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2010年1月6日,湖北启动东湖国家自主创新示范区建设。继中关村后,东湖新技术开发区成为我国第二个国家自主创新示范区,也是中部首个示范区。省委书记罗清泉指出东湖国家自主创新示范区要从六方面开展改革创新试点工作,其中第五个方面是开展促进创新创业、企业做大做强的税收政策试点。在国家财政部、税务总局的支持下,出台并实施支持新兴产业加快发展的税收政策、支持高新技术企业和创新型企业发展的税收政策、鼓励科技投入的税收政策等。
一、针对高新技术企业财税政策存在的问题
1、激励自主创新的税法体系不够完善
东湖自主创新示范区机构层次多,行政级别高,而我国自主创新税收政策制订的立法层次不高,税法体系不够完善。我国现有的高新技术税收优惠政策,基本上是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的,散见于各类税收单行法规或税收文件中,自主创新税收政策制订的立法层次不高。更多是财政部、国家税务总局、地方政府依据经济的发展状况和国家产业政策的调整变化以通知、规定等形式下达的,缺乏系统性、完整性。况且,税收优惠制度的项目孤立,不便于税收宏观调控和管理功能的充分发挥,而有些税收政策的条款规定过于简单,弹性甚大,给税收政策的操作实施带来一定的难度,并在一定程度上影响了其效用的发挥。东湖高新区内高校、科研院所集聚,许多都是部属高校和中央直属科研机构,由于体制原因,地方政府出台的政策措施执行难度较大,无法充分调动和发挥部属高校、中央直属科研机构的积极性,也影响了以企业为主体、产学研结合的创新体系建设。
2、财政资金支持企业自主创新的力度不大
东湖自主创新示范区产业总体规模较小,中小企业较多,企业创新资金较为缺乏。而我国财政资金支持企业自主创新的力度不大。目前,我国已经建立了科技型中小企业技术创新基金,武汉市即将设立3000万元科技创业种子基金等有利于提高自主创新能力的基金。但总体来看,基金数量较少、条件限制较多、支持力度不大,对于长久的人才发展战略的财政投资不足。东湖高新区,高新技术产业总体规模仍然较小,中小企业较多,缺乏产值超过百亿元的大企业,而这些中小企业融资难题尚未得到解决,企业创新资金缺乏,导致企业发展缓慢,对于部分已经发展到一定规模的企业,也需要壮大企业实力,参与国际竞争,但同样存在创新资金支持不足的问题。
3、规避投资风险的税收政策体系不健全
高新技术产业在自主创新中面临着巨大的市场风险、开发风险和技术流失风险,而我国规避投资风险的税收政策体系不健全。中关村汇集了中国最高水平的科研机构,吸引了世界各地的投资者。地处内陆的东湖高新不能与其相提并论。但对中部地区、内陆城市来说,要通过坚持自主创新,走发展特色高新技术产业之路。东湖高新区的光电子信息、生物、新能源、环保和消费电子五大产业均为高科技企业,事实上,高新技术产业在自主创新中面临着巨大的市场风险、开发风险和技术流失风险等,而目前我国的税收政策只是对企业技术开发的新产品所带来的利润予以一定的税收减免,对企业用于科研开发的投资以及开发过程中可能的失败,在税收政策上没有给予更多的考虑。高风险是制约企业扩大自主创新投资的一个非常重要的因素。
4、激励企业自主创新税收优惠方式相对单一且覆盖面较窄
湖北地区资源相对比较贫乏,示范区主要在资源整合、产业发展、成果转化、机制创新、人才集聚等方面,发挥示范作用,而我国在激励企业自主创新税收优惠方式相对单一且覆盖面较窄。湖北产业结构的特点是重工业过重,轻工业过轻,资源相对比较贫乏,缺油、少煤、乏气,产业发展对资源的依赖程度较高,产业结构有待转型升级。东湖高新区建设国家自主创新示范区,可以在资源整合、产业发展、成果转化、机制创新、人才集聚等方面,发挥示范、先导、辐射、龙头带动作用,引领区域经济结构调整和发展方式转变。