党的十八届五中全会提出,直接对企业进行管理的方法对国有企业组织形式的改革已经不再适用,应当按照公司治理原则,明确国有资产监督管理机构管资本的职责定位,使得国有企业能够作为独立的市场主体依法自主经营、自负盈亏、自担风险。但是,实现国有资本由管企业到管资本的转变,究其根本是要解决国有资本独立性的问题,不然以管资本为主的国有资产管理体制中,资本的运营和管理更容易受到政府的干预。分税制改革以来,地方政府事权和支出责任不断增加,各级政府的各政府单元作为国有企业的“出资人”在一定程度上加重了政企不分问题。国有企业受到政府的控制本是无可非议,但是如果“政企不分”,那就可能极大地损害企业绩效,阻碍国有企业改革与发展。本文通过研究发现,政府干预国有企业的动机有两种:一种是追求“政绩”,还有一种是谋取福利。上述动机可以通过控制国有企业实现:一方面,想要晋升的官员为了追求短期的经济目标会通过加强对国有企业的控制让企业过度投资;另一方面,想要谋取福利的官员群体为了获得更多的财政留存来满足其福利性支出,会“引导”国有企业参与大型基础性项目的投资建设。这两方面都是地方政府追求利益的表现,不禁让人思考这些行为是否与地方政府财政能力相关。可能财力较强的地方政府会倾向于伸出“扶持之手”,减少谋求利益的动机,而更看重经济的长远发展,放权让国有企业参与市场竞争;财力较弱的地方政府利益动机依然很强,伸出的可能会是“掠夺之手”,从而给企业绩效带来一定损害。为了验证上述假说,本文选取了2016-2020年139家省级政府控制的A股上市非金融类国有企业和151家市级政府控制的A股上市非金融类国有企业作为样本进行实证研究。本文的研究结果如下:伴随着地方政府财力的增强,省级和市级政府越有倾向削弱对国有企业的控制程度,并且会减少政府控制对企业绩效的损害。为了进一步验证地方财力会影响地方政府对国有企业的控制程度,在稳健性检验中从财力压力和财力风险角度进行实证分析,发现伴随着地方政府财力压力和财力风险的增大,省级和市级政府会加强对国有企业的控制,并且地方政府对企业控制的增强会加大对企业绩效的损害。除了替换主要变量,还将时间轴延长3年进行回归分析以及考虑到当期政府的财政收支水平会受到企业绩效的影响,将地方财力指标滞后一期进行实证分析,得到的结论也和基准回归中一致。考虑到样本中的国有企业来自于不同的地区,涵盖着不同的行业,所以又将样本分地区和分行业进行异质性分析。结果发现:第一,在分地区的异质性分析中,省级地方财力越大,东中西部的地方政府对国有企业的控制程度均有不同程度下降,且会显著缓解其对企业绩效的损害;而市级政府由于样本基本集中在东部地区,所以只有东部地区验证了假说。第二,在分行业的异质性分析中,只有省级和市级政府控制的非制造业国有企业验证了假说,而控制制造业国有企业的地方政府随着财力增强,也不会显著降低对国有企业的控制权比例。建立在实证分析的基础上,为了更好地发挥地方政府“扶持之手”的作用,削弱“掠夺之手”的不利影响。本文给出了三点政策性建议:第一,摆正动机,完善政绩考核评价体系,削弱政府功利性的动机;第二,加快推进深化国有企业改革的脚步,促进地方政府优化市场机制,减少政府对企业经营活动的干预;第三,优化财税体制,开辟财政增收新途径,减少地方政府的财政压力和政策性负担。