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中图分类号：D613 文献标识码：A 文章编号：1672—4496（2011）02—0030—06
[内容摘要]2004年全省党外干部工作座谈会召开以来，铁岭市高度重视党外代表人士队伍建设工作，将加强党外代表人士队伍建设工作纳入党委重要议事日程，采取有效措施，加大发现培养选拔工作力度，不断推进全市党外代表人士队伍建设取得新进展。
[关键词]统一战线；党外代表；队伍建设
加强党外代表人士队伍建设，是一项事关全局的重要工作，是一项影响深远的战略任务，是一项十分紧迫的现实课题。本文从铁岭党外代表人士队伍建设工作实践入手，通过剖析全市党外代表人士队伍建设的基本现状、特点及存在问题，提出加强党外代表人士队伍建设的方法和途径。
一、强化思想认识，增强党外代表人士队伍建设工作的紧迫感
加强党外代表人士队伍建设工作，事关党和国家事业的长远发展，事关党的领导水平和执政能力，事关统一战线的战略全局。前不久，中央出台了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出要加强党外干部培养选拔和教育培训工作。重视、加强党外代表人士队伍建设在各级党委已经形成共识。
从铁岭的情况看，近年来中共铁岭市委坚持从抓思想认识入手，采取有效措施教育和引导各级党政领导班子、党政领导干部从全局和战略的高度对加强党外代表人士队伍建设工作的认识，努力强化“三种意识”：一是强化坚持我国基本政治制度的意识，克服把党外干部培养选拔作为权宜之计的错误倾向；二是强化党外有人才意识，纠正在党内部分同志中存在的“党外干部缺乏经验、难选难用”等错误观念；三是强化党外干部同样是党的干部的意识，树立“党外干部是国家干部队伍重要组成部分”的观念，进一步提高了全市各级党政领导干部的思想认识。市委十分注重基层统战网络建设，不断加强乡镇、街道专职统战委员配备力度，市委统战部采取各种措施，各级党委高度重视，全市7个县（市）区103个乡镇、街道全部配齐了专职统战委员，并纳入同级党委委员，享受副科级待遇，为发现、培养和选拔党外干部工作奠定了坚实的基础，这项工作铁岭市走在全省的前列。
正是基于对工作的重视，铁岭市近几年党外代表人士队伍建设得以稳步推进，为铁岭统一战线持久发展提供了源头活水。但客观地说，我们在调研中也发现，同很多其他地区存在同样的问题，即在部分领导干部潜意识中仍然存在着看法片面、因循守旧的思想观念。有不少同志在培养、选拔、使用党外干部过程中由于思想认识上不到位，思维方式依然受传统的框架束缚。致使党外人士安排工作不能适应形势的需要，即使安排也大多是象征性安排、完成指标性安排或政治安排较多，实职安排特别是党外干部正职安排工作慎之又慎。一些基层党委和部门在党外代表人士的培养选拔工作上也缺乏主动性，主要依靠上级政策和比例要求推进工作，出现“上面推一推、下面动一动”的被动局面，工作的随意性较大。这种现象的产生是由于部分基层党委和部门对党外代表人士培养选拔工作还不够重视，工作上习惯于完成上级任务指标，党外代表人士培养选拔工作缺少整体规划及配套措施，还没有形成制度化、规范化。
思路决定出路，认识高度决定工作推进力度。党外代表人士队伍建设作为统一战线一项重要工作，不论在中央高层还是地方各级党委已经形成广泛共识。如何站在全局、战略的高度上认识、重视并切实加强党外代表人士队伍建设，已经成为全党面临的一项重要、紧迫的课题。各级党委、政府必须从坚持共产党领导的多党合作制度和建设社会主义政治文明的高度，高度重视党外代表人士队伍建设工作，把党外代表人士队伍建设纳入重要议事日程，适当增强各级党委常委会议研究党外人士工作的次数，把党外代表人士队伍建设纳入各级各类培训教育内容，加大力度宣传优秀党外代表人士取得的成就，在全社会营造关注、重视党外代表人士队伍建设的浓厚氛围。要积极教育和引导各级党政领导班子、党政领导干部，树立“党外干部是党的干部队伍的重要组成部分”的思想，摒弃一切错误、片面的思想观念，切实加强党外干部培养选拔工作。各单位、各部门对待党外干部要一视同仁、放手使用，要给予党外干部所分管工作的决策权、行政管理的指挥权、有关人员调动使用的决定权或建议权、分管工作的经费支配权；对于党外干部分管工作出现政令不通、指挥不灵的现象，党内干部应主动帮助疏通渠道、理顺关系，教育和引导有关同志尊重党外领导干部的职权，自觉服从调遣，真正使其职、权、责落到实处。各级统战部门要齐心协力、同舟共济，各司其职、各负其责，加强党外人士的物色发现、培养选拔力度，强化党外人士政治安排和实职安排工作，全面推动党外代表人士队伍建设工作。
二、全面教育培养，突破党外代表人士队伍整体素质不高的瓶颈
