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（内容提要：2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发《关于开展社区矫正试点工作的通知》，对社区矫正的性质、适用范围、工作任务、部门职责、工作要求等做出规定，社区矫正工作正式启动以来，绝大部分社区服刑人员能够认真接受改造，顺利回归社会。但是整个社区矫正工作开展的极不平衡，有的地方比较好，有的地方是空白。社区矫正工作的好坏，直接影响审判工作的法律效果和社会效果，是对非监禁刑执行好坏的检验，也是对整个刑事法律、法规的考验。因此做好社区矫正工作，是时代发展的要求，社会进步的必然。由于社区矫正涉及公、检、法、司等各个执法部门和社会、单位、家庭等许多环节，很难协调和统一。因此，加强对社区服刑人员的思想、法制和社会公德教育，必须建立健全社区矫正的自主功能体系，因地制宜地强化教育矫正和帮扶措施，实行规范化运作，同时还必须兼顾服刑人员的犯罪类型、性格特点、家庭环境等情况，形成并完善社会化的教育管理格局，实施个性化的心理健康教育、心理评估、咨询和治疗，使社区矫正人员能够认真接受改造，重新犯罪率降到最低，最大限度的彰显社区矫正体系建设的优势和效果。）
近年来，本人所在的沂南县人民法院刑事审判工作牢牢把握宽严相济的刑事审判政策，积极推进刑事审判方式改革，在依法从重从快打击严重危害社会治安和破坏市场秩序犯罪活动的同时，积极延伸刑事审判职能，对缓刑等非监禁刑的适用对象，不是简单的交给公安机关让其所在单位或基层组织予以考查了事，而是积极参入到社区矫正的大格局中，将社区矫正工作真正纳入整个刑事审判的范畴，为县域经济发展、社会稳定提供了强有力的司法保障。下面，结合本院所开展的社区矫正工作实践，就如何构建和完善社区矫正体系建设，谈一些粗浅的认识与思考。
一、当前基层社区矫正工作取得的成效
当前绝大多数地区社区矫正工作成效非常明显。拿沂南法院来说，沂南法院自2008年至2010年9月以来，全院共有被判处管制、缓刑等非监禁刑、以及在刑罚执行过程中因保外就医、哺乳期等暂予监外执行的被告人共有367人，其中年龄最大的 61 岁，最小的15岁。在这些进入社区矫正的被告人中，重新犯罪率为1/100以下。这些成效的取得得益于以下三个方面。
一是依法明晰缓刑和管制等非监禁刑适用的界限。我国刑法中的缓刑，是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，规定一定的考验期，暂缓其刑罚的执行，若被判刑的犯罪分子在考验期内不再犯新罪，或者未被发现漏罪，或者没有违反法律、法规及有关规定，原判刑罚不再执行的制度。暂予监外执行，是指对被判处剥夺自由刑罚的被告人有如下法定情形的，暂不关押而纳入社区矫正范围：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。根据以上规定，对适用对象严格把关，做到宽也依法，严也依法，以达到宽严相济，罚当其罪的目的。
二是依法严格严格审核监外执行的操作程序。沂南法院在2008年1月－2010年9月期间，对19名被告人按程序执行了监外刑。具体做法是先由合议庭对监狱不予收监或不应收监的被告人，严格审核并做出合议意见，然后交由法院审判委员会讨论决定，并制作《暂予监外执行决定书》及时和检察院、公安机关沟通并将决定书送达给他们，决定书一式六份，决定书上载明了被告人的基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、法律依据等内容，一份交被告人、一份交检察院、一份交看守所、一份交公安机关转被告人户籍所在地派出所、一份交司法局转被告人所在地司法所，还有一份留法院存档。被告人到户籍地派出所及司法所报到后，纳入到社区矫正人员范畴，而对其进行监管和矫正。