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作者简介：陈炳灵，浙江省舟山市普陀区人民检察院；
袁洪，浙江省舟山市普陀区人民检察院反贪污贿赂局局侦察员。
摘要：初查程序是我国长期检察工作实践的产物，对检察机关查办职务犯罪起着积极的作用，但由于这项工作规范化不够，其作用未得到充分发挥。因此，应明确初查工作的法律依据、规范体系等各方面内容，以保证初查工作的合法有效性，使其充分发挥惩治职务犯罪的作用。
关键词：职务犯罪；初查；法律地位；规范
初查是检察机关对管辖范围内的控告、报案、举报和自首的材料进行审查后，难以确定是否有犯罪事实发生、是否应当追究刑事责任而进行的初步调查。初查机制的建立，是检察机关的一种前瞻性尝试，在反腐斗争中发挥了积极的作用，但是初查制度缺乏法律上的依据，也没有健全的规范体系，存在不少缺陷。因此，笔者拟对初查制度的不足和完善进行一些初步探讨。
一、我国检察机关初查制度的发展
初查这一概念最早见于1993年11月4日最高人民检察院发出的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》。该通知将初查工作作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，提出对县处级以上干部要案线索进行初查。［1］1995年7月21日，最高人民检察院检察委员会第36次会议通过《关于要案线索备案、初查的规定》，第一次对初查这一概念进行了解释。该《规定》第三条规定，“本规定所称初查，是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动”。当时对初查的解释并没有突破法律规定的范畴。因为《中华人民共和国刑事诉讼法》在对立案的规定中规定：人民法院、人民检察院和公安机关对于收到的报案、控告、举报和自首的材料(刑诉法修改前规定为收到控告、检举和自首的材料)应当按照管辖范围，迅速进行审查。这里法律规定的是审查，高检院解释同样是审查。1999年高检院发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，将初查解释为“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。值得注意的是，这一解释对原初查的涵义进行了扩充，阐明了初查既包括审查也包括必要的调查。从理论上看立案要经过三个阶段，一是对立案材料的接受；二是对立案材料的审查；三是对立案材料的处理。其中对立案材料的接受和对立案材料的处理，在立案阶段应属简单的办理手续的一般性程序。而对立案材料的审查，则是受案单位对自己发现或接受的立案材料进行审查，以便正确认定有无犯罪事实存在，是否需要追究行为人的刑事责任，为作出立案或者不立案的决定打下基础。实践中不论是自己发现的还是接受的报案、控告、举报和自首的材料，一般都是比较单一的书面材料，能够相互印证说明某一事实确实客观存在的材料毕竟是极少的，加之刑事立案涉及是否启动刑事追究程序，具有严肃的法律意义，因此，要使办案人员仅通过对这些材料的审查，便得出是否符合立案条件的结论，就显得十分勉强和困难。因此，可以说对立案材料的审查既是立案程序的核心内容，又是能否正确、及时立案的关键。
二、现阶段初查制度存在的问题
1、现行初查制度的法律依据不明确。有的学者认为，现行的初查制度是由法律依据的，其基本依据就是《刑事诉讼法》第86条的规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查……”。［2］而“审查”通常有三种方式：一是书面审查，即对举报、控告等的书面材料进行审查，二是当面询问，即向举报人、控告人等问清楚所反映的情况；三是对口头和书面材料反映的情况进行调查，以核实、印证所反映情况的真实性。其中，第三种情况从性质上来讲就是初查。笔者对此不敢苟同。理由如下：（1）从语法上来讲，《刑事诉讼法》第86条规定的“审查”对象是“材料”，而不是“事实和证据”。（2）《刑事诉讼法》 并没有规定“审查”即等同于“调查”这一侦查活动。（3）与《刑事诉讼法》规定的基本诉讼程序不一致。我国《刑事诉讼法》规定的基本过程是立案、侦查、起诉、审判、执行，因此，在立案之前，我国《刑事诉讼法》并没有允许进行所谓的初步调查活初步侦查行为。
