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[摘 要]基层管理体制改革方兴未艾，社区社会管理是当前中国社会管理创新的关键所在。通过考察贵阳YG社区的组织结构，发现社区存在自治性不足，行政化色彩强烈是当下社区的现实困境，基于治理的角度，本研究认为社区社会管理创新应以社区需求为导向，扩大社区社会管理主体的多元参与，以追求社区的自治性为最终目标，基于此，提出了社区社会管理创新的行动路径。
[关键词]治理；社区；社会管理创新
[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0045-03
1 问题的提出
自2004年十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局以来，不管是在理论上，还是在实践上，社会管理创新的研究和讨论层出不穷。据统计，从2004年到2012年，在CNKI中搜索以“社会管理创新”为主题的期刊文章的数量达2792篇。社区建设正是社会管理创新的起点、关键以及基础，贵阳从2010年开始的基层管理体制改革正是其社会管理创新的一个缩影。但贵阳社区的运行结构如何？其进行社会管理创新的实践情况怎样？社区运行存在哪些问题？本文结合贵阳基层管理体制改革实践，分析贵阳社区现行治理结构，提出社区社会管理创新的方向以及行动路径。
2 现行社区治理结构——基于贵阳YG社区服务中心的考察
自德国社会学家滕尼斯提出作为具有相同价值取向、同质性较高的社会共同体的“社区”概念后，社区的内涵已经发生了很大的改变（丁元竹，2006），正如付诚、王一所指出的那样：“这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。”（付诚，王一，2011）可以说，西方意义上的社区的根本属性是其自主性，是社区居民的一种自主组织。
但是，我国的社区（本文中的城市社区）却别有一番内涵，并非等同于国外意义上的社区。我国城市社区的特性主要体现在其行政化之上，从社区的设置、社区的功能上可见一斑：一方面，从新中国成立初开始在城市设立的居民委员会，居民委员会在法律定义上市居民自治组织，但实际上居委会是基层政府派出的具有自治性质的机构（刘娅，2005），既是国家和行政力量领导下的类行政组织，又是城市管理的最小单位（李亚雄，2007），今天所看到的社区，很多都是从过去的居民委员会演变而来，由此可见，基于行政区划的社区，其内在主线是行政力量的推动，而国外却不存在这种行政化设置的社区；另一方面，虽然法定意义上政府的派出机构街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但现实是社区居委会的自治性很弱，难以摆脱政府的干预，自主地运作。
贵阳从2010年年初开始的城市基层管理体制改革，从开始之初在小河区和金阳新区的试点工作到现在的全面铺开，贵阳的YG社区服务中心是贵阳基层管理体制改革中成立的89个社区服务中心中的一个。一方面从社区的组织架构来看，YG社区服务中心下设党群工作部、综合协调办公室、群众工作部、社会事务部、城市管理部5个职能部门（见图1），同时YG社区按照网格化管理要求，共设了8个居委会，每个居委会所管辖的范围从一两个区域到七八个不等，每个居委会所在的片区有1名社区工作人员，2名居委会工作人员，1～2名居民议事代表以及若干名社区民警作为片区的负责人。可见该社区的组织架构分类明确，网格化管理比较清晰。
图1 YG社区服务中心组织运行图
另一方面从其职责来看，大致可以分成以下几类：其一是如“完成区委、区政府交办的工作”、社区党建、社区精神文明建设、上级政策执行、社区听证事务等之类的职责；其二是如社区的卫生、社保、治安等的职责。另外其中还一条特别引人注目，即：“决定其他重大事宜”，这条的操作空间巨大，换个层面说只要是政府认为的重大事宜，都由政府决定。可见，YG社区基本上事务都由政府操办，政府是一个“管家婆”的角色。