在对管制、缓刑等非监禁刑和暂予监外执行的提出和审批方面，以努力搞好社区矫正人员的矫正工作为前提，严格审批，严格把关，充分体现公、检、法、司互相监督、互相配合作用，做到分工明确，协作有序，责任清楚。 同时调动广大群众和社会各方面的力量对罪犯进行监督、教育改造，通过遵纪守法、努力工作，化消极因素为积极因素，为社会多做贡献，来洗刷掉自己过去的耻辱，以此来报答社会给予他们的宽容和谅解，扶平被告人因犯罪受到制裁而产生的社会伤痕，对被告人的亲人也是一种慰藉。这样既有利于社会的稳定，家庭的稳定，推动社会治安综合治理工作。又减轻了劳改机关的压力，使劳改机关集中力量改造重刑犯。同时，罪犯可以得到家人更好的照顾和约束，对其改造也有一定的帮助。
三是依法对缓刑和监外执行的罪犯跟踪管理。为巩固审判效果，防止在社会上改造的罪犯重新犯罪，沂南法院定期对重返社会的被告人进行跟踪回访。每年年底法院同检察院监所科、公安局法制科、司法局一起，对全部被判处管制、缓刑等非监禁刑的被告人及暂予监外执行的相关人员进行考察。通过对未成年罪犯的监护人、负责执行机关的派出所和学校、居委会、村委会等有关部门的调查，详细了解他们在社会上改造、教育、管理、就业等情况。从考察结果看，绝大多数罪犯均能遵守国家的法律、法规和各项规章制度，定期用不同方式向派出所、司法所汇报思想、工作情况。有的被告人通过社区矫正，成为发家致富的能手并建立了幸福和睦的家庭；有的通过自己的努力考入高等学府继续深造；有的从一名让家人和社会烦心的人，转化为让家人和社会放心的人。如沂南县湖头镇xx中学就读的学生郑xx，2008年底因一念之差，结伙抢劫在校学生肖XX，将肖XX殴打致轻伤并抢劫其现金180元。该案通过主审法官真情实意的说服、教育，郑XX表示认罪伏法，决定痛改前非。鉴于郑XX是年仅15周岁的在校学生，抢劫数额不大，又是初次犯罪，且有投案自首情节，其监护人已全部赔偿被害人的损失、也明确表示今后要履行好管教义务，法院依法对其宣告缓刑，目的就是让其回学校继续读书。在缓刑期间回访考察时，郑XX班主任对我们说：“郑XX经过你们因势利导的惩罚与教育，现在是遵守纪律的好学生，学习也很刻苦，成绩从原来的倒数跃升到全班前10名了，感谢法官给他改正的机会，我相信郑XX在今后的学习中一定会取得更优异成绩。”从这个个案可以看出，法院对其宣告缓刑是有一定意义的，对挽救失足的未成年人是有一定帮助的。
二、社区矫正存在的制度缺失和亟需解决的问题
毫无疑问，随着社区矫正体系建设的日益完善和不断发展，不仅体现了惩罚与教育并重的人性化矫正模式，而且也有利于犯罪分子的改造与重新回归社会。但是，在市场经济条件下，由于客观环境的变化和经济快速发展，现行法律法规未能根据现实情况对暂予监外执行人员的监管作出符合客观实际易于操作的相关规定，致使对暂予监外人员的监管工作存在着一些漏洞，出现了一些亟需解决的问题。主要表现在以下几个方面：
1、公检法司之间协作不一致，欠缺责任追究机制。虽各有分工，但无明晰失职之责，基层派出所和司法所由于警力有限，业务繁忙，从而使暂予监外执行人员处于管理不到位的状态。部分派出所和司法所在收到法院寄出的刑事判决书和执行通知书后，没有及时把执行回执和送达回证寄回法院存档，也没有登记造册。还有部分派出所和司法所在建立监督考察制度和帮教组织的过程发挥得不够好，使得教育和改造罪犯的工作流于形式。