正是由于《刑事诉讼法》没有规定初查制度，所以，最高人民检察院于1999年发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，将初查解释为“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。这一解释对原初查的涵义进行了扩充，阐明了初查既包括审查也包括必要的调查。然而，笔者认为该种方式的解释超越了其司法解释权限。1981年6月10日五届人大第19次会议所作的《关于加强法律解释工作的决议》明确规定，“凡属检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或者补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。”最高人民察院对《刑事诉讼法》中并没有规定的初查制度做出了规定，实质上行使了由全国大人常委会行使的“关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或者补充规定的”立法解释权，有越权立法之嫌。
2、初查程序不明确，容易侵犯公民合法权利。1999年高检院发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》虽然明确“初查是立案前的调查活动”，但在初查的目的、内容、手段、回避、相关人员的人身权利和财产权利保护、线索管理、线索评估、初查期限和安全防范等一系列问题上缺乏具体的规定，使初查程序处于一种随意的状态。目前，我国检察机关的侦查实践中，受“不破不立”、“先破后立”等立案观念的影响，初查工作的性质往往也从“立案前的调查活动”错误定位为“侦查活动”。［3］在初查阶段即对被调查人采取强制措施，变相羁押被调查人；扣押冻结有关财物；限制自然人和法人行使合法权利，以施加压力；对证人或相关人员采取强制措施，强制作证或提供信息、配合办案。初查措施采取的随意性较大，容易侵犯公民的合法权利。
3、初查的权利限制不够，容易产生司法腐败。由于初查阶段的特殊性和检察机关自侦案件的特殊性，不同区域的侦查部门在操作上仍存在一定的差异，对线索初查的整个监督程序上缺乏，不少检察机关并没有设置完备的监督环节，没做到线索管理件件入档，初查的启动和终结随意性较大，这就容易产生有案不查、查案不结、不立不受理等问题，甚至还有个别侦查人员在初查阶段滥用职权、插手经济纠纷，乃至于发生渎职、受贿等腐败现象。［4］
4、初查方法拓展不足，导致查案不力。根据我国的社会发展状况，检察机关自侦部门在没有国家强制力的保障下，搜集职务犯罪案件的有关证据，的确存在一定的难度。自1997年刑诉法修改以来，初查工作虽然被大家所重视，但在如何拓展初查的工作模式和方法上缺乏深入的、有针对性的研究和探索，侦查人员对拓展初查工作工作渠道和方法的仪式上仍存在不足。初查思路僵化、老化、程式化，缺乏有效获得信息和证据的途径和方法，给反腐败工作带来了一定的不利影响，甚至造成对犯罪的难以追究。
5、初查过程效率低下。一方面体现在力量分配的不合理上。初查人员没有专职化，初查期间所获的多方面线索仅用于一个案件，其余有价值信息，随着原初查人员进入后续侦查阶段的身份更换，被弃之一边，一般不再利用；后续侦查人员没有专职化，不能集中精力破案，案件周转变慢，也不利于经验积累。另一方面体现在证据材料的运用上。初查工作是侦查部门履行侦查职能的行为，在任意侦查范围内，所收集材料是合法的，可以用作证据，这是大多数国家的通例。但由于我国初查概念不明，其证据合法性往往被否定，多数人认为应在立案以后再次转化，导致效率低下。
三、如何规范初查制度
初查工作作为自侦部门的一个重要办案环节，有其自身的特点，也有许多需要注意的原则。在实践中，被大家广泛认同的原则有“秘密初查原则”、“迅速及时原则”、“初查适度原则”等等，在此不再赘述。［5］而笔者认为，如果要进一步规范初查工作，以下几点必须在初查工作中得以体现。
1、严格依法进行初查工作
我国宪法要求“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我国的基本治国方略。检察机关的检察权和侦查权来源于法律，初查的权力自然也来源于法律。虽然，目前我国法律对初查工作所作的规定并不充分和完善，但作为一种司法活动，侦查部门对案件线索进行的初查活动必须按照一定的管辖权限严格依法进行，要强调宪法和法律对初查权的限制和制约，初查活动坚决不能与任何法律相冲突，否则就必然会使侦查活动陷入无序的状态，出现法治的倒退。就现有规定来说，初查工作就必须严格执行“初查由检察长或检委会决定”、“初查不采取强制措施”、“初查一般秘密进行”、“初查要报告备案”等规定。［6］而在初查工作开展过程中，也要注意遵守《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和《诉讼规则》等法律和司法解释的规定，遵从诸如“实事求是原则”、“重证据轻口供原则”等形式司法原则。