通过分析YG社区的运行结构，可以清晰地看到贵阳基层管理体制改革还存在许多改进的地方：一是社区行政功能的强大以及自主功能的弱势。社区的行政性和自主性并没有出现此消彼长的变化特征，相反，正是由于原先街道的职能下沉到社区服务中心，使得其结构更加庞大；二是非政府主体的附属地位，在社区建设中，政府依靠自上而下的行政命令垄断社区资源，导致社区内非政府主体依附在政府之下，表现出的是一种被动和服从性。政府是社区建设和管理的主要中心体；三是利益激励缺失，即缺乏社区由于缺乏激励机制，社区参与度低。社区居民对社区公共事务认识不足，对政府的依赖性强，参与并管理社区公共管理事务的意愿较低。利益导向是社区居民参与的主要驱动力，如果参与者认为参与活动有利于他的目标，则会表现出极大的兴趣并积极参与其中，反之亦然。
如果按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局来评价的话，现行的社区建设在“党委领导”和“政府负责”两个指标点上的重视程度明显强于“社会协同”和“公众参与”两个点。事实上，前面两者在实际的运行中也更容易得到体现，后两者的建设并非一朝一夕能够完成。可以预见，未来的发展方向必然是“社会协同”和“公众参与”两者的加强。
3 治理背景下社区社会管理创新的方向及行动路径
正如前文分析所指出的那样，当前社区的性质依然没有实现从其“行政性”到“自治性”的转变，社区社会管理格局依然是一头重一头轻，即“党委领导”、“政府负责”重，而“社会协同”、“公众参与”轻，在社会协同与公众参与之间存在较大的发展空间。因此，使得社区自治既没有内在的推动力也没有实质内容。有效地分配公共权力是城市管理的核心问题，要实现社区从“行政性”向“自主性”的转变，就要重新思考政府、社会、市场与社区之间的交错关系。
20世纪90年代兴起的治理理论为社区建设提供了强有力的行动方向。正如前文所述，虽然不能完全定义治理的确切内涵，但是我们可以从中窥探出其核心论点：治理强调的是多中心、放权分权、多元主体的共同参与的价值理念；强调的是政府、市场和社会之间的合作共治，使政府部门、私人部门、公民社会组织和公民都成为社会管理的主体之一；与此同时，治理更多的是提供了一种治理方法和工具，与治理理论相关的网络理论、社会资本理论、公民社会理论等丰富了治理的内涵。 从社区社会管理的角度来看，治理理念意味着政府与社区关系的重新调整，形成政府的行政机制与社区的自治机制之间的有效互动的社区社会管理新模式，调动多方社区主体参与社区社会管理的积极性，政府不再是社区社会管理的唯一中心，强调的是多中心、多元主体参与。社区社会管理作为地方治理的具体化，其评价的根本在于看社区是不是合理的良性发展；政府与社区内各类治理主体之间应以此为标准在治理理念的指引下形成一种良好的互动关系。同时，治理理念指导下的社区本质上就是要超越行政化的运作方式，逐渐实现社区自治的过程，而社区自治的一个关键是如何有效地实现政府授权和分权。
与此同时，社区的社会资本建设同样是社区社会管理创新的重要一极，我们可以看到，社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、信任、理解，来提高社会行动的效率并有助于实现社会行动的目标。信任、互惠规范以及参与网络等构成了社会资本的基本要素，可见，社会资本在社区社会管理中的重要作用。
总的来说，治理理念指导下的社区社会管理创新使社区管理工作不仅仅是对政府政策的传达、执行与落实，而是社区治理主体根据自身需求而进行的自主管理，即通过调整和强化社区自治组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，完善与提高自身功能，满足与提高社区成员生活质量的自我发展过程，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步。
社区社会管理创新的重要使命就是满足社区需求。为此，结合治理理论，我们提出社区社会管理创新的行动路径，如图2所示：
图2 社区社会管理创新的行动路径