2、脱管、漏管现象普遍存在。刑罚权的实现，是国家刑事法律得到贯彻落实的重要标志之一。对被判处管制、单处剥夺政治权利、缓刑、以及在刑罚执行中假释、暂予监外执行的罪犯依法实行监督与管理，作为刑罚执行的方式之一，直接关系着国家刑罚权的实现，在惩治犯罪，改造罪犯中发挥着重要作用。从沂南县的情况看，由法院判处的缓刑等非监禁刑及监外执行人员，判决书或决定书送达到公安机关和司法局后，负有管辖职责的派出所和司法所有的建立了暂予监外执行人员档案，有的并未建立，也未依法进行有效监督与考察。尤其是由外地回归的暂予监外执行人员，因外地法院及监狱部门或劳改场所未及时将有关判决和决定及相关资料送达公安机关和司法局，公安机关和司法局不能为这些暂予监外执行人员建立档案，也就无从谈起有效监督管理了。在相关人员不向所在地派出所和司法所汇报自己的思想、生活的情况下，公安机关和司法所很难知道其是暂予监外执行人员，自然也就谈不上对其加以有效监督、考察，从而导致矫正主体和矫正对象之间出现了盲区，因而就出现了被矫正对象的脱管、漏管现象。如2009年犯有入室盗窃罪的双堠镇石门村的王某因病保外就医，监狱部门未及时将有关档案送达公安机关，该被告人回家后因家中无亲人且生活无来源，又未跟上有效管理，便外出游荡，待发现其有漏罪需追究责任时，无法找到，至今下落不明。
3、监外执行规定缺乏可操作性。法律法规虽然规定，监外执行人员外出，要向当地公安机关请假和定期汇报思想及活动情况，但在市场经济条件下，一些暂予监外执行人员为了生存需外出打工，而法律却没有根据实际情况，作出更细致的便于操作的相应规定，这就使居住地公安机关和司法机关、基层组织和群众难以对矫正人员进行有效监管。从掌握的情况看，每年都有约40%的暂予监外执行人员在外地打工或从事工商业经营，公安机关和司法机关对他们的考察、监督因其在外地难以进行而疏于管理。如被告人杨某因病保外就医，在请求外出治疗的借口下到青岛打工，重新走上了犯罪道路。因居住地公安机关对此种情况未有明确制约手段，因而不能对其进行有效监督与管理。
4、有些交接手续亟需更新。人民法院对被告人可能判处的缓刑等非监禁刑，根据有关规定，有些是应当变更强制措施为其办理取保候审的手续的。看守所在收到取保候审手续后，会马上为其办理并放人，虽交代其要回户籍派出所和司法所报到，但相关人员并不一定到两单位报到。尤其是人民法院在邮寄取保候审手续给派出所和司法所需要时间，就会造成被告人可能已经到派出所或司法所报到，而相关手续还没有邮寄到；或者是手续已经寄到派出所或司法所，但是罪犯不按规定回派出所或司法所报到的情况。由于有些措施规定不到位，给矫正工作也带来一些困难。由被告人所在地公安机关或司法机关直接把罪犯和相关档案一齐带回报到，做到见人见档，这才是最有效的做法。为此，在对相关人员监外执行的监督、管理工作上，应加强各部门之间的积极配合，明晰权限，明确责任，从而行成对被告人等社区矫正、感化、教育的有效格局，为使进入社区矫正的人员能够重新融入社会，提供最有效的途径。
5、执行机关监管力度弱化。根据我国法律规定，监外执行由公安机关和司法机关指定其居住地派出所和司法所具体负责监督考察，并建立健全监外相关人员的各项管理制度、档案，定期进行教育和考察，实行规范管理。暂予监外执行相关人员应按规定定期向公安机关和司法机关报告自己的活动情况并汇报自己的思想动态。但从实际情况看，各基层派出所或司法所虽然有的也建立了管理制度和档案，但未建立监督、考察小组，无帮教措施等情况。有的监外执行相关人员不按规定向公安机关和司法机关报告自己的活动情况，致使其外出后，具体在哪里？做什么？公安机关和司法机关无法掌握，也就无法对其进行有效的监督与考察。
6、基层组织和群众监督流于形式。暂予监外执行作为一种刑罚执行方式，具有开放性的特色。相关人员应在专门机关和基层组织、群众的监督之下接受教育改造。但在实践中，相关人员被裁决的情况往往只有驻地公安机关和司法机关或其亲朋、好友知道，而基层组织和群众知之甚少。即使基层组织和群众知道相关人员已被释放回家，但对其为什么被释放回家，是否还在服刑期间、处刑情况则不甚了解。加之他们对法律知之不多，没有明确参与矫正职责等因素的影响，便出现了不知道监督和不愿意监督等现象。在这种情况下，基层组织和群众监督只是流于形式。有的虽然存在形式上的帮教组织，但由于帮教责任不明确，措施不具有针对性，实际上没有发挥应有的监督、帮教作用。
三、加强和完善社区矫正体系建设的相关建议