2、注重人权保障
与普通刑事案件相比，自侦案件的侦查特点就是由人到事。通常是犯罪嫌疑人（被举报人）和部分犯罪事实同时出现，或先有犯罪嫌疑人（被举报人），后查明犯罪事实。而初查工作本身是通过对线索的调查和分析，判断是否有犯罪事实或犯罪嫌疑人存在，是否需要立案侦查的专门活动。那么它就必然会与有关个人和法人的基本权利紧密相联系。侦查部门在初查过程中，求其实在初查措施的使用方面，要严格依照宪法和法律的规定进行，不得以任何形式和理由来突破法律的规定，除了坚决在初查中不能使用任何强制措施外，更要注意避免由在初查工作中的其他侵犯合法权利行为的发生。侦查人员要树立人权保障观念，注意初查工作的方式方法，在初查工作的细节上，比如询问过程中的言语、态度、表情和动作，不以任何形式、任何程度侵犯被询问人或其他有关人员的权力。
3、初查应当有时限规定
刑事诉讼法对进入刑事诉讼程序的案件，在每个环节都规定了明确的期限，这不仅有利于保障刑事诉讼程序的顺利进行，提高办案效率；同时也有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。初查工作虽然只是对案件在立案前的审查和调查，案件还没有经过立案进入诉讼程序，但是如果不对初查规定一定的时限，极易造成一些消极影响。如对案件长时间的初查，牵涉到办案单位人力、物力的投入，造成对诉讼成本的浪费；初查虽不能对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，但是初查需进行的询问、查询、勘验、鉴定等，势必对当事人和被查对象造成一定影响，如果初查时间过长而又无结果，势必给检察机关形象带来不好的影响。因此，对初查规定一定的时限非常必要。
笔者认为：对初查规定时限主要应从办案需要并结合一些法定期间的规定来考虑，一般应以两个月为限；凡经过两个月初查仍不能决定立案的，就应转入“线索暂存库”，待时机成熟再行查处。
4、明确初查工作的目的、任务
任何程序的设置，工作方法的选择，都需要有一个明确的目的。笔者认为，初查的目的就是解决能否立案的问题。围绕这样一个目的，根据刑诉法的规定，其具体任务就是查明有无犯罪事实，是否需要追究刑事责任。关于有犯罪事实，是指客观上存在着某种危害社会的犯罪行为，这是立案的前提条件，如果没有犯罪事实存在，也就谈不到立案的问题。这里需注意的是：（1）要有事实材料证明犯罪事实确已发生，所谓确已发生包括犯罪行为已经实施完毕，或正在实施或正在预备实施，犯罪事实确已发生必须有材料说明，这点在初查时是需要搞清楚的。（2）需要追究刑事责任。这是立案必须具备的又一条件。只有当犯罪事实发生，并且依法需要追究行为人刑事责任时，才有必要而且应当立案。除了上述任务外，检察机关在初查中还应着重围绕自身管辖案件的特点，重点查明被查对象的身份，看其是否属国家机关工作人员或国家工作人员，查明犯罪行为是否与其职务有关等，如果查明确是因国家机关工作人员或国家工作人员利用职务实施的犯罪行为，就应及时果断决定立案。
5、制订周密计划，增强谋略性
在对案件线索进行细致地分析研究后，我们应该制订周密的初查计划，明确初查的方向和范围、安排初查的步骤和方法、分析可能出现的情况并作好应对的准备。只有在周密的计划指导下，初查才能有条不紊，减少阻力，顺利开展，有效保证初查目的的实现。
在制订初查计划中，应涵盖初查的基本内容包括：初查对象的主体身份及其基本情况；初查内容涉及的人和事及事实发生的时间、地点、过程、情节等；其它需要查明的事项。对于渎职侵权案件，初查的内容还应当包括：初查对象所在单位、行业的规章制度及相关的法律法规；被查对象单位的相关业务知识、操作流程等业务情况。
在制订初查计划时，应选准初查的主攻方向。根据案件线索的不同情况，选取事实比较清楚、取证把握较大、牵涉范围较小，取证时间较短的环节进行重点突破。一般地，对于被举报人身为领导干部的，应当选择证人、下属和其亲属等关键证人为突破口，以牵制被举报人；对于被举报人属内外勾结、共同作案的，应选择作案处于从属辅助地位或知情人、证人为突破口，先初查从犯的作案事实，在获取证据后，再转而查处主犯；对举报线索中提供有书证、物证的，应通过查帐、封帐或查财物为突破口，顺藤摸瓜，锁定犯罪嫌疑人；对于举报线索中含有多起涉嫌犯罪内容的，选择内容较为具体详实的举报内容为突破口，从点到面，步步深入，去粗取精，去伪存真，为查明事实奠定良好基础。