打造一支整体素质好、年龄梯次结构合理、后备力量充足的党外代表人士队伍，是统一战线的重要任务，是解决统一战线“后继乏人”的根本性举措。铁岭市委统战部一直注意把科学培养作为加强党外代表人士队伍建设工作的重中之重，紧紧围绕“育”这个环节，采取理论培训与实践锻炼相结合的方式，效果比较明显。一是强化理论培训。按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则，有计划性、针对性地加强政治理论培训，努力造就懂专业、善管理、会领导的党外复合型人才。在2008年各民主党派市委会和基层支部（支社）换届后，一批年轻党外干部走上领导岗位。结合党外人士的特点和成长规律，为尽快提高队伍综合素质，将2009年定为党外代表人士“培训年”，开展了大规模的集中培训，一年中培训达300多人次。2010年举办了一期市直科级党外干部专题培训班，赵学明部长亲自授课，着重提高党外干部综合素质和领导能力。为适应当前统战工作教育培训形势与要求，铁岭市不断探索教育培训工作方式，提出“四延伸”、“四覆盖”的培训新思路。“四延伸”即培训统战干部手臂延伸到基层乡镇、街道专职统战委员、村（社区）统战工作联络员和信息员；党外干部延伸到县（市）区科级干部；民主党派成员延伸到基层支部主委（主任）；宗教界人员培训延伸到各宗教活动场所的骨干和财务人员。“四覆盖”即培训范围覆盖到党外后备干部，覆盖到非公有制经济代表人士，覆盖到工商联会员，覆盖到台联、侨联、黄埔同学会成员。经过几年的努力，全市各个层次党外代表人士基本实现了培训全覆盖。二是注重实践锻炼。党外干部重点是培养，根本在使用。铁岭市始终坚持育用结合，使他们能够有舞台用其所学、展其所能。在条件成熟的情况下，适时安排党外干部担任正职，促进其快速成长，是铁岭市一直探索和尝试的培养方式。昌图县政协副主席、城建局局长李淑范同志是一名党外干部，曾任昌图县昌图镇卫生助理兼环卫所所长，为丰富其行政领导工作经验，先后安排她任昌图镇副镇长兼环卫所所长、昌图县城建局副局长、局长，但由于考虑党外行政一把手如果不能参加党委（党组）会就很难正常行使一把手权限的问题，因此我们选配一名经验丰富的同志担任专职党委（党组）书记，采用行政首长负责制，这个问题就得到很好地解决。由于李淑范工作成绩突出，于2009年12月被选举为昌图县政协副主席，这是铁岭适时安排党外干部担任正职的成功典例。通过到上一级机关挂职、下派基层单位挂职及横向交流等方式，广开渠道，为党外干部提供更多的锻炼机会，这是另一个突出做法。此外，铁岭市还实行了“渐进式”的锻炼方式。通过“设台阶、渐进式”、“小步快走”的培养方法，尽可能为党外干部提供完整的“成长链”和更多的锻炼机会，帮助他们积累工作经验，提高领导管理水平。三是做好干部储备。加强党外代表人士队伍建设，后备是基础。市委组织部和统战部针对党外干部的成长规律和特点，积极做好党外干部的储备工作，并注意从单纯依靠统战部门物色党外干部向各部门共同推荐拓展，注意从学术型人才向多元化复合型人才拓展，在每次县级后备干部调整过程中，都明确要求各县（市）区委上报后备干部人选时，党外干部要占一定的比例；市直部门的党外后备干部也要按照上级文件要求的比例掌握，经过几年的培养和不断调整充实，一大批年纪轻、学历高、有发展潜力的党外干部进入到后备干部队伍中，从而使党外干部不仅在数量上得到充实，而且在质量上有了较大提高。
在调研中我们了解到，改革开放以后成长起来的新一代党外代表人士普遍比较年轻，并具有高学历、高职称，在单位不仅有一定的行政职务，而且是本领域业务骨干和学科带头人，在学术和社会上都有一定的影响；他们文化层次较高，思想敏锐，关心国家大事，关注社会发展，具有较强的参政意识和参政愿望，无疑他们的优势是非常明显的。但与老一代代表人士相比，新一代代表人士生长在新中国，与中国共产党合作共事的经历不长，对多党合作和政治协商的历史及现状虽有所了解，但在学习、理解方面不够深刻，由于个人经历的时代不同，政治阅历及体验不同，因此在合作共事过程中，对如何接受党的领导，从感性认识到接受与老一代相比尚有差距，政治敏感性不够。其次是各级统战部门在对新一代代表人士的培养上力度还不够，针对党外代表人士更高层次的培训、更深层次的培训内容需求了解不够，培训方法较为单一，中长期培训计划安排不够科学系统等问题也比较突出。如何尽快提高新一代党外代表人士政治觉悟，顺利实现“政治交接”，进而提高队伍整体素质，成为统一战线事业可持续发展的关键。
一直以来，“缺什么补什么”是我们普遍的共识。但随着党外代表人士队队伍的结构变化及其越来越显著的个性需求特点，需要各级党委，尤其是统战部门加大力度研究更有前瞻性、系统性，科学合理、操作性更强的全面培训教育方案，而不应只是注重解决眼前问题的短期行为。要根据人大、政府、政协和党派、团体工作的需要，对已确定的党外代表人士后备人选进行分类、分方面，确定培养方向和培养层次；遵循党外代表人士的成长规律，立足当前，制定并落实个性化的培养方案，全面提高党外代表人士的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力和合作共事能力。对党外代表人士教育，注意多方面强化措施。一是各级党委要制定一个时期内的统一战线干部教育培训计划，建立和完善以需求为导向、计划调训与自主参训相结合的培训机制，建立健全岗位轮训和在职定期培训制度，建立和完善以培训与使用相结合为导向的激励约束机制。