由于我国现行法律体系中没有社区矫正的硬性规定，导致一些相关工作无法理顺。导致社区矫正工作的紧迫性和对社区矫正工作的积极性，责任性的落差，这也是今后立法亟待解决的问题。无论从法律效果或社会效果考虑，社区矫正立法工作已迫在眉捷，完全可以借助刑事法律修正案，对社区矫正作出明确规定，与监狱法等相关法律加以有效整合，出台社区矫正法或出台公、检、法、司、监五部门关于社区矫正的有关法律规定。除此之外，结合当前社区矫正实际，要切实加强对监外相关人员的监督与管理，确保国家刑罚权的正确运用，维护法律的权威，因此应着重加强以下四个方面的工作：
1、完善有关对暂予监外相关人员执行地考察与监管的法律法规。在市场经济条件下，适应形势发展的需要，明确规定对外出打工经商的暂予监外相关人员的监督与管理方式，改变暂予监外执行相关人员单一由居住地公安机关监管的传统方式，对被判处管制、缓刑等非监禁刑的相关人员、及暂予监外执行的相关人员，由居住地公安机关执行。罪犯因生产、生活需要必须离开居住地的，应当持社区组织或基层村组织出具的证明，如实向公安机关和司法机关书面报告自己的去向、生产经营地或者暂住地，并经县级公安机关或司法机关批准。公安机关或司法机关在核实其报告后，应当及时委托其生产经营地或者暂住地的公安机关或司法机关代为对其进行监管，并及时建立监管档案，并将监管人员的工作、生活情况在规定时间，向监管人所在地公安机关或司法机关和基层组织通报情况。这样，就可避免对暂予监外执行相关人员的监管出现真空的情况，有效防止脱管现象。
2、确保判决机关与执行机关的相互衔接。法院作出管制、缓刑等非监禁刑判决书和暂予监外执行决定后，应当及时将相关材料转交执行机关和相关组织，并按照刑事诉法及相关法律、法规的规定，及时办理交接手续。具体工作中，要做到：（1）书面手续当面交付清楚；（2）判决书、交付执行决定书及有关暂予监外执行的相关人员的所有材料及时送达执行机关，使执行机关及时了解和掌握监外相关人员的犯罪事实、监外执行的法律依据、期限、内容，以便制定措施。（3）暂予监外执行人员档案由公安机关或司法机关统一备案并指定其居住地派出所分别建立监管、矫正档案。这样，就可以有效防止发生监管脱节现象。（4）公安机关或司法机关应将派出所或司法所对暂予监外执行相关人员的监管、矫正情况纳入对基层派出所和司法所考核范畴。
3、充分发挥基层组织和群众对暂予监外执行相关人员的监督和帮教作用。公安机关和司法机关应当在相关人员被确定暂予监外执行或刑罚执行期满后，向相关人员居住地周围群众和所在单位公开宣布，让基层组织和群众充分了解自己身边的人所犯的罪行，法院作出了怎样的处理。同时，应将民主评议的方式、方法纳入对暂予监外执行相关人员的考察、监督范畴。建立由社区团体、群众代表、人民陪审员、执法执纪监督员等组成的民主评议机制，对暂予监外执行的相关人员进行有效的监督和评议。通过评议，帮助他们提高遵纪守法的自觉性，增强自我约束的能力。杜绝再次走上重新犯罪的道路。
4、检察机关应加大刑罚执行监督力度。监管检察部门对自己辖区内的暂予监外执行相关人员，要全面掌握并建立完善的档案管理制度，对所有的暂予监外执行的相关人员每月至少进行一次全面考察。对考察中发现的问题要第一时间通报相关部门，使问题及时，依法得以处理。对公安机关和司法机关监督管理机制不完善、未建立帮教小组及帮教措施没有落实的，对脱管漏管的，根据不同情况，应有实际的检察权或处分权，对考察中发现暂予监外执行条件消失的，及时建议有关部门作出收监决定。
总之，构建和完善社区矫正体系建设，有利于提高被告人的改造质量。对矫正对象而言，运用良好的社区资源，帮助其解决技能培训、心理调适、困难救助等问题，有效缓解社会冲突，激发其自我改造的动机；对被告人家庭来讲，通过社区矫正，能够避免被告人入狱带来的家庭破裂、孩子失学、失教等社会问题；对被告人周边的群体来讲，在直观了解了被告人改造后，能够更宽容、更友好地接纳他们，最大限度地减小被告人因犯罪行为带来的社会裂痕，最大限度地体现人性化的执法理念和司法文明。因此在倡导和谐社会的今天，加强和改进社区矫正工作是十分必要的。