在执行初查计划时，应根据实际情况随机应变，及时进行分析判断，正确预测初查对象、线索的发展趋势和结果，不失时机地调整初查的方向和目的。要灵活运用初查对策，在尽可能不惊动被查对象的情况下，及时获取有力的证据，增强突破案件的能力和机率。要适时采用技侦手段，尽量采用技术手段形成牢固稳定的证据，为将来出示有力证据以突破嫌疑人心理防线打下坚实的基础。同时，要因案制宜，善于发现和利用涉案人员之间的矛盾，分化瓦解，突破案件。
6、规范初查标准，提高初查质量
虽然案件线索的来源和内容都各不相同，但我们应当将线索初查工作的一些共同要求和基本内容加以归纳和总结，把初查的流程规范化、具体化，提出一些环节上的一般标准，使初查工作更具有可操作性。比如在初查内容上可以要求必须查明被举报人的主体身份及基本情况、职务便利情况、举报事实可能性分析、事实发生经过等；渎职侵权案件还应查明与该线索有关的法律法规、规章制度、业务流程等具体情况。又比如初查计划要包括对线索内容的具体分析、初查目的和范围的确立、突破环节明确；初查期限的预判；遇到突发情况的应对措施等等。通过对某些环节标准的制定，可以使初查工作的操作更加量化、规范化，要求更加明确，促进初查质量的提高。
7、确保初查阶段证据的合法性
在初查阶段获取的证据材料是否合法有效，一直是检察实践中争议较大的一个问题。一种观点认为：侦查机关在未经正式立案进入侦查阶段获取的证据材料应是无效的，这种证据材料只有通过证据转换才能作为合法有效的证据予以采纳。另一种观点认为：不论是否立案，只要是侦查机关的侦查人员通过调查获取的证据材料都是合法有效的诉讼证据。［7］笔者认为上述两种观点都存在片面性。从理论上看，诉讼证据是否合法有效，关键是看其是否符合我国证据制度中对证据特征的规定，即看其是否具有客观性、关联性和合法性。只有确保收集到的证据符合诉讼证据的特征要求，才能说这种证据具有了合法有效性。［8］初查是检察机关对案件进行立案前的初步审查和必要的调查，是为正确决定立案与否所作的前期工作，在初查阶段获取的证据只要符合诉讼证据的特征要求，就可认定该证据具有合法有效性。要确保初查阶段获取的证据的合法有效，首先要确保侦查人员在初查活动中搜集到的证据是能够证明案件真实情况的一切客观事实；其次，要确保在初查中获取的证据与案件的待证事实之间存在着必然的、客观的联系；再就是侦查人员必须严格依照法律规定和法定程序收集证据。这也是确保初查阶段获取证据合法有效的关键。［9］为此必须做到严格按照初查规定进行取证，坚决防止和杜绝限制被查对象人身和财产权利的措施在初查阶段的滥用，要严格按照高检院《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十八条的规定，即在举报线索的初查过程中，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。唯此，才能切实保证初查中获取证据材料的合法有效，才能做到打击与保护并重。
8、加强初查工作考核
初查是自侦工作最基础最基本的工作任务，而到目前为止，它却仍然是我们工作中比较薄弱的环节。从制度上健全对初查工作的考核是提升初查能力和效果的一项十分行之有效的措施。立案、结案、起诉和判决等工作环节，我们都有一套比较完善成熟的考核标准制度，它对促进各级检察机关在这些工作环节上的能力提高起到了积极的推动作用。目前，对初查工作的效率、质量等的考核工作，大多还只是由各检察院在内部进行的，标准和要求不尽相同，还没有形成自上而下的、外部的、统一的考核机制。这对促进初查工作水平的提高是不利的，应通过调研建立一套科学合理的考核机制。
注释：
［1］ 陈卫玉：《经济犯罪侦查立案问题初探》，载《中国人民公安大学学报》1999年第5期。
［2］张学斌：《刑事初查程序研究》，载《江西公安专科学校学报》2004年第2期。
［3］席作立：《刑事立案初查程序初探》，载《黑龙江政法干部管理学院学报》2003年第3期。
［4］车德文：《规范初查工作之我见》，载《人民检察》2003年第10期。
［5］姚志清、刘正：《试论检察机关初查工作的规范和拓展》，载《法治论丛》2005年第5期。
［6］詹峰：《初查工作的流程化管理》，载《江苏法制报》2003年11月10日。