3.1 社区社会管理的起点
社区社会管理的起点要以社区需求为出发点，人的需求被认为是社会管理的起点，而满足人的需要则是社会管理的核心任务。构成社区需求实质上也是一种协调利益冲突的手段。
3.2 社区进行社会管理创新的主体及运行机制
公民作为社会管理的主体以及实际行动者。推动社区社会建设，创新社区社会管理发挥公民的基础性作用。在面对公共服务多样化和复杂化的趋势下，公众参与的重要性日益重要。因此，创新社区社会管理，就必须探索公众参与的途径、方法，提高公众参与的能力。
同时，社区社会管理也是多元主体互动的过程。社区内各参与主体通过协商、合作、确立共同目标等方式共同推动、创新社会管理。随着社会服务需求的多样化发展，政府依靠自身提供公共品和处理公共事务已难以满足社会的多元化，这也为公民、第三方组织参与分担公共事务和公共责任提供了实践依据。公民、社会组织等多元主体参与正是政府应对合法性危机的路径选择、推动公共政策的有效执行、培育不断萎缩的社会资本的重要出路。
3.3 社区进行社区社会管理创新的表征和最终目标
以社区需求为导向的社区社会管理，其表征的目标同样是使社区需求得到满足。而其最终目标应该是社区自治，在行政化背景下的社区有违于社区的真正内涵，在社会协同和公众参与能力不足的社区社会管理格局下，社区社会管理方向如何？受市民社会的影响，现代意义上的社区应该指的是处在同一地域上的人在公共精神和公民精神基础上结合而成的社会共同体和社会组织。社区的本质就体现在社区居民与公民的自我组织、自我管理以及自主参与社区公共事务。我国的城市社区的强行政性、弱自治性的现实情境下，社区社会管理应该重拾社区自治，并以此作为社区社会管理的目标。社区的自治性的释放和培育是社区进行社会管理创新的前提以及最终的目标。诚然，在有政府倡导的社区建设的前期，政府基于解决城市社会问题、维护社会稳定等目的来考量社区，具有一定的合理性，但随着公民意识的觉醒，社会自主性的加强，政府如何在解决现实社会问题和培养社区自治精神以及公民精神之间保持平衡是时下值得深入研究。
3.4 构建社区社会管理的循环机制
社区社会管理的循环包括两部分内容。一是社区需求从开始到最后的满足之间的大循环，从一个需求的提出到需求的满足再到下一个需求的提出，如此循环往复，在循环中不断提高。在前一阶段的基础上，进行下一阶段的社区社会管理是社区，乃至整个社会社会管理创新的源泉。二是社区治理主体之间的互动关系，即在政府、社区组织、社区居民以及市场社会之间的持续互动，社区空间内的领导地位是依据不同的社区需求，具有相对优势的治理主体而定的，最终在各个主体间形成良性的互动合作机制。
当前，社会各界对社会管理创新的重要性和必要性已经有深入的探讨，笔者从社会管理创新的基础——社区出发，通过对社会管理含义的探讨，考察贵阳YG社区的组织结构，反映出当前贵阳社区的自治性和行政性之间的关系。基于此，引用治理理念，认为社区社会管理创新离不开社区主体的多元参与、离不开政府的分权和授权、离不开以社区需求为导向的社区社会管理方向的引导。
参考文献：
[1]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009.
[2]许议平，李慧凤.社区合作治理实证研究[M].北京：中国社会出版社，2009.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[4]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010（2）.
[5]杨晓梅.加强社会管理的基础路径——社区建设[J].理论月刊，2011（9）.
[6]李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究，2007（1）.
[7]刘旺洪.社会管理创新：概念界定、总体思路和体系构建[J].江海学刊，2011（5）.
[8]康宇.中国城市社区治理发展历程及现实困境[J].贵州社会科学，2007（2）.