加强社会主义学院建设，充分发挥其培训党外代表人士的主渠道作用。二是根据党外代表人士的不同经历、不同专长、不同层次和不同起点，采取挂职、兼职、轮岗、干部交流、政治与实职交替安排或担任助理、各类特约人员等形式，有计划、有重点地让他们经受不同方式的锻炼，在岗位实践中丰富他们的阅历和经验，增强他们处理复杂问题的能力、驾驭社会主义市场经济的能力。三是中央和省级党校应经常举办党外中青年干部培训班，专门培训拟作地厅或以上安排的党外代表人士或旗帜性人物，着力提高其综合素质和能力。同时，要借助主流媒体等宣传平台加大对优秀党外代表人士或旗帜性人物的宣传力度，宣传其成长经历和事迹，为加强党外代表人士队伍建设工作创造良好环境。
三、大胆选拔任用，加快党外代表人士队伍建设推进步伐
培养教育的目的是使用，只有大胆使用才能激发党外代表人士的潜能，发挥他们的作用。
在大胆选用方面，铁岭做法是：第一，把握机遇积极推荐。铁岭市积极主动创造并抓住有利时机推进党外人士的安排和使用，积极向有关方面推荐党外干部，取得显著成效。一是抓住2004年底落实全省党外干部培养选拔工作座谈会精神的契机，及时补选了4个县（市）区党外人大副主任领导岗位；安排了5名县级党外干部到市政府职能部门挂职锻炼。二是抓住各县（市）区的换届契机，下发文件明确了“各县（市）区人大、政府、政协领导班子中要按要求配备党外副职，一时选配不上的，应留有空额并积极培养、适时增补”的要求；市委统战部为确保各县（市）区党外干部按要求配备，抽调部内人员参加市委派驻到县（市）区的换届工作领导小组，深入到各县（市）区加强换届指导工作，从而确保了7个县（市）区人大、政府、政协领导班子中党外副职的顺利当选。三是抓住民主党派市级组织和市工商联的换届契机，先后在民主党派市委和市工商联安排副县级党外干部6人。四是借组建九三学社市委会和农工民主党市委会的契机，共安排正副县级党外干部4人。第二，积极拓宽选人视野。注意打破身份界限、行业界限，面向省市各界，不拘一格选拔党外干部。2005年、2009年利用全省公开选拔副县级领导干部的良好契机，市委统战部组织了28名党外干部参加公选，有2名民主党派成员和1名无党派人士分别选任铁岭市地震局和旅游局副局长、市台办副主任。第三，做好政治安排工作。政协换届是对党外干部进行政治安排，全面提高党外干部队伍建设的最佳时机。铁岭市着重在优化委员推荐条件上，按照上级文件精神及《政协章程》的有关规定，将推荐条件细分为基本条件和资格条件两部分。在基本条件上重点对委员的政治素质提出明确要求，在资格条件上结合铁岭市实际相应增加了三个条件、突出强调一个条件。新增加的三个条件：一是新提名的市政协委员是机关工作人员的，必须具有大学本科以上学历和副科长以上职务；事业单位工作人员必须有科长以上职务或高级职称。二是新提名的非公经济人士必须是2003年以来曾获得“铁岭市纳税百强民营企业”或“铁岭市农业产业化销售收入十强企业”称号的企业法人代表。三是对非公经济人士综合评价等次提出明确要求。继续提名的，其综合评价等次要在C级以上，新提名的其综合评价等次要在B级以上。继续提名推荐为常委的其综合评价等次要达到B级以上。拟提名的推荐为常委的其综合评价要在A级。突出强调了“政协委员的参政议政能力和意识”。在优化委员结构上，铁岭市将省里文件中关于委员结构的总体要求细化，制定下发了各县（市）区和民主党派委员推荐名额分配表，明确了各地、各党派的推荐名额、党内外比例及非公经济人士数量等具体指标要求。同时在与各方面充分协商的基础上，严把委员入口关，确保了委员整体素质的提高。第四，加大选拔配备力度。党外代表人士队伍建设的重点和难点是实职安排，特别是政府职能部门和检法系统的党外干部配备，以往由于没有硬性指标约束，一直没有大的进展和突破。针对这种情况，铁岭市委制定下发了《关于加强统一战线工作的具体意见》（铁委发〔2001〕12号），明确要求各县（市）区政府职能部门党外人士配备比例要达到20%以上，经过一年多的努力，形成了一支有一定规模的党外干部和后备干部队伍，奠定了良好基础。为进一步推进党外人士培养选拔工作，市委定期召开由市委组织部、统战部领导和各县（市）区委主管组织、统战工作的副书记、组织部长、统战部长参加的培养选拔党外干部工作专题会议，明确了党外人士配备指标及完成时限，有效地推动了全市党外代表人士队伍建设工作深入开展。同时，在市委统战部的积极建议下，市委将党外干部工作纳入县（市）区党政工作目标责任考评体系，极大地提高了县（市）区的积极性，有力地推进了党外干部的培养选拔工作。
工作中也反映出一些问题。表现在党外代表人士分布不均衡，主要集中在科、教、文、卫系统，在与群众利益直接相关的执法部门配备党外干部的数量偏少。特别是在实行垂直管理的部门，比如工商、国税、地税、技监等省直部门都是重要的行政执法部门，金融、电力等中省直企业都是与群众利益密切相关的部门，这些部门按照文件划定的范围看都是最应该配备党外干部的部门，但是这些部门恰恰是党外干部配备的“空白”。出现这一问题的原因：一是对与群众利益密切相关的政府执法部门配备党外干部工作重视不够；二是与垂直管理部门的管理体制有关，垂直管理部门的党外干部工作处于地方无权指导、省里又鞭长莫及的状态，结果成了盲区。