［7］陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第274页。
［8］陈光中：《刑事诉讼法学》，中国人民大学出版社2000年版，第268-270页。
［9］（美）卡多拉：《司法过程的性质》，苏立译，商务出版社2003年版，第45页。
袁洪，浙江省舟山市普陀区人民检察院反贪污贿赂局局侦察员。
摘要：初查程序是我国长期检察工作实践的产物，对检察机关查办职务犯罪起着积极的作用，但由于这项工作规范化不够，其作用未得到充分发挥。因此，应明确初查工作的法律依据、规范体系等各方面内容，以保证初查工作的合法有效性，使其充分发挥惩治职务犯罪的作用。
关键词：职务犯罪；初查；法律地位；规范
初查是检察机关对管辖范围内的控告、报案、举报和自首的材料进行审查后，难以确定是否有犯罪事实发生、是否应当追究刑事责任而进行的初步调查。初查机制的建立，是检察机关的一种前瞻性尝试，在反腐斗争中发挥了积极的作用，但是初查制度缺乏法律上的依据，也没有健全的规范体系，存在不少缺陷。因此，笔者拟对初查制度的不足和完善进行一些初步探讨。
一、我国检察机关初查制度的发展
初查这一概念最早见于1993年11月4日最高人民检察院发出的《关于进一步加强大案要案查处工作的通知》。该通知将初查工作作为人民检察院查处大案要案的一个重要程序，提出对县处级以上干部要案线索进行初查。［1］1995年7月21日，最高人民检察院检察委员会第36次会议通过《关于要案线索备案、初查的规定》，第一次对初查这一概念进行了解释。该《规定》第三条规定，“本规定所称初查，是指人民检察院在立案前对要案线索材料进行审查的司法活动”。当时对初查的解释并没有突破法律规定的范畴。因为《中华人民共和国刑事诉讼法》在对立案的规定中规定：人民法院、人民检察院和公安机关对于收到的报案、控告、举报和自首的材料(刑诉法修改前规定为收到控告、检举和自首的材料)应当按照管辖范围，迅速进行审查。这里法律规定的是审查，高检院解释同样是审查。1999年高检院发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，将初查解释为“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。值得注意的是，这一解释对原初查的涵义进行了扩充，阐明了初查既包括审查也包括必要的调查。从理论上看立案要经过三个阶段，一是对立案材料的接受；二是对立案材料的审查；三是对立案材料的处理。其中对立案材料的接受和对立案材料的处理，在立案阶段应属简单的办理手续的一般性程序。而对立案材料的审查，则是受案单位对自己发现或接受的立案材料进行审查，以便正确认定有无犯罪事实存在，是否需要追究行为人的刑事责任，为作出立案或者不立案的决定打下基础。实践中不论是自己发现的还是接受的报案、控告、举报和自首的材料，一般都是比较单一的书面材料，能够相互印证说明某一事实确实客观存在的材料毕竟是极少的，加之刑事立案涉及是否启动刑事追究程序，具有严肃的法律意义，因此，要使办案人员仅通过对这些材料的审查，便得出是否符合立案条件的结论，就显得十分勉强和困难。因此，可以说对立案材料的审查既是立案程序的核心内容，又是能否正确、及时立案的关键。
二、现阶段初查制度存在的问题
1、现行初查制度的法律依据不明确。有的学者认为，现行的初查制度是由法律依据的，其基本依据就是《刑事诉讼法》第86条的规定，“人民法院、人民检察院或者公安机关对于报案、控告、举报和自首的材料，应当按照管辖范围，迅速进行审查……”。［2］而“审查”通常有三种方式：一是书面审查，即对举报、控告等的书面材料进行审查，二是当面询问，即向举报人、控告人等问清楚所反映的情况；三是对口头和书面材料反映的情况进行调查，以核实、印证所反映情况的真实性。其中，第三种情况从性质上来讲就是初查。笔者对此不敢苟同。理由如下：（1）从语法上来讲，《刑事诉讼法》第86条规定的“审查”对象是“材料”，而不是“事实和证据”。（2）《刑事诉讼法》 并没有规定“审查”即等同于“调查”这一侦查活动。（3）与《刑事诉讼法》规定的基本诉讼程序不一致。我国《刑事诉讼法》规定的基本过程是立案、侦查、起诉、审判、执行，因此，在立案之前，我国《刑事诉讼法》并没有允许进行所谓的初步调查活初步侦查行为。