参考文献：1、《中国社区矫正立法建议文稿》
2、北京师范大学教授吴宗宪的有关社区矫正的问题的发言
3、江苏省司法厅厅长缪蒂生接受《法制日报》记者采访录
作者简介：徐国一，男，1962生，现任山东省沂南县人民法院刑一庭庭长。从事法院审判工作二十年来，在多家法制类报刊发表有影响的论文数十篇，多次被本院和临沂市中级人民法院嘉奖，并多次获临沂中院“优秀调研成果奖”。
近年来，本人所在的沂南县人民法院刑事审判工作牢牢把握宽严相济的刑事审判政策，积极推进刑事审判方式改革，在依法从重从快打击严重危害社会治安和破坏市场秩序犯罪活动的同时，积极延伸刑事审判职能，对缓刑等非监禁刑的适用对象，不是简单的交给公安机关让其所在单位或基层组织予以考查了事，而是积极参入到社区矫正的大格局中，将社区矫正工作真正纳入整个刑事审判的范畴，为县域经济发展、社会稳定提供了强有力的司法保障。下面，结合本院所开展的社区矫正工作实践，就如何构建和完善社区矫正体系建设，谈一些粗浅的认识与思考。
一、当前基层社区矫正工作取得的成效
当前绝大多数地区社区矫正工作成效非常明显。拿沂南法院来说，沂南法院自2008年至2010年9月以来，全院共有被判处管制、缓刑等非监禁刑、以及在刑罚执行过程中因保外就医、哺乳期等暂予监外执行的被告人共有367人，其中年龄最大的 61 岁，最小的15岁。在这些进入社区矫正的被告人中，重新犯罪率为1/100以下。这些成效的取得得益于以下三个方面。
一是依法明晰缓刑和管制等非监禁刑适用的界限。我国刑法中的缓刑，是指人民法院对于被判处拘役、三年以下有期徒刑的犯罪分子，根据其犯罪情节和悔罪表现，适用缓刑确实不致再危害社会的，规定一定的考验期，暂缓其刑罚的执行，若被判刑的犯罪分子在考验期内不再犯新罪，或者未被发现漏罪，或者没有违反法律、法规及有关规定，原判刑罚不再执行的制度。暂予监外执行，是指对被判处剥夺自由刑罚的被告人有如下法定情形的，暂不关押而纳入社区矫正范围：（1）有严重疾病需要保外就医的；（2）怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女；（3）生活不能自理，适用暂予监外执行不致危害社会的。根据以上规定，对适用对象严格把关，做到宽也依法，严也依法，以达到宽严相济，罚当其罪的目的。
二是依法严格严格审核监外执行的操作程序。沂南法院在2008年1月－2010年9月期间，对19名被告人按程序执行了监外刑。具体做法是先由合议庭对监狱不予收监或不应收监的被告人，严格审核并做出合议意见，然后交由法院审判委员会讨论决定，并制作《暂予监外执行决定书》及时和检察院、公安机关沟通并将决定书送达给他们，决定书一式六份，决定书上载明了被告人的基本情况、判决确定的罪名和刑罚、决定暂予监外执行的原因、法律依据等内容，一份交被告人、一份交检察院、一份交看守所、一份交公安机关转被告人户籍所在地派出所、一份交司法局转被告人所在地司法所，还有一份留法院存档。被告人到户籍地派出所及司法所报到后，纳入到社区矫正人员范畴，而对其进行监管和矫正。在对管制、缓刑等非监禁刑和暂予监外执行的提出和审批方面，以努力搞好社区矫正人员的矫正工作为前提，严格审批，严格把关，充分体现公、检、法、司互相监督、互相配合作用，做到分工明确，协作有序，责任清楚。 同时调动广大群众和社会各方面的力量对罪犯进行监督、教育改造，通过遵纪守法、努力工作，化消极因素为积极因素，为社会多做贡献，来洗刷掉自己过去的耻辱，以此来报答社会给予他们的宽容和谅解，扶平被告人因犯罪受到制裁而产生的社会伤痕，对被告人的亲人也是一种慰藉。这样既有利于社会的稳定，家庭的稳定，推动社会治安综合治理工作。又减轻了劳改机关的压力，使劳改机关集中力量改造重刑犯。同时，罪犯可以得到家人更好的照顾和约束，对其改造也有一定的帮助。