解决上述问题，要切实做好两项工作。第一，要大胆选拔使用。一是放心使用。对待党外干部要坚持政治上充分信任、工作上大力支持、生活上关心照顾。对优秀党外干部，努力做到成熟一个，使用一个；对有专业技术特长、专业对口、部门需要的专业人才，采取先进后出，逐步调整的办法任用。二是关心成长。要建立回访制度，定期走访党外领导干部任职的部门和单位，倾听负责人的意见和群众的反映，及时反馈给本人；针对一些党外干部、特别是新上任的党外干部工作不够大胆、缺乏经验等情况，要建立党员领导干部与党外干部“结对子帮带”制度，定期联系，定人帮扶，帮助解决工作中遇到的困难。三是热心铺路。在选配班子时，将党内外干部综合素质统筹考虑，按照能力互补的要求，把党务能力强、善于合作共事的党员干部与业务素质突出的党外干部搭配，相互学习、相互提高、取长补短。四是用心管理。明确对新提拔的党外干部实行为期一年的任职试用期，在试用期内，组织部同统战部一起进行不少于两次的组织考察。通过建立沟通联系平台，在思想上、工作上、生活上保持联系，经常交任务、压担子、传方法，丰富其领导阅历和管理水平，不断提高他们的综合能力。第二，加大正职配备。党外干部担任正职，是加强党外代表人士队伍建设的重要举措，可以充分激发广大党外人士的信心和潜能，拥有更加宽广的舞台展示其才能。在党外干部正职配备上，应开阔视野、开阔胸襟、开阔思维，可以将政府有关部门、民主党派机关、人民团体、高等院校、科研院所和国有企业的正职岗位作为重点配备岗位，切实加大党外干部正职配备力度。只要不是政策文件明确规定的必须使用党内干部的岗位，都可以考虑让党外干部与党内干部同等竞争、不分党内党外，不分正职副职，真正实现能者上、平者让、庸者下。
四、健全体制机制，夯实工作基础
制度无疑具有根本性、基础性和保障性特点。这方面应该说多年来各地作了较多探索，也出现一些比较成熟的做法。铁岭市近年来也加大了工作机制方面的探索和实践，在统战部门和组织部门之间建立完善了四项制度。一是工作协商制度。凡涉及党外干部培养选拔工作的重大事项，两部共同分析情况、共同研究问题、共同拿出意见、共同部署落实。二是联合发文制度。凡涉及党外干部培养选拔工作的有关文件，两部共同拟定、共同签发、共同上报。三是跟踪管理制度。统战部门侧重于做好党外干部的物色发现和加强培养等工作，组织部门主要承担党外干部的安排和使用工作。四是联合考察制度。对拟任用的党外干部人选，组织部和统战部共同组成考察组，进行联合考察，拿出初步人选安排方案，报常委会讨论研究。由于形成了比较规范的党外干部培养选拔工作机制，有效地促进了党外代表人士队伍建设工作的深入开展。
但从目前来看，我们发现，在各领域党外代表人士的选拔上普遍存在选拔标准不明确、相关制度不健全的问题。以无党派代表人士为例，按照中发〔2005〕5号文件规定：无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。按统发〔2000〕9号文件规定：无党派代表人士是无党派人士中具有代表性的人士。由于中央文件对无党派代表人士选拔缺乏可操作性强的选拔标准和制度约束，客观上造成了无党派代表人士由各级统战部门自己确定。从工作实践看，基层统战部门在无党派代表人士队伍建设上往往感到无处着手，建立起来的代表人士队伍也存在随意性大、稳定性差的问题，进而影响代表人士作用的发挥。这一问题的产生是由于党外代表人士的选拔缺乏必要的选拔标准和制度约束。
我们认为，当前建立三项机制是非常必要的。一是建立健全党委统一领导、职能部门共同参加的领导机制。协调组织部门，推动各级党委把培养选拔党外干部工作纳入干部队伍的总体规划，并作为加强各级领导班子建设的重要内容列入党委(党组)的重要日程。建立实行分工明确的领导责任制，明确党委主要领导亲自抓，分管领导具体抓，组织、统战部门认真抓，真正做到一级抓一级，层层抓落实，努力形成齐抓共管的良好局面。二是建立健全相关部门职责明确、协调配合的运作机制。在党委的统一领导下，要建立健全组织部门、统战部门党外干部工作联系制度，做到互相配合，齐抓共管。同时，要注意发挥党外人才较为集中的部门和单位的优势作用，争取他们的积极支持和参与。三是建立健全上下联动、层层推动的监督机制。重点是建立实行党外干部队伍建设情况定期统计报告制度、逐级检查工作情况制度、情况通报制度等。
同时，对党外代表人士进行全面、系统、科学的定期评价，是加强党外代表人士队伍建设的重要环节。要针对各领域党外人士的特点和规律，在非公有制经济代表人士综合评价的基础上，建立健全各领域党外代表人士综合评价体系，从政治表现、品德修养、业务成就、履职情况、群众关系、社会综合评价等方面提出党外代表人士的量化考评指标，提高党外人士评价的针对性、有效性和科学性。要形成党委统一领导，统战部门牵头，相关部门积极配合的联动机制，对各领域党外代表人士进行全面深入地综合评价，评出的等次做为队伍调整和进行政治安排、实职安排的重要依据。要建立党外代表人士管理信息系统，形成各类各层次人才库，建立代表人士的电子档案，实现代表人士各类信息的全面收集、归类入档、定期更新、综合分析和数据化管理。