[关键词]治理；社区；社会管理创新
[中图分类号]C912.81 [文献标识码]A [文章编号]1005-6432（2013）40-0045-03
1 问题的提出
自2004年十六届四中全会提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局以来，不管是在理论上，还是在实践上，社会管理创新的研究和讨论层出不穷。据统计，从2004年到2012年，在CNKI中搜索以“社会管理创新”为主题的期刊文章的数量达2792篇。社区建设正是社会管理创新的起点、关键以及基础，贵阳从2010年开始的基层管理体制改革正是其社会管理创新的一个缩影。但贵阳社区的运行结构如何？其进行社会管理创新的实践情况怎样？社区运行存在哪些问题？本文结合贵阳基层管理体制改革实践，分析贵阳社区现行治理结构，提出社区社会管理创新的方向以及行动路径。
2 现行社区治理结构——基于贵阳YG社区服务中心的考察
自德国社会学家滕尼斯提出作为具有相同价值取向、同质性较高的社会共同体的“社区”概念后，社区的内涵已经发生了很大的改变（丁元竹，2006），正如付诚、王一所指出的那样：“这种做法的实质是通过参与式民主给公民授权，动力是内生性的，即社区依靠自身力量解决社区内部的问题。”（付诚，王一，2011）可以说，西方意义上的社区的根本属性是其自主性，是社区居民的一种自主组织。
但是，我国的社区（本文中的城市社区）却别有一番内涵，并非等同于国外意义上的社区。我国城市社区的特性主要体现在其行政化之上，从社区的设置、社区的功能上可见一斑：一方面，从新中国成立初开始在城市设立的居民委员会，居民委员会在法律定义上市居民自治组织，但实际上居委会是基层政府派出的具有自治性质的机构（刘娅，2005），既是国家和行政力量领导下的类行政组织，又是城市管理的最小单位（李亚雄，2007），今天所看到的社区，很多都是从过去的居民委员会演变而来，由此可见，基于行政区划的社区，其内在主线是行政力量的推动，而国外却不存在这种行政化设置的社区；另一方面，虽然法定意义上政府的派出机构街道办事处与社区居委会是指导与被指导的关系，但现实是社区居委会的自治性很弱，难以摆脱政府的干预，自主地运作。
贵阳从2010年年初开始的城市基层管理体制改革，从开始之初在小河区和金阳新区的试点工作到现在的全面铺开，贵阳的YG社区服务中心是贵阳基层管理体制改革中成立的89个社区服务中心中的一个。一方面从社区的组织架构来看，YG社区服务中心下设党群工作部、综合协调办公室、群众工作部、社会事务部、城市管理部5个职能部门（见图1），同时YG社区按照网格化管理要求，共设了8个居委会，每个居委会所管辖的范围从一两个区域到七八个不等，每个居委会所在的片区有1名社区工作人员，2名居委会工作人员，1～2名居民议事代表以及若干名社区民警作为片区的负责人。可见该社区的组织架构分类明确，网格化管理比较清晰。
图1 YG社区服务中心组织运行图
另一方面从其职责来看，大致可以分成以下几类：其一是如“完成区委、区政府交办的工作”、社区党建、社区精神文明建设、上级政策执行、社区听证事务等之类的职责；其二是如社区的卫生、社保、治安等的职责。另外其中还一条特别引人注目，即：“决定其他重大事宜”，这条的操作空间巨大，换个层面说只要是政府认为的重大事宜，都由政府决定。可见，YG社区基本上事务都由政府操办，政府是一个“管家婆”的角色。
