变，笔者认为理念的改变比直接改变内容更值得肯定。
三、思路重塑：检察机关牵头的多元化诉讼主体格局
环境公益诉讼主体资格的确定，国外不乏优秀经验。作为现代公益诉讼起源地的美国，检察官，任何组织和个人均具有公益诉讼的主体资格，都可以提起环境公益诉讼。德国、法国亦类似规定，从最初只有检察机关作为诉讼主体逐渐拓展。日本確定了行政机关部门、检察院、公民、法人及其它非法人组织等间接利害关系人或者无利害关系人环境诉讼的主体地位。根据国外优秀经验，环境公益诉讼的主体格局呈现出多元化格局，那么我国可以赋予哪些人提起环境公益诉讼的主体资格呢？下文则通过分析不同主体作为环境公益诉讼主体可能的效果和局限进行确定。
环境保护行政机关。就环境保护领域而言，环境保护行政主管部门，负责管理监督环境保护工作，在组织协调环境资源的保护工作中起着不可替代的作用。此外，环境保护机关在解决某些案件所涉及的专业知识和技术方面，具有一定的优势，并且对现行的环保政策更加的了解，更能采取较好的预防性措施。
公民。从环境权的概念可以看出，公民是环境权的当然主体，但公民提起环境公益诉讼有其自身的局限性。从我国目前的实际情况出发，无论从公民个人的专业技术知识，法律知识、经济条件，承担环境公益诉讼的能力都相对较弱。
社会组织。公益性社会组织对维护社会公共利益发挥了重要作用，它们关注损害社会利益的行为，有较多的社会资源可利用，在一定程度上还能避免浪费诉讼资源，对公益诉讼发展可以发挥积极而有力的推动作用。法律可以给予符合公益组织成立条件并符合本身章程目的的公益社会团体提起公益诉讼的诉讼资格。
检察机关。我国法律对检察机关参与公益诉讼权利没有明文规定。《人民检察院组织法》第4条规定人民检察院负有保护全民所有和集体所有的财产的衣物和权力。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条仅规定检察机关可以通过支持起诉的方式，支持受损损害的单位和个人向人民法院提起诉讼，维护权益。但新《民事诉讼法》第55条又规定有权向法院提起环境公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定了单位和个人对污染和破坏环境行为进行检举和控告的权利。这些规定虽然并不能直接成检察机关参与环境公益诉讼提供了可能，为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。
概言之，结合我国目前的司法状况和环境现状，暂时不赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格，在“直接规定”和“设置条件”两条路径之间建立“以检察院牵头的多元化诉讼主体格局”。
四、结语
环境公共利益是一种特殊的利益，正是由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于社会。同时，环境公益诉讼立法更是一种权利的再分配。对诉讼主体的严格限制将助长权力寻租，限制环保维权。因此笔者认为，环境公益诉讼主体必须是多元化的，而非是“一元”的或“有条件的放开”，环境保护立法有权赋予某个或某些全国性社会组织公益诉讼的主体资格，但无权剥夺公民和区域性、地方性及草根环保组织的公益诉讼资格。唯此，环境公益诉讼才名副其实，环境公益诉讼才有可能真正保护公众利益。
参考文献：
［1］王曦.美国环境法概论.武汉大学出版社，1992年版。
［2］杜明建.日本的环境权理论和制度.中国法学,1994（06）。
［3］刘莘.公法视野下的环境公益诉讼.南京工业大学学报(社会科学版) 2014（01）
［4］许国庆，李文军，王秀梅.检察机关参与环境公益诉讼的构想. 中国检察官,2014(04)
关键词：公益诉讼；环境公益诉讼；诉讼主体；多元体系
一、引言
新民诉法虽然将环境公益诉讼写进法律，但从这部法律实施近一年情况看，该法并没有为环境公益诉讼开启方便之门。据《法制日报》报道，2013年，包括中华环保联合会在内提起的所有环境公益诉讼没有一起被法院受理。据中华环保联合会披露，在《新民诉法》实施前，其完成8起环境公益诉讼，在新民诉对环境公益诉讼进行立法后反而更难起诉，其今年向普通法院（非设有环保法庭的法院）提起3起环境公益诉讼，至今没有一起被立案。不禁拷问，为何环境公益诉讼在有立法规定后反而比“无法可依”时候立案更难？或许如大部分法院拒绝立案时的说法一样：“虽然民诉法55条有关于环境公益诉讼的规定，但到底什么样的原告能提起环境公益诉讼，法律规定的不清楚。”
由此不难看出，虽然“法有文”却“不明”，诉讼主体界定模糊，各地法院不敢轻易适用。前段时间，实施23年以来首次修改的《环境保护法修订案（草案）》进入三审。此前，二审稿中首次出现对“环境公益诉讼主体”资格的详细表述，将环境公益诉讼长期面临的困局，再次暴露在大众视野之中。三审稿中，诉讼主体从“直接规定”到“有限放开”，但依然难以让社会舆论、学术界、实务界满意。因此，在当前法律修订之际，关键是确定我国环境公益诉讼主体的基本思路、原则态度。
二、环境公益诉讼主体之争：以《环境保护法修订案（草案）》为视角