正是由于《刑事诉讼法》没有规定初查制度，所以，最高人民检察院于1999年发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》，将初查解释为“初查是检察机关对案件线索在立案前依法进行的审查，包括必要的调查”。这一解释对原初查的涵义进行了扩充，阐明了初查既包括审查也包括必要的调查。然而，笔者认为该种方式的解释超越了其司法解释权限。1981年6月10日五届人大第19次会议所作的《关于加强法律解释工作的决议》明确规定，“凡属检察院检察工作中具体应用法律、法令的问题，由最高人民检察院进行解释。”“凡关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或者补充规定的，由全国人大常委会进行解释或用法令加以规定。”最高人民察院对《刑事诉讼法》中并没有规定的初查制度做出了规定，实质上行使了由全国大人常委会行使的“关于法律、法令条文本身需要进一步明确界限或者补充规定的”立法解释权，有越权立法之嫌。
2、初查程序不明确，容易侵犯公民合法权利。1999年高检院发布《关于检察机关反贪污贿赂工作若干问题的决定》虽然明确“初查是立案前的调查活动”，但在初查的目的、内容、手段、回避、相关人员的人身权利和财产权利保护、线索管理、线索评估、初查期限和安全防范等一系列问题上缺乏具体的规定，使初查程序处于一种随意的状态。目前，我国检察机关的侦查实践中，受“不破不立”、“先破后立”等立案观念的影响，初查工作的性质往往也从“立案前的调查活动”错误定位为“侦查活动”。［3］在初查阶段即对被调查人采取强制措施，变相羁押被调查人；扣押冻结有关财物；限制自然人和法人行使合法权利，以施加压力；对证人或相关人员采取强制措施，强制作证或提供信息、配合办案。初查措施采取的随意性较大，容易侵犯公民的合法权利。
3、初查的权利限制不够，容易产生司法腐败。由于初查阶段的特殊性和检察机关自侦案件的特殊性，不同区域的侦查部门在操作上仍存在一定的差异，对线索初查的整个监督程序上缺乏，不少检察机关并没有设置完备的监督环节，没做到线索管理件件入档，初查的启动和终结随意性较大，这就容易产生有案不查、查案不结、不立不受理等问题，甚至还有个别侦查人员在初查阶段滥用职权、插手经济纠纷，乃至于发生渎职、受贿等腐败现象。［4］
4、初查方法拓展不足，导致查案不力。根据我国的社会发展状况，检察机关自侦部门在没有国家强制力的保障下，搜集职务犯罪案件的有关证据，的确存在一定的难度。自1997年刑诉法修改以来，初查工作虽然被大家所重视，但在如何拓展初查的工作模式和方法上缺乏深入的、有针对性的研究和探索，侦查人员对拓展初查工作工作渠道和方法的仪式上仍存在不足。初查思路僵化、老化、程式化，缺乏有效获得信息和证据的途径和方法，给反腐败工作带来了一定的不利影响，甚至造成对犯罪的难以追究。
5、初查过程效率低下。一方面体现在力量分配的不合理上。初查人员没有专职化，初查期间所获的多方面线索仅用于一个案件，其余有价值信息，随着原初查人员进入后续侦查阶段的身份更换，被弃之一边，一般不再利用；后续侦查人员没有专职化，不能集中精力破案，案件周转变慢，也不利于经验积累。另一方面体现在证据材料的运用上。初查工作是侦查部门履行侦查职能的行为，在任意侦查范围内，所收集材料是合法的，可以用作证据，这是大多数国家的通例。但由于我国初查概念不明，其证据合法性往往被否定，多数人认为应在立案以后再次转化，导致效率低下。
三、如何规范初查制度
初查工作作为自侦部门的一个重要办案环节，有其自身的特点，也有许多需要注意的原则。在实践中，被大家广泛认同的原则有“秘密初查原则”、“迅速及时原则”、“初查适度原则”等等，在此不再赘述。［5］而笔者认为，如果要进一步规范初查工作，以下几点必须在初查工作中得以体现。
1、严格依法进行初查工作
我国宪法要求“实行依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我国的基本治国方略。检察机关的检察权和侦查权来源于法律，初查的权力自然也来源于法律。虽然，目前我国法律对初查工作所作的规定并不充分和完善，但作为一种司法活动，侦查部门对案件线索进行的初查活动必须按照一定的管辖权限严格依法进行，要强调宪法和法律对初查权的限制和制约，初查活动坚决不能与任何法律相冲突，否则就必然会使侦查活动陷入无序的状态，出现法治的倒退。就现有规定来说，初查工作就必须严格执行“初查由检察长或检委会决定”、“初查不采取强制措施”、“初查一般秘密进行”、“初查要报告备案”等规定。［6］而在初查工作开展过程中，也要注意遵守《宪法》、《刑法》、《刑事诉讼法》和《诉讼规则》等法律和司法解释的规定，遵从诸如“实事求是原则”、“重证据轻口供原则”等形式司法原则。