三是依法对缓刑和监外执行的罪犯跟踪管理。为巩固审判效果，防止在社会上改造的罪犯重新犯罪，沂南法院定期对重返社会的被告人进行跟踪回访。每年年底法院同检察院监所科、公安局法制科、司法局一起，对全部被判处管制、缓刑等非监禁刑的被告人及暂予监外执行的相关人员进行考察。通过对未成年罪犯的监护人、负责执行机关的派出所和学校、居委会、村委会等有关部门的调查，详细了解他们在社会上改造、教育、管理、就业等情况。从考察结果看，绝大多数罪犯均能遵守国家的法律、法规和各项规章制度，定期用不同方式向派出所、司法所汇报思想、工作情况。有的被告人通过社区矫正，成为发家致富的能手并建立了幸福和睦的家庭；有的通过自己的努力考入高等学府继续深造；有的从一名让家人和社会烦心的人，转化为让家人和社会放心的人。如沂南县湖头镇xx中学就读的学生郑xx，2008年底因一念之差，结伙抢劫在校学生肖XX，将肖XX殴打致轻伤并抢劫其现金180元。该案通过主审法官真情实意的说服、教育，郑XX表示认罪伏法，决定痛改前非。鉴于郑XX是年仅15周岁的在校学生，抢劫数额不大，又是初次犯罪，且有投案自首情节，其监护人已全部赔偿被害人的损失、也明确表示今后要履行好管教义务，法院依法对其宣告缓刑，目的就是让其回学校继续读书。在缓刑期间回访考察时，郑XX班主任对我们说：“郑XX经过你们因势利导的惩罚与教育，现在是遵守纪律的好学生，学习也很刻苦，成绩从原来的倒数跃升到全班前10名了，感谢法官给他改正的机会，我相信郑XX在今后的学习中一定会取得更优异成绩。”从这个个案可以看出，法院对其宣告缓刑是有一定意义的，对挽救失足的未成年人是有一定帮助的。
二、社区矫正存在的制度缺失和亟需解决的问题
毫无疑问，随着社区矫正体系建设的日益完善和不断发展，不仅体现了惩罚与教育并重的人性化矫正模式，而且也有利于犯罪分子的改造与重新回归社会。但是，在市场经济条件下，由于客观环境的变化和经济快速发展，现行法律法规未能根据现实情况对暂予监外执行人员的监管作出符合客观实际易于操作的相关规定，致使对暂予监外人员的监管工作存在着一些漏洞，出现了一些亟需解决的问题。主要表现在以下几个方面：
1、公检法司之间协作不一致，欠缺责任追究机制。虽各有分工，但无明晰失职之责，基层派出所和司法所由于警力有限，业务繁忙，从而使暂予监外执行人员处于管理不到位的状态。部分派出所和司法所在收到法院寄出的刑事判决书和执行通知书后，没有及时把执行回执和送达回证寄回法院存档，也没有登记造册。还有部分派出所和司法所在建立监督考察制度和帮教组织的过程发挥得不够好，使得教育和改造罪犯的工作流于形式。
2、脱管、漏管现象普遍存在。刑罚权的实现，是国家刑事法律得到贯彻落实的重要标志之一。对被判处管制、单处剥夺政治权利、缓刑、以及在刑罚执行中假释、暂予监外执行的罪犯依法实行监督与管理，作为刑罚执行的方式之一，直接关系着国家刑罚权的实现，在惩治犯罪，改造罪犯中发挥着重要作用。从沂南县的情况看，由法院判处的缓刑等非监禁刑及监外执行人员，判决书或决定书送达到公安机关和司法局后，负有管辖职责的派出所和司法所有的建立了暂予监外执行人员档案，有的并未建立，也未依法进行有效监督与考察。尤其是由外地回归的暂予监外执行人员，因外地法院及监狱部门或劳改场所未及时将有关判决和决定及相关资料送达公安机关和司法局，公安机关和司法局不能为这些暂予监外执行人员建立档案，也就无从谈起有效监督管理了。在相关人员不向所在地派出所和司法所汇报自己的思想、生活的情况下，公安机关和司法所很难知道其是暂予监外执行人员，自然也就谈不上对其加以有效监督、考察，从而导致矫正主体和矫正对象之间出现了盲区，因而就出现了被矫正对象的脱管、漏管现象。如2009年犯有入室盗窃罪的双堠镇石门村的王某因病保外就医，监狱部门未及时将有关档案送达公安机关，该被告人回家后因家中无亲人且生活无来源，又未跟上有效管理，便外出游荡，待发现其有漏罪需追究责任时，无法找到，至今下落不明。