但是,长期以来,有关税收优惠政策的重点都集中在高新技术产业的生产、销售两个环节,实际上是针对结果的优惠,而对创新的过程并不给予优惠。企业所得税15%低税率的直接优惠,是对企业最终经营结果的减免税,但其受益对象主要是那些已经获得技术开发收益的高新技术企业,强调的是事后的利益让度,对于引导企业事前进行技术改革和科研开发的作用较弱,具有局限性。用这个方法如果在取得收入以前进行了大量的科技投资,则享受不到优惠鼓励。在这样的政策激励作用下,企业就把重点放在引进技术和生产高新技术产品上,而对建立科技创新体系和研究开发新产品投入不足,同时也造成生产线的重复引进和最终产品生产能力强大,而中间产品、配套產品及一些重要原材料开发能力不足等问题。
5、税收激励创新人才的针对性不强
当前东湖高新区最需要的是各领域的领军人才,吸引人才需要宽松的环境,而我国税收激励创新人才的针对性不强,尤其是对高层次创新人才的引进与激励方面尚显不足。创新的关键是人才,人才是开展自主创新活动的主体。增强自主创新能力,推进创新型国家的建设,说到底也是人才与技术的竞争。当前东湖高新区最需要的是各领域的领军人才,不再是单独一个一个地引进,而是倾向于引进一个团队。示范区为吸引人才、留住人才将开展股权激励试点。我国目前没有专门的法规对股票期权的税务处理加以规定,现行税法亦未像权的特征将其分类,但明确指出股票期权的受益人应在行权及出售行权买入股票时所取得的差额收益按规定缴纳个人所得税。我国现行税法中未因股票期权的激励作用而给予受益人相应的税收优惠。与美国激励型股票期权(IncentiveStockOptions,ISO)ISO受益人行权收益按最高15%的优惠税率缴税,且可将纳税义务日延迟至出售行权买入股票日相比,我国股票期权受益人统一按工资、薪金性质以5%～45%的累进税率于行权日计算缴纳个人所得税。由于受益人行权时高额的个人所得税负担,大大降低了股票期权制的激励力度。
二、完善激励企业自主创新税收政策的建议
1、构建具有持久力的税收激励机制
东湖高新技术自主创新示范区应完善自主创新的税法体系,着力构建具有持久力的税收激励机制。为自主创新提供良好的财税政策环境,建议国家根据高新区的实际情况,从总体上考虑高新技术产业发展战略以及相关的财税政策,国家应制定《国家高技术产业发展法》,从总体上考虑高技术产业发展战略以及相关的财税政策,制定专门针对示范区的《财政激励自主创新政策法规》和《税收激励自主创新政策法规》。其主要内容应包括:研究和判定予以鼓励的自主创新及产业标准;明确财税优惠政策的目标和具体受益对象;激励企业自主创新税收政策支持方式;加强对自主创新税收优惠的管理与分析评估等。
2、加大支持企业自主创新的力度
(1)建立各级各类基金,更多地鼓励提高示范区企业自主创新能力。比如建立中央政府基金、地方政府基金和民间基金,并逐步建立稳定增长的财政科技投入机制,优化财政科技投入结构。
(2)创新政府投资渠道,使技术创新活动公共化。示范区根据区内高校、科研所云集的优势,建立政府研究所、实验室、资助大学研究等方式创新政府投资渠道;在政府公共投资方面,今后除了要加强资金使用效率方面外,还要在程序和方法上提出具体方案,以确保公共研究机构研究开发出来的成果向民间转让的问题。
(3)可以通过“无偿+有偿”的政府补贴方式,主要是在技术创新孵化期给予财政补贴,资金到位。若创新失败,财政补贴无偿提供;如果创新成功,成果转让的收入政府可以分享一定比例。同时,政府可支持建立示范区技术转移协会,以促进地区技术交易。
3、建立规避投资风险的税收政策体系
东湖高新技术自主创新示范区,应建立规避投资风险的税收政策体系,合理分担企业科技投入的成本和风险, 增强自主创新能力。规避投资风险的税收政策体系建立,应根据企业科技创新活动的特点和必然经过的环节,形成健全的激励体系。可将事前扶持与事后鼓励相结合,将对科技开发的重视与对科技成果转化为现实生产力的重视有机地结合起来,具体可借鉴西方发达国家支持企业自主创新的做法。