2、注重人权保障
与普通刑事案件相比，自侦案件的侦查特点就是由人到事。通常是犯罪嫌疑人（被举报人）和部分犯罪事实同时出现，或先有犯罪嫌疑人（被举报人），后查明犯罪事实。而初查工作本身是通过对线索的调查和分析，判断是否有犯罪事实或犯罪嫌疑人存在，是否需要立案侦查的专门活动。那么它就必然会与有关个人和法人的基本权利紧密相联系。侦查部门在初查过程中，求其实在初查措施的使用方面，要严格依照宪法和法律的规定进行，不得以任何形式和理由来突破法律的规定，除了坚决在初查中不能使用任何强制措施外，更要注意避免由在初查工作中的其他侵犯合法权利行为的发生。侦查人员要树立人权保障观念，注意初查工作的方式方法，在初查工作的细节上，比如询问过程中的言语、态度、表情和动作，不以任何形式、任何程度侵犯被询问人或其他有关人员的权力。
3、初查应当有时限规定
刑事诉讼法对进入刑事诉讼程序的案件，在每个环节都规定了明确的期限，这不仅有利于保障刑事诉讼程序的顺利进行，提高办案效率；同时也有利于保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。初查工作虽然只是对案件在立案前的审查和调查，案件还没有经过立案进入诉讼程序，但是如果不对初查规定一定的时限，极易造成一些消极影响。如对案件长时间的初查，牵涉到办案单位人力、物力的投入，造成对诉讼成本的浪费；初查虽不能对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产，但是初查需进行的询问、查询、勘验、鉴定等，势必对当事人和被查对象造成一定影响，如果初查时间过长而又无结果，势必给检察机关形象带来不好的影响。因此，对初查规定一定的时限非常必要。
笔者认为：对初查规定时限主要应从办案需要并结合一些法定期间的规定来考虑，一般应以两个月为限；凡经过两个月初查仍不能决定立案的，就应转入“线索暂存库”，待时机成熟再行查处。
4、明确初查工作的目的、任务
任何程序的设置，工作方法的选择，都需要有一个明确的目的。笔者认为，初查的目的就是解决能否立案的问题。围绕这样一个目的，根据刑诉法的规定，其具体任务就是查明有无犯罪事实，是否需要追究刑事责任。关于有犯罪事实，是指客观上存在着某种危害社会的犯罪行为，这是立案的前提条件，如果没有犯罪事实存在，也就谈不到立案的问题。这里需注意的是：（1）要有事实材料证明犯罪事实确已发生，所谓确已发生包括犯罪行为已经实施完毕，或正在实施或正在预备实施，犯罪事实确已发生必须有材料说明，这点在初查时是需要搞清楚的。（2）需要追究刑事责任。这是立案必须具备的又一条件。只有当犯罪事实发生，并且依法需要追究行为人刑事责任时，才有必要而且应当立案。除了上述任务外，检察机关在初查中还应着重围绕自身管辖案件的特点，重点查明被查对象的身份，看其是否属国家机关工作人员或国家工作人员，查明犯罪行为是否与其职务有关等，如果查明确是因国家机关工作人员或国家工作人员利用职务实施的犯罪行为，就应及时果断决定立案。
5、制订周密计划，增强谋略性
在对案件线索进行细致地分析研究后，我们应该制订周密的初查计划，明确初查的方向和范围、安排初查的步骤和方法、分析可能出现的情况并作好应对的准备。只有在周密的计划指导下，初查才能有条不紊，减少阻力，顺利开展，有效保证初查目的的实现。
在制订初查计划中，应涵盖初查的基本内容包括：初查对象的主体身份及其基本情况；初查内容涉及的人和事及事实发生的时间、地点、过程、情节等；其它需要查明的事项。对于渎职侵权案件，初查的内容还应当包括：初查对象所在单位、行业的规章制度及相关的法律法规；被查对象单位的相关业务知识、操作流程等业务情况。
在制订初查计划时，应选准初查的主攻方向。根据案件线索的不同情况，选取事实比较清楚、取证把握较大、牵涉范围较小，取证时间较短的环节进行重点突破。一般地，对于被举报人身为领导干部的，应当选择证人、下属和其亲属等关键证人为突破口，以牵制被举报人；对于被举报人属内外勾结、共同作案的，应选择作案处于从属辅助地位或知情人、证人为突破口，先初查从犯的作案事实，在获取证据后，再转而查处主犯；对举报线索中提供有书证、物证的，应通过查帐、封帐或查财物为突破口，顺藤摸瓜，锁定犯罪嫌疑人；对于举报线索中含有多起涉嫌犯罪内容的，选择内容较为具体详实的举报内容为突破口，从点到面，步步深入，去粗取精，去伪存真，为查明事实奠定良好基础。