五、加强党外代表人士队伍建设应注意的问题
一是注意党内与党外人才“双轮驱动”问题。党外人才是党和国家人才的重要组成部分。党内人才和党外人才是推进中国特色社会主义事业的两个轮子，只有“双轮驱动”，两个轮子一起跑，才能发挥最大功率和作用，因此要正确处理好党外人才和党内人才的关系，只有这样我国基本政治制度和统一战线的功能作用才能得到充分发挥。
二是正确认识党外代表人士培养与使用的关系。培养是使用的前提和基础，使用是关键，是对党外干部更高层次的培养，是培养的最终目的，也是检验培养工作成效的重要标准。培养与使用，二者紧密联系，相互促进，不可分割，都是党外干部工作不可缺少的重要环节。要把培养与使用看作一个整体，统筹兼顾，协调发展，切不可重视使用而轻视培养，这样党外代表人士的质量就难以保证。
三是统战部门要掌握党外人才工作的主动权。统战部作为党委主管统战工作的部门，要经常主动与相关部门沟通联系，掌握党外人才工作的主动权，切实履行好自身职能。要主动与人大、政协、组织部等有关方面加强联系、密切协作，在党外干部培养选拔、安排使用和管理工作中发挥好牵头协调作用。只有牢牢把握主动权，才能确保党外人才资源得到最大限度的开发利用。
四是注意发挥载体平台部门的作用。党外代表人士广泛分布于机关、团体和企事业单位，这些部门都是党外代表人士发挥作用的重要载体和平台，如果没有载体和平台部门的支持，党外人才资源的作用将无法充分体现。要充分调动载体平台部门支持党外代表人士的积极性，既通过载体和平台加强培养锻炼，提高党外代表人士的综合素质，又可以积极协调和促进载体平台部门党组织关心支持党外代表人士的工作，积极为党外代表人士发挥作用创造条件，这样加强党外代表人士队伍建设统战部门才能发挥真正作用。
课题组组长：
赵学明，男，铁岭市政协副主席、市委统战部部长
课题组成员：
曹雅杰，女，铁岭市委统战部常务副部长
孙文勤，男，铁岭市委统战部副部长
杨立辉，男，铁岭市委统战部宣传办副主任、市台
联秘书长
王泽奎，男，铁岭市委统战部干部科科长
陈 鹏，男，铁岭市委统战部宣传办科员
以上人员均为“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究员。
注：本文荣获2010年度辽宁省统战理论研究优秀成果一等奖。
责任编辑/文 森
[内容摘要]2004年全省党外干部工作座谈会召开以来，铁岭市高度重视党外代表人士队伍建设工作，将加强党外代表人士队伍建设工作纳入党委重要议事日程，采取有效措施，加大发现培养选拔工作力度，不断推进全市党外代表人士队伍建设取得新进展。
[关键词]统一战线；党外代表；队伍建设
加强党外代表人士队伍建设，是一项事关全局的重要工作，是一项影响深远的战略任务，是一项十分紧迫的现实课题。本文从铁岭党外代表人士队伍建设工作实践入手，通过剖析全市党外代表人士队伍建设的基本现状、特点及存在问题，提出加强党外代表人士队伍建设的方法和途径。
一、强化思想认识，增强党外代表人士队伍建设工作的紧迫感
加强党外代表人士队伍建设工作，事关党和国家事业的长远发展，事关党的领导水平和执政能力，事关统一战线的战略全局。前不久，中央出台了《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020年）》，明确提出要加强党外干部培养选拔和教育培训工作。重视、加强党外代表人士队伍建设在各级党委已经形成共识。
从铁岭的情况看，近年来中共铁岭市委坚持从抓思想认识入手，采取有效措施教育和引导各级党政领导班子、党政领导干部从全局和战略的高度对加强党外代表人士队伍建设工作的认识，努力强化“三种意识”：一是强化坚持我国基本政治制度的意识，克服把党外干部培养选拔作为权宜之计的错误倾向；二是强化党外有人才意识，纠正在党内部分同志中存在的“党外干部缺乏经验、难选难用”等错误观念；三是强化党外干部同样是党的干部的意识，树立“党外干部是国家干部队伍重要组成部分”的观念，进一步提高了全市各级党政领导干部的思想认识。市委十分注重基层统战网络建设，不断加强乡镇、街道专职统战委员配备力度，市委统战部采取各种措施，各级党委高度重视，全市7个县（市）区103个乡镇、街道全部配齐了专职统战委员，并纳入同级党委委员，享受副科级待遇，为发现、培养和选拔党外干部工作奠定了坚实的基础，这项工作铁岭市走在全省的前列。