通过分析YG社区的运行结构，可以清晰地看到贵阳基层管理体制改革还存在许多改进的地方：一是社区行政功能的强大以及自主功能的弱势。社区的行政性和自主性并没有出现此消彼长的变化特征，相反，正是由于原先街道的职能下沉到社区服务中心，使得其结构更加庞大；二是非政府主体的附属地位，在社区建设中，政府依靠自上而下的行政命令垄断社区资源，导致社区内非政府主体依附在政府之下，表现出的是一种被动和服从性。政府是社区建设和管理的主要中心体；三是利益激励缺失，即缺乏社区由于缺乏激励机制，社区参与度低。社区居民对社区公共事务认识不足，对政府的依赖性强，参与并管理社区公共管理事务的意愿较低。利益导向是社区居民参与的主要驱动力，如果参与者认为参与活动有利于他的目标，则会表现出极大的兴趣并积极参与其中，反之亦然。
如果按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局来评价的话，现行的社区建设在“党委领导”和“政府负责”两个指标点上的重视程度明显强于“社会协同”和“公众参与”两个点。事实上，前面两者在实际的运行中也更容易得到体现，后两者的建设并非一朝一夕能够完成。可以预见，未来的发展方向必然是“社会协同”和“公众参与”两者的加强。
3 治理背景下社区社会管理创新的方向及行动路径
正如前文分析所指出的那样，当前社区的性质依然没有实现从其“行政性”到“自治性”的转变，社区社会管理格局依然是一头重一头轻，即“党委领导”、“政府负责”重，而“社会协同”、“公众参与”轻，在社会协同与公众参与之间存在较大的发展空间。因此，使得社区自治既没有内在的推动力也没有实质内容。有效地分配公共权力是城市管理的核心问题，要实现社区从“行政性”向“自主性”的转变，就要重新思考政府、社会、市场与社区之间的交错关系。
20世纪90年代兴起的治理理论为社区建设提供了强有力的行动方向。正如前文所述，虽然不能完全定义治理的确切内涵，但是我们可以从中窥探出其核心论点：治理强调的是多中心、放权分权、多元主体的共同参与的价值理念；强调的是政府、市场和社会之间的合作共治，使政府部门、私人部门、公民社会组织和公民都成为社会管理的主体之一；与此同时，治理更多的是提供了一种治理方法和工具，与治理理论相关的网络理论、社会资本理论、公民社会理论等丰富了治理的内涵。 从社区社会管理的角度来看，治理理念意味着政府与社区关系的重新调整，形成政府的行政机制与社区的自治机制之间的有效互动的社区社会管理新模式，调动多方社区主体参与社区社会管理的积极性，政府不再是社区社会管理的唯一中心，强调的是多中心、多元主体参与。社区社会管理作为地方治理的具体化，其评价的根本在于看社区是不是合理的良性发展；政府与社区内各类治理主体之间应以此为标准在治理理念的指引下形成一种良好的互动关系。同时，治理理念指导下的社区本质上就是要超越行政化的运作方式，逐渐实现社区自治的过程，而社区自治的一个关键是如何有效地实现政府授权和分权。
与此同时，社区的社会资本建设同样是社区社会管理创新的重要一极，我们可以看到，社会资本主要是由公民的与信任、互惠和合作有关的一系列态度和价值观构成的，其关键是使人们倾向于相互合作、信任、理解，来提高社会行动的效率并有助于实现社会行动的目标。信任、互惠规范以及参与网络等构成了社会资本的基本要素，可见，社会资本在社区社会管理中的重要作用。
总的来说，治理理念指导下的社区社会管理创新使社区管理工作不仅仅是对政府政策的传达、执行与落实，而是社区治理主体根据自身需求而进行的自主管理，即通过调整和强化社区自治组织，依靠社区力量，利用社区资源，整合社区功能，发展社区事业，完善与提高自身功能，满足与提高社区成员生活质量的自我发展过程，改善社区经济、社会和文化环境，把社区与整个国家的社会生活合为一体，从而通过社区建设促进整个社会进步。
社区社会管理创新的重要使命就是满足社区需求。为此，结合治理理论，我们提出社区社会管理创新的行动路径，如图2所示：
图2 社区社会管理创新的行动路径
3.1 社区社会管理的起点
社区社会管理的起点要以社区需求为出发点，人的需求被认为是社会管理的起点，而满足人的需要则是社会管理的核心任务。构成社区需求实质上也是一种协调利益冲突的手段。