在执行初查计划时，应根据实际情况随机应变，及时进行分析判断，正确预测初查对象、线索的发展趋势和结果，不失时机地调整初查的方向和目的。要灵活运用初查对策，在尽可能不惊动被查对象的情况下，及时获取有力的证据，增强突破案件的能力和机率。要适时采用技侦手段，尽量采用技术手段形成牢固稳定的证据，为将来出示有力证据以突破嫌疑人心理防线打下坚实的基础。同时，要因案制宜，善于发现和利用涉案人员之间的矛盾，分化瓦解，突破案件。
6、规范初查标准，提高初查质量
虽然案件线索的来源和内容都各不相同，但我们应当将线索初查工作的一些共同要求和基本内容加以归纳和总结，把初查的流程规范化、具体化，提出一些环节上的一般标准，使初查工作更具有可操作性。比如在初查内容上可以要求必须查明被举报人的主体身份及基本情况、职务便利情况、举报事实可能性分析、事实发生经过等；渎职侵权案件还应查明与该线索有关的法律法规、规章制度、业务流程等具体情况。又比如初查计划要包括对线索内容的具体分析、初查目的和范围的确立、突破环节明确；初查期限的预判；遇到突发情况的应对措施等等。通过对某些环节标准的制定，可以使初查工作的操作更加量化、规范化，要求更加明确，促进初查质量的提高。
7、确保初查阶段证据的合法性
在初查阶段获取的证据材料是否合法有效，一直是检察实践中争议较大的一个问题。一种观点认为：侦查机关在未经正式立案进入侦查阶段获取的证据材料应是无效的，这种证据材料只有通过证据转换才能作为合法有效的证据予以采纳。另一种观点认为：不论是否立案，只要是侦查机关的侦查人员通过调查获取的证据材料都是合法有效的诉讼证据。［7］笔者认为上述两种观点都存在片面性。从理论上看，诉讼证据是否合法有效，关键是看其是否符合我国证据制度中对证据特征的规定，即看其是否具有客观性、关联性和合法性。只有确保收集到的证据符合诉讼证据的特征要求，才能说这种证据具有了合法有效性。［8］初查是检察机关对案件进行立案前的初步审查和必要的调查，是为正确决定立案与否所作的前期工作，在初查阶段获取的证据只要符合诉讼证据的特征要求，就可认定该证据具有合法有效性。要确保初查阶段获取的证据的合法有效，首先要确保侦查人员在初查活动中搜集到的证据是能够证明案件真实情况的一切客观事实；其次，要确保在初查中获取的证据与案件的待证事实之间存在着必然的、客观的联系；再就是侦查人员必须严格依照法律规定和法定程序收集证据。这也是确保初查阶段获取证据合法有效的关键。［9］为此必须做到严格按照初查规定进行取证，坚决防止和杜绝限制被查对象人身和财产权利的措施在初查阶段的滥用，要严格按照高检院《人民检察院刑事诉讼规则》第一百二十八条的规定，即在举报线索的初查过程中，可以进行询问、查询、勘验、鉴定、调取证据材料等不限制被查对象人身、财产权利的措施。不得对被查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被查对象的财产。唯此，才能切实保证初查中获取证据材料的合法有效，才能做到打击与保护并重。
8、加强初查工作考核
初查是自侦工作最基础最基本的工作任务，而到目前为止，它却仍然是我们工作中比较薄弱的环节。从制度上健全对初查工作的考核是提升初查能力和效果的一项十分行之有效的措施。立案、结案、起诉和判决等工作环节，我们都有一套比较完善成熟的考核标准制度，它对促进各级检察机关在这些工作环节上的能力提高起到了积极的推动作用。目前，对初查工作的效率、质量等的考核工作，大多还只是由各检察院在内部进行的，标准和要求不尽相同，还没有形成自上而下的、外部的、统一的考核机制。这对促进初查工作水平的提高是不利的，应通过调研建立一套科学合理的考核机制。
注释：
［1］ 陈卫玉：《经济犯罪侦查立案问题初探》，载《中国人民公安大学学报》1999年第5期。
［2］张学斌：《刑事初查程序研究》，载《江西公安专科学校学报》2004年第2期。
［3］席作立：《刑事立案初查程序初探》，载《黑龙江政法干部管理学院学报》2003年第3期。
［4］车德文：《规范初查工作之我见》，载《人民检察》2003年第10期。
［5］姚志清、刘正：《试论检察机关初查工作的规范和拓展》，载《法治论丛》2005年第5期。
［6］詹峰：《初查工作的流程化管理》，载《江苏法制报》2003年11月10日。
［7］陈瑞华：《刑事诉讼的前沿问题》，中国人民大学出版社2000年版，第274页。
［8］陈光中：《刑事诉讼法学》，中国人民大学出版社2000年版，第268-270页。
［9］（美）卡多拉：《司法过程的性质》，苏立译，商务出版社2003年版，第45页。