正是基于对工作的重视，铁岭市近几年党外代表人士队伍建设得以稳步推进，为铁岭统一战线持久发展提供了源头活水。但客观地说，我们在调研中也发现，同很多其他地区存在同样的问题，即在部分领导干部潜意识中仍然存在着看法片面、因循守旧的思想观念。有不少同志在培养、选拔、使用党外干部过程中由于思想认识上不到位，思维方式依然受传统的框架束缚。致使党外人士安排工作不能适应形势的需要，即使安排也大多是象征性安排、完成指标性安排或政治安排较多，实职安排特别是党外干部正职安排工作慎之又慎。一些基层党委和部门在党外代表人士的培养选拔工作上也缺乏主动性，主要依靠上级政策和比例要求推进工作，出现“上面推一推、下面动一动”的被动局面，工作的随意性较大。这种现象的产生是由于部分基层党委和部门对党外代表人士培养选拔工作还不够重视，工作上习惯于完成上级任务指标，党外代表人士培养选拔工作缺少整体规划及配套措施，还没有形成制度化、规范化。
思路决定出路，认识高度决定工作推进力度。党外代表人士队伍建设作为统一战线一项重要工作，不论在中央高层还是地方各级党委已经形成广泛共识。如何站在全局、战略的高度上认识、重视并切实加强党外代表人士队伍建设，已经成为全党面临的一项重要、紧迫的课题。各级党委、政府必须从坚持共产党领导的多党合作制度和建设社会主义政治文明的高度，高度重视党外代表人士队伍建设工作，把党外代表人士队伍建设纳入重要议事日程，适当增强各级党委常委会议研究党外人士工作的次数，把党外代表人士队伍建设纳入各级各类培训教育内容，加大力度宣传优秀党外代表人士取得的成就，在全社会营造关注、重视党外代表人士队伍建设的浓厚氛围。要积极教育和引导各级党政领导班子、党政领导干部，树立“党外干部是党的干部队伍的重要组成部分”的思想，摒弃一切错误、片面的思想观念，切实加强党外干部培养选拔工作。各单位、各部门对待党外干部要一视同仁、放手使用，要给予党外干部所分管工作的决策权、行政管理的指挥权、有关人员调动使用的决定权或建议权、分管工作的经费支配权；对于党外干部分管工作出现政令不通、指挥不灵的现象，党内干部应主动帮助疏通渠道、理顺关系，教育和引导有关同志尊重党外领导干部的职权，自觉服从调遣，真正使其职、权、责落到实处。各级统战部门要齐心协力、同舟共济，各司其职、各负其责，加强党外人士的物色发现、培养选拔力度，强化党外人士政治安排和实职安排工作，全面推动党外代表人士队伍建设工作。
二、全面教育培养，突破党外代表人士队伍整体素质不高的瓶颈
打造一支整体素质好、年龄梯次结构合理、后备力量充足的党外代表人士队伍，是统一战线的重要任务，是解决统一战线“后继乏人”的根本性举措。铁岭市委统战部一直注意把科学培养作为加强党外代表人士队伍建设工作的重中之重，紧紧围绕“育”这个环节，采取理论培训与实践锻炼相结合的方式，效果比较明显。一是强化理论培训。按照“干什么学什么、缺什么补什么”的原则，有计划性、针对性地加强政治理论培训，努力造就懂专业、善管理、会领导的党外复合型人才。在2008年各民主党派市委会和基层支部（支社）换届后，一批年轻党外干部走上领导岗位。结合党外人士的特点和成长规律，为尽快提高队伍综合素质，将2009年定为党外代表人士“培训年”，开展了大规模的集中培训，一年中培训达300多人次。2010年举办了一期市直科级党外干部专题培训班，赵学明部长亲自授课，着重提高党外干部综合素质和领导能力。为适应当前统战工作教育培训形势与要求，铁岭市不断探索教育培训工作方式，提出“四延伸”、“四覆盖”的培训新思路。“四延伸”即培训统战干部手臂延伸到基层乡镇、街道专职统战委员、村（社区）统战工作联络员和信息员；党外干部延伸到县（市）区科级干部；民主党派成员延伸到基层支部主委（主任）；宗教界人员培训延伸到各宗教活动场所的骨干和财务人员。“四覆盖”即培训范围覆盖到党外后备干部，覆盖到非公有制经济代表人士，覆盖到工商联会员，覆盖到台联、侨联、黄埔同学会成员。经过几年的努力，全市各个层次党外代表人士基本实现了培训全覆盖。二是注重实践锻炼。党外干部重点是培养，根本在使用。铁岭市始终坚持育用结合，使他们能够有舞台用其所学、展其所能。在条件成熟的情况下，适时安排党外干部担任正职，促进其快速成长，是铁岭市一直探索和尝试的培养方式。昌图县政协副主席、城建局局长李淑范同志是一名党外干部，曾任昌图县昌图镇卫生助理兼环卫所所长，为丰富其行政领导工作经验，先后安排她任昌图镇副镇长兼环卫所所长、昌图县城建局副局长、局长，但由于考虑党外行政一把手如果不能参加党委（党组）会就很难正常行使一把手权限的问题，因此我们选配一名经验丰富的同志担任专职党委（党组）书记，采用行政首长负责制，这个问题就得到很好地解决。由于李淑范工作成绩突出，于2009年12月被选举为昌图县政协副主席，这是铁岭适时安排党外干部担任正职的成功典例。通过到上一级机关挂职、下派基层单位挂职及横向交流等方式，广开渠道，为党外干部提供更多的锻炼机会，这是另一个突出做法。此外，铁岭市还实行了“渐进式”的锻炼方式。通过“设台阶、渐进式”、“小步快走”的培养方法，尽可能为党外干部提供完整的“成长链”和更多的锻炼机会，帮助他们积累工作经验，提高领导管理水平。三是做好干部储备。加强党外代表人士队伍建设，后备是基础。市委组织部和统战部针对党外干部的成长规律和特点，积极做好党外干部的储备工作，并注意从单纯依靠统战部门物色党外干部向各部门共同推荐拓展，注意从学术型人才向多元化复合型人才拓展，在每次县级后备干部调整过程中，都明确要求各县（市）区委上报后备干部人选时，党外干部要占一定的比例；市直部门的党外后备干部也要按照上级文件要求的比例掌握，经过几年的培养和不断调整充实，一大批年纪轻、学历高、有发展潜力的党外干部进入到后备干部队伍中，从而使党外干部不仅在数量上得到充实，而且在质量上有了较大提高。
