国家权力配置是宪法学永恒的话题,行政区划涉及国家权力在中央与地方间的博弈:分权或者集权、不同层级行政区域权力的纵向划分。权力的配置需要制度、层级、空间地域等载体,糅合起来构成行政区划。简言之,行政区划就是宪法规定的一国实施分级分区管理的国家制度。关于行政区划的本质,首先它是国家权力纵向配置的层级框架。国家的立法权、行政权以及财政、税收甚至人事任免等权力都是依据行政区划来配置的。其次,它是地方法律制度横向实施的区域边界。空间管理与行政区划之间存在诸多制度关联。从地方上来看,行政区划就是以行政管理为主的地方法律制度实施的基本空间单元。行政区划在我国有着悠久的形成、运行、演进和变革历史。新中国成立以来,国家对行政区划开展了大量卓有成效的构建、变革等工作。从《共同纲领》到54宪法,再到82宪法;从国务院1985年出台《国务院关于行政区划管理的规定》,到2018年颁布《行政区划管理条例》,奠定了我国现行三个层级为主体的行政区划层级体系和行政区划职权配置格局。行政区划制度及其运行,有一定的制度张力,通过自我完善不断适应经济社会发展新需求。现行行政区划体制仍然存在不少问题,已经引起很多学者的关注和研究,包括行政区划层级设置与宪法规定不一致、缺少程序管控等。基于认识事物的一般规律,本文讨论的行政区划问题分为行政区划本体问题和延伸问题。本体问题包括行政区划宪法条款设置和民族自治地方行政区划问题;延伸问题包括长三角一体化和粤港澳大湾区建设中的行政区划问题。首先,剖析行政区划宪法条款。关于行政区划层级设置,宪法条款规定缺少弹性设计;关于行政区划管理权,现行宪法采取的权力机关和行政机关共同行使的模式;同时还存在隔级决定问题。以“一切权力属于人民”为主要特征的宪法民主原则对行政区划管理权应以统领。基于法权理论的视角,行政区划管理权属于国家职权的一种。依循国家权力分解的历史规律,行政区划管理权应从多元主体转向单一主体,其重心应从全国性政府转移至区域性政府。当下行政区划职权配置的行政主导色彩还很浓厚。人民代表大会制度是我国的根本制度,应当以人民代表大会为核心配置国家职权,包括行政区划职权的配置。在配置行政区划职权时人大享有行政区划职权配置的最终控制权。权力机关和行政机关各司其职,并需要调整行政区划隔级管理方式。分析少数民族自治地方的行政区划,城市民族区和民族镇都是历史上合法出现的民族自治地方的一种行政区划设置。目前,城市民族区“有名无实”,民族镇虽然得以纠正,但现实中依然存在。随着民族自治地方城镇化的发展,自治州有设区的意愿,自治市的行政区划设置纳入讨论范围。基于功能视角,宪法上行政区划条款的市、镇,都是一种城市化行政区域。但是本应作为城镇型政区的市,因为既有城区又有辖县（市）,实际上起了广域型政区的作用。不同层级的行政区划之间需要有管辖关系,然而不同类型的“市”不应当附加行政级别。依托于中央和上级政府的、尚未形成明确法律规范的宪法条文中的民族区域自治权,是一种行政分权模式下的自我管理权力。为了促进民族地区经济发展,现阶段我国民族区域自治制度中的自治权,重在受惠,“自治”弱之。所以未来,随着“市”建制适度去等级化,以及民族自治地方经济发展水平的不断提高,可以预见民族区域自治的重心将会逐渐由受惠转移到民族自治。其次,剖析行政区划延伸问题。长三角一体化由来已久。改革开放之后,长三角一体化在推进经济共同发展的目标指引下快速推进。中央试图通过区域一体化的发展规划,弥合行政区划导致的经济要素流动缝隙;各地也通过行政协议、经济飞地等方式推进一体化发展。长三角一体化不是行政区划的合并化,而是尽可能在现有的行政区划设置前提下,发挥各个地方政权机关的作用促进各区域融合发展。各行政区划之间可以建立一种跨区域治理的策略性伙伴关系,进而自发形成基于共同利益的某种形式的区域联盟。这可能是未来长三角一体化发展破解行政区划障碍的方向。在这一过程中,长三角一体化中同层级的行政区划政权机关应当坚持区域平等原则。依据宪法和地方组织法,长三角区域的地方行政机关有推进区域合作、签署行政协议等主动权。但是,各级地方人大才是长三角一体化中享有最终决定权以推进一体化进程的国家机关。粤港澳大湾区最大的特点是“一国、两制、三个独立关税区”。在推进过程中,行政区划调整是最直接的手段,是区域资源的再次分配。但是行政区划调整并不能根本性地解决问题。通过行政强制力进行撤县（市）设区,只是把行政区划矛盾放到了更大的行政区划空间内,行政区划矛盾的内生性和体制化问题被暂时掩盖。从行政区行政到区域行政,再到区域府际合作是经济发展的必然。应当在尊重一国两制基本原则和不削弱港澳“自治权”的前提下,注重法律冲突解决途径,通过区际协议,推动粤港澳大湾区由功能性区域一体化提升为制度性区域一体化。经过宪法条款的思考和实践问题的剖析,我国需要进一步完善行政区划制度,包括转变行政区划的制度理念,由一元利益主导转为多元利益共存、由强政治性转向强经济性、由行政归属转向立法归属;应在行政区划宪法条款上适用法律保留制度,对行政区划条款进行弹性设计;应通过立法解释,明确行政区划事项属于地方各级行政区域内的重大事项,进而启动地方人大对行政区划工作的重大事项决定权。当然还需要回到立法层面,首先应当制定行政区划专门立法,对现实和理论中普遍关心的行政区划层级设置、职权配置、程序设置等问题进行正面规定。其次现行的《行政区划管理条例》还需要适时修订,探索回应、解决立法缺失和体系矛盾等问题。最后还应该及时清理对行政区划具有直接指导和规范作用的行政区划部门规章、地方政府规章以及规范性法律文件等。