3.2 社区进行社会管理创新的主体及运行机制
公民作为社会管理的主体以及实际行动者。推动社区社会建设，创新社区社会管理发挥公民的基础性作用。在面对公共服务多样化和复杂化的趋势下，公众参与的重要性日益重要。因此，创新社区社会管理，就必须探索公众参与的途径、方法，提高公众参与的能力。
同时，社区社会管理也是多元主体互动的过程。社区内各参与主体通过协商、合作、确立共同目标等方式共同推动、创新社会管理。随着社会服务需求的多样化发展，政府依靠自身提供公共品和处理公共事务已难以满足社会的多元化，这也为公民、第三方组织参与分担公共事务和公共责任提供了实践依据。公民、社会组织等多元主体参与正是政府应对合法性危机的路径选择、推动公共政策的有效执行、培育不断萎缩的社会资本的重要出路。
3.3 社区进行社区社会管理创新的表征和最终目标
以社区需求为导向的社区社会管理，其表征的目标同样是使社区需求得到满足。而其最终目标应该是社区自治，在行政化背景下的社区有违于社区的真正内涵，在社会协同和公众参与能力不足的社区社会管理格局下，社区社会管理方向如何？受市民社会的影响，现代意义上的社区应该指的是处在同一地域上的人在公共精神和公民精神基础上结合而成的社会共同体和社会组织。社区的本质就体现在社区居民与公民的自我组织、自我管理以及自主参与社区公共事务。我国的城市社区的强行政性、弱自治性的现实情境下，社区社会管理应该重拾社区自治，并以此作为社区社会管理的目标。社区的自治性的释放和培育是社区进行社会管理创新的前提以及最终的目标。诚然，在有政府倡导的社区建设的前期，政府基于解决城市社会问题、维护社会稳定等目的来考量社区，具有一定的合理性，但随着公民意识的觉醒，社会自主性的加强，政府如何在解决现实社会问题和培养社区自治精神以及公民精神之间保持平衡是时下值得深入研究。
3.4 构建社区社会管理的循环机制
社区社会管理的循环包括两部分内容。一是社区需求从开始到最后的满足之间的大循环，从一个需求的提出到需求的满足再到下一个需求的提出，如此循环往复，在循环中不断提高。在前一阶段的基础上，进行下一阶段的社区社会管理是社区，乃至整个社会社会管理创新的源泉。二是社区治理主体之间的互动关系，即在政府、社区组织、社区居民以及市场社会之间的持续互动，社区空间内的领导地位是依据不同的社区需求，具有相对优势的治理主体而定的，最终在各个主体间形成良性的互动合作机制。
当前，社会各界对社会管理创新的重要性和必要性已经有深入的探讨，笔者从社会管理创新的基础——社区出发，通过对社会管理含义的探讨，考察贵阳YG社区的组织结构，反映出当前贵阳社区的自治性和行政性之间的关系。基于此，引用治理理念，认为社区社会管理创新离不开社区主体的多元参与、离不开政府的分权和授权、离不开以社区需求为导向的社区社会管理方向的引导。
参考文献：
[1]王诗宗.治理理论及其中国适用性[M].杭州：浙江大学出版社，2009.
[2]许议平，李慧凤.社区合作治理实证研究[M].北京：中国社会出版社，2009.
[3]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社，2009.
[4]夏建中.治理理论的特点与社区治理研究[J].黑龙江社会科学，2010（2）.
[5]杨晓梅.加强社会管理的基础路径——社区建设[J].理论月刊，2011（9）.
[6]李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究，2007（1）.
[7]刘旺洪.社会管理创新：概念界定、总体思路和体系构建[J].江海学刊，2011（5）.
[8]康宇.中国城市社区治理发展历程及现实困境[J].贵州社会科学，2007（2）.