一是建立科技发展准备金制度,即允许企业按照销售收入的一定比例提取科技发展准备金。如韩国税法规定企业可按销售收入的3%(技术密集型企业为4%,生产资料产业为5%)提取技术开发准备金,并允许在3年内用于技术开发费、技术信息和培训费及有关技术革新计划资金等方面。该项资金必须在规定的期限内用于研究开发、技术革新和技术培训等方面,逾期不用,应补税并加收利息。
二是制订有关风险投资的税收优惠政策,鼓励风险投资。对风险投资公司将资金投入高新技术企业的风险投资的收入免征营业税,并对其实行较低的所得税税率;对法人将资金投入风险投资公司获得的利润减半征收所得税,对居民将资金投入风险投资公司获得的收入免征或减征个人所得税;对企业将资金投入高新技术获得的利润若再用于高新技术投资的,不论其经济性质和所有制形式,都退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。
三是对企业投入的研究开发经费给予优惠,允许企业按投资额的一定比例或全部抵缴所得税。可以加大激励力度,采用类似澳大利亚的做法,允许企业研究开发费用按实际支出的150%在税前列支。凡研究开发投资比上年增加的企业,均可以申请按增加额的50%抵免所得税。
四是注重基础研究与应用研究的结合。如美国税法规定公司委托大学或科研机构进行基础研究,所支付的研究费用的65%可以从所得税中予以抵免,并对新产品的中间实验产品给予免税优惠政策。
五是完善亏损结转办法。对科技投入亏损可以允许一定期限的前转,即退还一部分以前年度已纳所得税款。高风险的科技投入,失败的几率很大,如果失败就谈不上今后产生收益,因此,仅允许用盈利弥补亏损对其意义不大。为了减缓这种风险,笔者认为,允许亏损前转,对非新办企业来讲,可能是一种比较有效的方法。
4、科学收税优惠方式,扩大优惠的覆盖面
(1)示范区税收优惠,逐步实现税收优惠以直接为主向间接为主转变。在运用减税、免税、低税率和零税率等直接税做优惠的同时,更要特别关注加速折旧、纳税扣除、税收低免、投资抵免、税收饶让等间接税收优惠方式的运用,实现激励自主创新税收优惠方式的多元化。
(2)建立对所有企业适用的具有普惠性的创新激励机制。现行的许多优惠政策仍然存在诸多限制,只有部分企业可以享受优惠政策,而自主创新不是局限在部分企业,而是所有企业。因此,高新区应当取消现行优惠政策中不合理、不公平的限制性条件,使特惠制变为普惠制。
(3)建立必要的流转税优惠体系。我国现行的高新技术产业的税收优惠主要体现为企业所得税的减免,在科技税收优惠措施中较少采取相应的流转税。流转税占税收收入比重较大,应充分发挥流转税的作用。首先,对高新技术研究投入上实行增值税抵扣税收优惠。在全面实行“消费型”增值税的情况下,可充分考虑高新技术研究投入巨大而原材料消耗少的行业特点,允许抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产的进项税金。以减轻企业税收负担,促进企业加入科技研究与开发投入,增强自主创新能力。其次对科技成果使用上实行税收优惠。企业不但是技术创新体系的核心,同时也是知识应用系统的核心,因此鼓励企业对新知识、新技术的应用也是使其成为创新体系主力军的重要一环。税收优惠政策可采用对新产品免征增值税。或可采取企业研制属于国家产业政策重点开发的高技术含量、高市场占有率、高附加值、高创汇且对本省乃至全国经济发展有重大影响的新产品,其缴纳的增值税可依据不同情况给予一定“先征后退”的照顾。第三依靠关税政策支持企业自主创新。运用进出口关税税收政策支持企业建立技术研发中心,逐步从对进口整机设备的优惠,转变到对国内企业开发具有自己知识产权产品、装备所需的重要原材料、关键零部件的优惠上来,加大对国家鼓励产业的核心零部件制造领域的投资优惠。
5、增强个人所得税激励的有效性