3、监外执行规定缺乏可操作性。法律法规虽然规定，监外执行人员外出，要向当地公安机关请假和定期汇报思想及活动情况，但在市场经济条件下，一些暂予监外执行人员为了生存需外出打工，而法律却没有根据实际情况，作出更细致的便于操作的相应规定，这就使居住地公安机关和司法机关、基层组织和群众难以对矫正人员进行有效监管。从掌握的情况看，每年都有约40%的暂予监外执行人员在外地打工或从事工商业经营，公安机关和司法机关对他们的考察、监督因其在外地难以进行而疏于管理。如被告人杨某因病保外就医，在请求外出治疗的借口下到青岛打工，重新走上了犯罪道路。因居住地公安机关对此种情况未有明确制约手段，因而不能对其进行有效监督与管理。
4、有些交接手续亟需更新。人民法院对被告人可能判处的缓刑等非监禁刑，根据有关规定，有些是应当变更强制措施为其办理取保候审的手续的。看守所在收到取保候审手续后，会马上为其办理并放人，虽交代其要回户籍派出所和司法所报到，但相关人员并不一定到两单位报到。尤其是人民法院在邮寄取保候审手续给派出所和司法所需要时间，就会造成被告人可能已经到派出所或司法所报到，而相关手续还没有邮寄到；或者是手续已经寄到派出所或司法所，但是罪犯不按规定回派出所或司法所报到的情况。由于有些措施规定不到位，给矫正工作也带来一些困难。由被告人所在地公安机关或司法机关直接把罪犯和相关档案一齐带回报到，做到见人见档，这才是最有效的做法。为此，在对相关人员监外执行的监督、管理工作上，应加强各部门之间的积极配合，明晰权限，明确责任，从而行成对被告人等社区矫正、感化、教育的有效格局，为使进入社区矫正的人员能够重新融入社会，提供最有效的途径。
5、执行机关监管力度弱化。根据我国法律规定，监外执行由公安机关和司法机关指定其居住地派出所和司法所具体负责监督考察，并建立健全监外相关人员的各项管理制度、档案，定期进行教育和考察，实行规范管理。暂予监外执行相关人员应按规定定期向公安机关和司法机关报告自己的活动情况并汇报自己的思想动态。但从实际情况看，各基层派出所或司法所虽然有的也建立了管理制度和档案，但未建立监督、考察小组，无帮教措施等情况。有的监外执行相关人员不按规定向公安机关和司法机关报告自己的活动情况，致使其外出后，具体在哪里？做什么？公安机关和司法机关无法掌握，也就无法对其进行有效的监督与考察。
6、基层组织和群众监督流于形式。暂予监外执行作为一种刑罚执行方式，具有开放性的特色。相关人员应在专门机关和基层组织、群众的监督之下接受教育改造。但在实践中，相关人员被裁决的情况往往只有驻地公安机关和司法机关或其亲朋、好友知道，而基层组织和群众知之甚少。即使基层组织和群众知道相关人员已被释放回家，但对其为什么被释放回家，是否还在服刑期间、处刑情况则不甚了解。加之他们对法律知之不多，没有明确参与矫正职责等因素的影响，便出现了不知道监督和不愿意监督等现象。在这种情况下，基层组织和群众监督只是流于形式。有的虽然存在形式上的帮教组织，但由于帮教责任不明确，措施不具有针对性，实际上没有发挥应有的监督、帮教作用。
三、加强和完善社区矫正体系建设的相关建议
由于我国现行法律体系中没有社区矫正的硬性规定，导致一些相关工作无法理顺。导致社区矫正工作的紧迫性和对社区矫正工作的积极性，责任性的落差，这也是今后立法亟待解决的问题。无论从法律效果或社会效果考虑，社区矫正立法工作已迫在眉捷，完全可以借助刑事法律修正案，对社区矫正作出明确规定，与监狱法等相关法律加以有效整合，出台社区矫正法或出台公、检、法、司、监五部门关于社区矫正的有关法律规定。除此之外，结合当前社区矫正实际，要切实加强对监外相关人员的监督与管理，确保国家刑罚权的正确运用，维护法律的权威，因此应着重加强以下四个方面的工作：