我国环境公益诉讼首次载入法律是2013年1月1日实施的《新民诉法》，但是其规定模糊，适用困难；首次明确规定是在《环境保护法修订案（草案）》二审稿，采取直接规定的方式确定了环境公益诉讼的主体，但是由于过于具体而导致主体过窄；由此在最近的《环境保护法修订案（草案）》三审稿中对此进行了颠覆性的修改，采取“有限开放”原则设置了相应条件。我国公益诉讼主体资格逐渐从模糊到明确的探索不断推进。
二审稿规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”这种被指限定中华环保联合会一家的公益诉讼主体的规定，立即引起各种质疑，甚至有专家认为这是一种立法上的“倒退”。在三审稿中，对于环境公益诉讼主体有了新调整，根据“草案”第三十六规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，依法在国务院民政部门登记，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且信誉良好的全国性社会组织可以向人民法院提起诉讼。”三审草案将“环境公益诉讼资格”限定在“需要在国务院民政部门登记，要求从事环境保护公益活动连续五年以上、信誉良好”，还必须是“全国性社会组织”(五条“门槛”)，“这样‘苛刻’的要求，恐怕没有几家组织或机构符合”。从媒体报道的情况看，符合“五条”要求的全国性社会组织(机构)仅有11家。
大部分批评意见指出“第三十六条只是换个说法”。诚然，此修改依然存在很多问题，但对以上观点笔者亦不完全苟同。首先内容上，就目前看，看似只有中华联合会一家符合标准，确实存在“换汤不换药”的嫌疑，但长远看，这种措辞的修订是必要的。随着公益事业发展，环保问题的重视，未来符合要求的组织将会增多。其次，从理念上，三审稿相比二审草案，由“直接指定”到“设定条件”，明显地进步，这是立法理念的转变，笔者认为理念的改变比直接改变内容更值得肯定。
三、思路重塑：检察机关牵头的多元化诉讼主体格局
环境公益诉讼主体资格的确定，国外不乏优秀经验。作为现代公益诉讼起源地的美国，检察官，任何组织和个人均具有公益诉讼的主体资格，都可以提起环境公益诉讼。德国、法国亦类似规定，从最初只有检察机关作为诉讼主体逐渐拓展。日本確定了行政机关部门、检察院、公民、法人及其它非法人组织等间接利害关系人或者无利害关系人环境诉讼的主体地位。根据国外优秀经验，环境公益诉讼的主体格局呈现出多元化格局，那么我国可以赋予哪些人提起环境公益诉讼的主体资格呢？下文则通过分析不同主体作为环境公益诉讼主体可能的效果和局限进行确定。
环境保护行政机关。就环境保护领域而言，环境保护行政主管部门，负责管理监督环境保护工作，在组织协调环境资源的保护工作中起着不可替代的作用。此外，环境保护机关在解决某些案件所涉及的专业知识和技术方面，具有一定的优势，并且对现行的环保政策更加的了解，更能采取较好的预防性措施。
公民。从环境权的概念可以看出，公民是环境权的当然主体，但公民提起环境公益诉讼有其自身的局限性。从我国目前的实际情况出发，无论从公民个人的专业技术知识，法律知识、经济条件，承担环境公益诉讼的能力都相对较弱。
社会组织。公益性社会组织对维护社会公共利益发挥了重要作用，它们关注损害社会利益的行为，有较多的社会资源可利用，在一定程度上还能避免浪费诉讼资源，对公益诉讼发展可以发挥积极而有力的推动作用。法律可以给予符合公益组织成立条件并符合本身章程目的的公益社会团体提起公益诉讼的诉讼资格。
检察机关。我国法律对检察机关参与公益诉讼权利没有明文规定。《人民检察院组织法》第4条规定人民检察院负有保护全民所有和集体所有的财产的衣物和权力。《中华人民共和国民事诉讼法》第十五条仅规定检察机关可以通过支持起诉的方式，支持受损损害的单位和个人向人民法院提起诉讼，维护权益。但新《民事诉讼法》第55条又规定有权向法院提起环境公益诉讼的主体是法律规定的机关和有关组织。《中华人民共和国环境保护法》第6条规定了单位和个人对污染和破坏环境行为进行检举和控告的权利。这些规定虽然并不能直接成检察机关参与环境公益诉讼提供了可能，为检察机关提起环境公益诉讼的法律依据。
概言之，结合我国目前的司法状况和环境现状，暂时不赋予公民个人提起公益诉讼的主体资格，在“直接规定”和“设置条件”两条路径之间建立“以检察院牵头的多元化诉讼主体格局”。
四、结语
环境公共利益是一种特殊的利益，正是由于其利益的“公益性”，环境公益诉讼的利益也归于社会。同时，环境公益诉讼立法更是一种权利的再分配。对诉讼主体的严格限制将助长权力寻租，限制环保维权。因此笔者认为，环境公益诉讼主体必须是多元化的，而非是“一元”的或“有条件的放开”，环境保护立法有权赋予某个或某些全国性社会组织公益诉讼的主体资格，但无权剥夺公民和区域性、地方性及草根环保组织的公益诉讼资格。唯此，环境公益诉讼才名副其实，环境公益诉讼才有可能真正保护公众利益。
参考文献：
［1］王曦.美国环境法概论.武汉大学出版社，1992年版。
［2］杜明建.日本的环境权理论和制度.中国法学,1994（06）。
［3］刘莘.公法视野下的环境公益诉讼.南京工业大学学报(社会科学版) 2014（01）
［4］许国庆，李文军，王秀梅.检察机关参与环境公益诉讼的构想. 中国检察官,2014(04)