鉴于目前A、B股市场投资者的买卖差额收益暂免征个人所得税,则股票期权受益人的差额收益亦应免税。另外为了更好地吸引外来的优秀中高级人才和有突出贡献的科技工作者以及优秀青年创业者等,建议在给予高薪收入和落户政策优惠的同时,示范区可出台优秀人才购房享受抵扣个人所得税的政策。
总之,示范区建设要营造和谐税收环境,提升企业的自主創新能力。当然对这一系列税收优惠措施,还应该进行成本——效益的分析,并使之规范化和法制化。
(作者单位:湖北大学知行学院)
一、针对高新技术企业财税政策存在的问题
1、激励自主创新的税法体系不够完善
东湖自主创新示范区机构层次多,行政级别高,而我国自主创新税收政策制订的立法层次不高,税法体系不够完善。我国现有的高新技术税收优惠政策,基本上是通过对一些基本税收法规的某些条款进行修订、补充而形成的,散见于各类税收单行法规或税收文件中,自主创新税收政策制订的立法层次不高。更多是财政部、国家税务总局、地方政府依据经济的发展状况和国家产业政策的调整变化以通知、规定等形式下达的,缺乏系统性、完整性。况且,税收优惠制度的项目孤立,不便于税收宏观调控和管理功能的充分发挥,而有些税收政策的条款规定过于简单,弹性甚大,给税收政策的操作实施带来一定的难度,并在一定程度上影响了其效用的发挥。东湖高新区内高校、科研院所集聚,许多都是部属高校和中央直属科研机构,由于体制原因,地方政府出台的政策措施执行难度较大,无法充分调动和发挥部属高校、中央直属科研机构的积极性,也影响了以企业为主体、产学研结合的创新体系建设。
2、财政资金支持企业自主创新的力度不大
东湖自主创新示范区产业总体规模较小,中小企业较多,企业创新资金较为缺乏。而我国财政资金支持企业自主创新的力度不大。目前,我国已经建立了科技型中小企业技术创新基金,武汉市即将设立3000万元科技创业种子基金等有利于提高自主创新能力的基金。但总体来看,基金数量较少、条件限制较多、支持力度不大,对于长久的人才发展战略的财政投资不足。东湖高新区,高新技术产业总体规模仍然较小,中小企业较多,缺乏产值超过百亿元的大企业,而这些中小企业融资难题尚未得到解决,企业创新资金缺乏,导致企业发展缓慢,对于部分已经发展到一定规模的企业,也需要壮大企业实力,参与国际竞争,但同样存在创新资金支持不足的问题。
3、规避投资风险的税收政策体系不健全
高新技术产业在自主创新中面临着巨大的市场风险、开发风险和技术流失风险,而我国规避投资风险的税收政策体系不健全。中关村汇集了中国最高水平的科研机构,吸引了世界各地的投资者。地处内陆的东湖高新不能与其相提并论。但对中部地区、内陆城市来说,要通过坚持自主创新,走发展特色高新技术产业之路。东湖高新区的光电子信息、生物、新能源、环保和消费电子五大产业均为高科技企业,事实上,高新技术产业在自主创新中面临着巨大的市场风险、开发风险和技术流失风险等,而目前我国的税收政策只是对企业技术开发的新产品所带来的利润予以一定的税收减免,对企业用于科研开发的投资以及开发过程中可能的失败,在税收政策上没有给予更多的考虑。高风险是制约企业扩大自主创新投资的一个非常重要的因素。
4、激励企业自主创新税收优惠方式相对单一且覆盖面较窄
湖北地区资源相对比较贫乏,示范区主要在资源整合、产业发展、成果转化、机制创新、人才集聚等方面,发挥示范作用,而我国在激励企业自主创新税收优惠方式相对单一且覆盖面较窄。湖北产业结构的特点是重工业过重,轻工业过轻,资源相对比较贫乏,缺油、少煤、乏气,产业发展对资源的依赖程度较高,产业结构有待转型升级。东湖高新区建设国家自主创新示范区,可以在资源整合、产业发展、成果转化、机制创新、人才集聚等方面,发挥示范、先导、辐射、龙头带动作用,引领区域经济结构调整和发展方式转变。但是,长期以来,有关税收优惠政策的重点都集中在高新技术产业的生产、销售两个环节,实际上是针对结果的优惠,而对创新的过程并不给予优惠。企业所得税15%低税率的直接优惠,是对企业最终经营结果的减免税,但其受益对象主要是那些已经获得技术开发收益的高新技术企业,强调的是事后的利益让度,对于引导企业事前进行技术改革和科研开发的作用较弱,具有局限性。用这个方法如果在取得收入以前进行了大量的科技投资,则享受不到优惠鼓励。在这样的政策激励作用下,企业就把重点放在引进技术和生产高新技术产品上,而对建立科技创新体系和研究开发新产品投入不足,同时也造成生产线的重复引进和最终产品生产能力强大,而中间产品、配套產品及一些重要原材料开发能力不足等问题。