在调研中我们了解到，改革开放以后成长起来的新一代党外代表人士普遍比较年轻，并具有高学历、高职称，在单位不仅有一定的行政职务，而且是本领域业务骨干和学科带头人，在学术和社会上都有一定的影响；他们文化层次较高，思想敏锐，关心国家大事，关注社会发展，具有较强的参政意识和参政愿望，无疑他们的优势是非常明显的。但与老一代代表人士相比，新一代代表人士生长在新中国，与中国共产党合作共事的经历不长，对多党合作和政治协商的历史及现状虽有所了解，但在学习、理解方面不够深刻，由于个人经历的时代不同，政治阅历及体验不同，因此在合作共事过程中，对如何接受党的领导，从感性认识到接受与老一代相比尚有差距，政治敏感性不够。其次是各级统战部门在对新一代代表人士的培养上力度还不够，针对党外代表人士更高层次的培训、更深层次的培训内容需求了解不够，培训方法较为单一，中长期培训计划安排不够科学系统等问题也比较突出。如何尽快提高新一代党外代表人士政治觉悟，顺利实现“政治交接”，进而提高队伍整体素质，成为统一战线事业可持续发展的关键。
一直以来，“缺什么补什么”是我们普遍的共识。但随着党外代表人士队队伍的结构变化及其越来越显著的个性需求特点，需要各级党委，尤其是统战部门加大力度研究更有前瞻性、系统性，科学合理、操作性更强的全面培训教育方案，而不应只是注重解决眼前问题的短期行为。要根据人大、政府、政协和党派、团体工作的需要，对已确定的党外代表人士后备人选进行分类、分方面，确定培养方向和培养层次；遵循党外代表人士的成长规律，立足当前，制定并落实个性化的培养方案，全面提高党外代表人士的政治把握能力、参政议政能力、组织领导能力和合作共事能力。对党外代表人士教育，注意多方面强化措施。一是各级党委要制定一个时期内的统一战线干部教育培训计划，建立和完善以需求为导向、计划调训与自主参训相结合的培训机制，建立健全岗位轮训和在职定期培训制度，建立和完善以培训与使用相结合为导向的激励约束机制。加强社会主义学院建设，充分发挥其培训党外代表人士的主渠道作用。二是根据党外代表人士的不同经历、不同专长、不同层次和不同起点，采取挂职、兼职、轮岗、干部交流、政治与实职交替安排或担任助理、各类特约人员等形式，有计划、有重点地让他们经受不同方式的锻炼，在岗位实践中丰富他们的阅历和经验，增强他们处理复杂问题的能力、驾驭社会主义市场经济的能力。三是中央和省级党校应经常举办党外中青年干部培训班，专门培训拟作地厅或以上安排的党外代表人士或旗帜性人物，着力提高其综合素质和能力。同时，要借助主流媒体等宣传平台加大对优秀党外代表人士或旗帜性人物的宣传力度，宣传其成长经历和事迹，为加强党外代表人士队伍建设工作创造良好环境。
三、大胆选拔任用，加快党外代表人士队伍建设推进步伐
培养教育的目的是使用，只有大胆使用才能激发党外代表人士的潜能，发挥他们的作用。
在大胆选用方面，铁岭做法是：第一，把握机遇积极推荐。铁岭市积极主动创造并抓住有利时机推进党外人士的安排和使用，积极向有关方面推荐党外干部，取得显著成效。一是抓住2004年底落实全省党外干部培养选拔工作座谈会精神的契机，及时补选了4个县（市）区党外人大副主任领导岗位；安排了5名县级党外干部到市政府职能部门挂职锻炼。二是抓住各县（市）区的换届契机，下发文件明确了“各县（市）区人大、政府、政协领导班子中要按要求配备党外副职，一时选配不上的，应留有空额并积极培养、适时增补”的要求；市委统战部为确保各县（市）区党外干部按要求配备，抽调部内人员参加市委派驻到县（市）区的换届工作领导小组，深入到各县（市）区加强换届指导工作，从而确保了7个县（市）区人大、政府、政协领导班子中党外副职的顺利当选。三是抓住民主党派市级组织和市工商联的换届契机，先后在民主党派市委和市工商联安排副县级党外干部6人。四是借组建九三学社市委会和农工民主党市委会的契机，共安排正副县级党外干部4人。第二，积极拓宽选人视野。注意打破身份界限、行业界限，面向省市各界，不拘一格选拔党外干部。2005年、2009年利用全省公开选拔副县级领导干部的良好契机，市委统战部组织了28名党外干部参加公选，有2名民主党派成员和1名无党派人士分别选任铁岭市地震局和旅游局副局长、市台办副主任。第三，做好政治安排工作。政协换届是对党外干部进行政治安排，全面提高党外干部队伍建设的最佳时机。铁岭市着重在优化委员推荐条件上，按照上级文件精神及《政协章程》的有关规定，将推荐条件细分为基本条件和资格条件两部分。在基本条件上重点对委员的政治素质提出明确要求，在资格条件上结合铁岭市实际相应增加了三个条件、突出强调一个条件。新增加的三个条件：一是新提名的市政协委员是机关工作人员的，必须具有大学本科以上学历和副科长以上职务；事业单位工作人员必须有科长以上职务或高级职称。