1、完善有关对暂予监外相关人员执行地考察与监管的法律法规。在市场经济条件下，适应形势发展的需要，明确规定对外出打工经商的暂予监外相关人员的监督与管理方式，改变暂予监外执行相关人员单一由居住地公安机关监管的传统方式，对被判处管制、缓刑等非监禁刑的相关人员、及暂予监外执行的相关人员，由居住地公安机关执行。罪犯因生产、生活需要必须离开居住地的，应当持社区组织或基层村组织出具的证明，如实向公安机关和司法机关书面报告自己的去向、生产经营地或者暂住地，并经县级公安机关或司法机关批准。公安机关或司法机关在核实其报告后，应当及时委托其生产经营地或者暂住地的公安机关或司法机关代为对其进行监管，并及时建立监管档案，并将监管人员的工作、生活情况在规定时间，向监管人所在地公安机关或司法机关和基层组织通报情况。这样，就可避免对暂予监外执行相关人员的监管出现真空的情况，有效防止脱管现象。
2、确保判决机关与执行机关的相互衔接。法院作出管制、缓刑等非监禁刑判决书和暂予监外执行决定后，应当及时将相关材料转交执行机关和相关组织，并按照刑事诉法及相关法律、法规的规定，及时办理交接手续。具体工作中，要做到：（1）书面手续当面交付清楚；（2）判决书、交付执行决定书及有关暂予监外执行的相关人员的所有材料及时送达执行机关，使执行机关及时了解和掌握监外相关人员的犯罪事实、监外执行的法律依据、期限、内容，以便制定措施。（3）暂予监外执行人员档案由公安机关或司法机关统一备案并指定其居住地派出所分别建立监管、矫正档案。这样，就可以有效防止发生监管脱节现象。（4）公安机关或司法机关应将派出所或司法所对暂予监外执行相关人员的监管、矫正情况纳入对基层派出所和司法所考核范畴。
3、充分发挥基层组织和群众对暂予监外执行相关人员的监督和帮教作用。公安机关和司法机关应当在相关人员被确定暂予监外执行或刑罚执行期满后，向相关人员居住地周围群众和所在单位公开宣布，让基层组织和群众充分了解自己身边的人所犯的罪行，法院作出了怎样的处理。同时，应将民主评议的方式、方法纳入对暂予监外执行相关人员的考察、监督范畴。建立由社区团体、群众代表、人民陪审员、执法执纪监督员等组成的民主评议机制，对暂予监外执行的相关人员进行有效的监督和评议。通过评议，帮助他们提高遵纪守法的自觉性，增强自我约束的能力。杜绝再次走上重新犯罪的道路。
4、检察机关应加大刑罚执行监督力度。监管检察部门对自己辖区内的暂予监外执行相关人员，要全面掌握并建立完善的档案管理制度，对所有的暂予监外执行的相关人员每月至少进行一次全面考察。对考察中发现的问题要第一时间通报相关部门，使问题及时，依法得以处理。对公安机关和司法机关监督管理机制不完善、未建立帮教小组及帮教措施没有落实的，对脱管漏管的，根据不同情况，应有实际的检察权或处分权，对考察中发现暂予监外执行条件消失的，及时建议有关部门作出收监决定。
总之，构建和完善社区矫正体系建设，有利于提高被告人的改造质量。对矫正对象而言，运用良好的社区资源，帮助其解决技能培训、心理调适、困难救助等问题，有效缓解社会冲突，激发其自我改造的动机；对被告人家庭来讲，通过社区矫正，能够避免被告人入狱带来的家庭破裂、孩子失学、失教等社会问题；对被告人周边的群体来讲，在直观了解了被告人改造后，能够更宽容、更友好地接纳他们，最大限度地减小被告人因犯罪行为带来的社会裂痕，最大限度地体现人性化的执法理念和司法文明。因此在倡导和谐社会的今天，加强和改进社区矫正工作是十分必要的。
参考文献：1、《中国社区矫正立法建议文稿》
2、北京师范大学教授吴宗宪的有关社区矫正的问题的发言
3、江苏省司法厅厅长缪蒂生接受《法制日报》记者采访录
作者简介：徐国一，男，1962生，现任山东省沂南县人民法院刑一庭庭长。从事法院审判工作二十年来，在多家法制类报刊发表有影响的论文数十篇，多次被本院和临沂市中级人民法院嘉奖，并多次获临沂中院“优秀调研成果奖”。