5、税收激励创新人才的针对性不强
当前东湖高新区最需要的是各领域的领军人才,吸引人才需要宽松的环境,而我国税收激励创新人才的针对性不强,尤其是对高层次创新人才的引进与激励方面尚显不足。创新的关键是人才,人才是开展自主创新活动的主体。增强自主创新能力,推进创新型国家的建设,说到底也是人才与技术的竞争。当前东湖高新区最需要的是各领域的领军人才,不再是单独一个一个地引进,而是倾向于引进一个团队。示范区为吸引人才、留住人才将开展股权激励试点。我国目前没有专门的法规对股票期权的税务处理加以规定,现行税法亦未像权的特征将其分类,但明确指出股票期权的受益人应在行权及出售行权买入股票时所取得的差额收益按规定缴纳个人所得税。我国现行税法中未因股票期权的激励作用而给予受益人相应的税收优惠。与美国激励型股票期权(IncentiveStockOptions,ISO)ISO受益人行权收益按最高15%的优惠税率缴税,且可将纳税义务日延迟至出售行权买入股票日相比,我国股票期权受益人统一按工资、薪金性质以5%～45%的累进税率于行权日计算缴纳个人所得税。由于受益人行权时高额的个人所得税负担,大大降低了股票期权制的激励力度。
二、完善激励企业自主创新税收政策的建议
1、构建具有持久力的税收激励机制
东湖高新技术自主创新示范区应完善自主创新的税法体系,着力构建具有持久力的税收激励机制。为自主创新提供良好的财税政策环境,建议国家根据高新区的实际情况,从总体上考虑高新技术产业发展战略以及相关的财税政策,国家应制定《国家高技术产业发展法》,从总体上考虑高技术产业发展战略以及相关的财税政策,制定专门针对示范区的《财政激励自主创新政策法规》和《税收激励自主创新政策法规》。其主要内容应包括:研究和判定予以鼓励的自主创新及产业标准;明确财税优惠政策的目标和具体受益对象;激励企业自主创新税收政策支持方式;加强对自主创新税收优惠的管理与分析评估等。
2、加大支持企业自主创新的力度
(1)建立各级各类基金,更多地鼓励提高示范区企业自主创新能力。比如建立中央政府基金、地方政府基金和民间基金,并逐步建立稳定增长的财政科技投入机制,优化财政科技投入结构。
(2)创新政府投资渠道,使技术创新活动公共化。示范区根据区内高校、科研所云集的优势,建立政府研究所、实验室、资助大学研究等方式创新政府投资渠道;在政府公共投资方面,今后除了要加强资金使用效率方面外,还要在程序和方法上提出具体方案,以确保公共研究机构研究开发出来的成果向民间转让的问题。
(3)可以通过“无偿+有偿”的政府补贴方式,主要是在技术创新孵化期给予财政补贴,资金到位。若创新失败,财政补贴无偿提供;如果创新成功,成果转让的收入政府可以分享一定比例。同时,政府可支持建立示范区技术转移协会,以促进地区技术交易。
3、建立规避投资风险的税收政策体系
东湖高新技术自主创新示范区,应建立规避投资风险的税收政策体系,合理分担企业科技投入的成本和风险, 增强自主创新能力。规避投资风险的税收政策体系建立,应根据企业科技创新活动的特点和必然经过的环节,形成健全的激励体系。可将事前扶持与事后鼓励相结合,将对科技开发的重视与对科技成果转化为现实生产力的重视有机地结合起来,具体可借鉴西方发达国家支持企业自主创新的做法。
一是建立科技发展准备金制度,即允许企业按照销售收入的一定比例提取科技发展准备金。如韩国税法规定企业可按销售收入的3%(技术密集型企业为4%,生产资料产业为5%)提取技术开发准备金,并允许在3年内用于技术开发费、技术信息和培训费及有关技术革新计划资金等方面。该项资金必须在规定的期限内用于研究开发、技术革新和技术培训等方面,逾期不用,应补税并加收利息。
二是制订有关风险投资的税收优惠政策,鼓励风险投资。对风险投资公司将资金投入高新技术企业的风险投资的收入免征营业税,并对其实行较低的所得税税率;对法人将资金投入风险投资公司获得的利润减半征收所得税,对居民将资金投入风险投资公司获得的收入免征或减征个人所得税;对企业将资金投入高新技术获得的利润若再用于高新技术投资的,不论其经济性质和所有制形式,都退还其用于投资部分利润所对应的企业所得税。
三是对企业投入的研究开发经费给予优惠,允许企业按投资额的一定比例或全部抵缴所得税。可以加大激励力度,采用类似澳大利亚的做法,允许企业研究开发费用按实际支出的150%在税前列支。凡研究开发投资比上年增加的企业,均可以申请按增加额的50%抵免所得税。
四是注重基础研究与应用研究的结合。如美国税法规定公司委托大学或科研机构进行基础研究,所支付的研究费用的65%可以从所得税中予以抵免,并对新产品的中间实验产品给予免税优惠政策。
五是完善亏损结转办法。对科技投入亏损可以允许一定期限的前转,即退还一部分以前年度已纳所得税款。高风险的科技投入,失败的几率很大,如果失败就谈不上今后产生收益,因此,仅允许用盈利弥补亏损对其意义不大。为了减缓这种风险,笔者认为,允许亏损前转,对非新办企业来讲,可能是一种比较有效的方法。
4、科学收税优惠方式,扩大优惠的覆盖面
(1)示范区税收优惠,逐步实现税收优惠以直接为主向间接为主转变。在运用减税、免税、低税率和零税率等直接税做优惠的同时,更要特别关注加速折旧、纳税扣除、税收低免、投资抵免、税收饶让等间接税收优惠方式的运用,实现激励自主创新税收优惠方式的多元化。
(2)建立对所有企业适用的具有普惠性的创新激励机制。现行的许多优惠政策仍然存在诸多限制,只有部分企业可以享受优惠政策,而自主创新不是局限在部分企业,而是所有企业。因此,高新区应当取消现行优惠政策中不合理、不公平的限制性条件,使特惠制变为普惠制。
(3)建立必要的流转税优惠体系。我国现行的高新技术产业的税收优惠主要体现为企业所得税的减免,在科技税收优惠措施中较少采取相应的流转税。流转税占税收收入比重较大,应充分发挥流转税的作用。首先,对高新技术研究投入上实行增值税抵扣税收优惠。在全面实行“消费型”增值税的情况下,可充分考虑高新技术研究投入巨大而原材料消耗少的行业特点,允许抵扣外购的专利权和非专利技术等无形资产的进项税金。以减轻企业税收负担,促进企业加入科技研究与开发投入,增强自主创新能力。其次对科技成果使用上实行税收优惠。企业不但是技术创新体系的核心,同时也是知识应用系统的核心,因此鼓励企业对新知识、新技术的应用也是使其成为创新体系主力军的重要一环。税收优惠政策可采用对新产品免征增值税。或可采取企业研制属于国家产业政策重点开发的高技术含量、高市场占有率、高附加值、高创汇且对本省乃至全国经济发展有重大影响的新产品,其缴纳的增值税可依据不同情况给予一定“先征后退”的照顾。第三依靠关税政策支持企业自主创新。运用进出口关税税收政策支持企业建立技术研发中心,逐步从对进口整机设备的优惠,转变到对国内企业开发具有自己知识产权产品、装备所需的重要原材料、关键零部件的优惠上来,加大对国家鼓励产业的核心零部件制造领域的投资优惠。
5、增强个人所得税激励的有效性
鉴于目前A、B股市场投资者的买卖差额收益暂免征个人所得税,则股票期权受益人的差额收益亦应免税。另外为了更好地吸引外来的优秀中高级人才和有突出贡献的科技工作者以及优秀青年创业者等,建议在给予高薪收入和落户政策优惠的同时,示范区可出台优秀人才购房享受抵扣个人所得税的政策。
总之,示范区建设要营造和谐税收环境,提升企业的自主創新能力。当然对这一系列税收优惠措施,还应该进行成本——效益的分析,并使之规范化和法制化。
(作者单位:湖北大学知行学院)