二是新提名的非公经济人士必须是2003年以来曾获得“铁岭市纳税百强民营企业”或“铁岭市农业产业化销售收入十强企业”称号的企业法人代表。三是对非公经济人士综合评价等次提出明确要求。继续提名的，其综合评价等次要在C级以上，新提名的其综合评价等次要在B级以上。继续提名推荐为常委的其综合评价等次要达到B级以上。拟提名的推荐为常委的其综合评价要在A级。突出强调了“政协委员的参政议政能力和意识”。在优化委员结构上，铁岭市将省里文件中关于委员结构的总体要求细化，制定下发了各县（市）区和民主党派委员推荐名额分配表，明确了各地、各党派的推荐名额、党内外比例及非公经济人士数量等具体指标要求。同时在与各方面充分协商的基础上，严把委员入口关，确保了委员整体素质的提高。第四，加大选拔配备力度。党外代表人士队伍建设的重点和难点是实职安排，特别是政府职能部门和检法系统的党外干部配备，以往由于没有硬性指标约束，一直没有大的进展和突破。针对这种情况，铁岭市委制定下发了《关于加强统一战线工作的具体意见》（铁委发〔2001〕12号），明确要求各县（市）区政府职能部门党外人士配备比例要达到20%以上，经过一年多的努力，形成了一支有一定规模的党外干部和后备干部队伍，奠定了良好基础。为进一步推进党外人士培养选拔工作，市委定期召开由市委组织部、统战部领导和各县（市）区委主管组织、统战工作的副书记、组织部长、统战部长参加的培养选拔党外干部工作专题会议，明确了党外人士配备指标及完成时限，有效地推动了全市党外代表人士队伍建设工作深入开展。同时，在市委统战部的积极建议下，市委将党外干部工作纳入县（市）区党政工作目标责任考评体系，极大地提高了县（市）区的积极性，有力地推进了党外干部的培养选拔工作。
工作中也反映出一些问题。表现在党外代表人士分布不均衡，主要集中在科、教、文、卫系统，在与群众利益直接相关的执法部门配备党外干部的数量偏少。特别是在实行垂直管理的部门，比如工商、国税、地税、技监等省直部门都是重要的行政执法部门，金融、电力等中省直企业都是与群众利益密切相关的部门，这些部门按照文件划定的范围看都是最应该配备党外干部的部门，但是这些部门恰恰是党外干部配备的“空白”。出现这一问题的原因：一是对与群众利益密切相关的政府执法部门配备党外干部工作重视不够；二是与垂直管理部门的管理体制有关，垂直管理部门的党外干部工作处于地方无权指导、省里又鞭长莫及的状态，结果成了盲区。
解决上述问题，要切实做好两项工作。第一，要大胆选拔使用。一是放心使用。对待党外干部要坚持政治上充分信任、工作上大力支持、生活上关心照顾。对优秀党外干部，努力做到成熟一个，使用一个；对有专业技术特长、专业对口、部门需要的专业人才，采取先进后出，逐步调整的办法任用。二是关心成长。要建立回访制度，定期走访党外领导干部任职的部门和单位，倾听负责人的意见和群众的反映，及时反馈给本人；针对一些党外干部、特别是新上任的党外干部工作不够大胆、缺乏经验等情况，要建立党员领导干部与党外干部“结对子帮带”制度，定期联系，定人帮扶，帮助解决工作中遇到的困难。三是热心铺路。在选配班子时，将党内外干部综合素质统筹考虑，按照能力互补的要求，把党务能力强、善于合作共事的党员干部与业务素质突出的党外干部搭配，相互学习、相互提高、取长补短。四是用心管理。明确对新提拔的党外干部实行为期一年的任职试用期，在试用期内，组织部同统战部一起进行不少于两次的组织考察。通过建立沟通联系平台，在思想上、工作上、生活上保持联系，经常交任务、压担子、传方法，丰富其领导阅历和管理水平，不断提高他们的综合能力。第二，加大正职配备。党外干部担任正职，是加强党外代表人士队伍建设的重要举措，可以充分激发广大党外人士的信心和潜能，拥有更加宽广的舞台展示其才能。在党外干部正职配备上，应开阔视野、开阔胸襟、开阔思维，可以将政府有关部门、民主党派机关、人民团体、高等院校、科研院所和国有企业的正职岗位作为重点配备岗位，切实加大党外干部正职配备力度。只要不是政策文件明确规定的必须使用党内干部的岗位，都可以考虑让党外干部与党内干部同等竞争、不分党内党外，不分正职副职，真正实现能者上、平者让、庸者下。
四、健全体制机制，夯实工作基础
制度无疑具有根本性、基础性和保障性特点。这方面应该说多年来各地作了较多探索，也出现一些比较成熟的做法。铁岭市近年来也加大了工作机制方面的探索和实践，在统战部门和组织部门之间建立完善了四项制度。一是工作协商制度。凡涉及党外干部培养选拔工作的重大事项，两部共同分析情况、共同研究问题、共同拿出意见、共同部署落实。二是联合发文制度。凡涉及党外干部培养选拔工作的有关文件，两部共同拟定、共同签发、共同上报。三是跟踪管理制度。统战部门侧重于做好党外干部的物色发现和加强培养等工作，组织部门主要承担党外干部的安排和使用工作。四是联合考察制度。对拟任用的党外干部人选，组织部和统战部共同组成考察组，进行联合考察，拿出初步人选安排方案，报常委会讨论研究。由于形成了比较规范的党外干部培养选拔工作机制，有效地促进了党外代表人士队伍建设工作的深入开展。
但从目前来看，我们发现，在各领域党外代表人士的选拔上普遍存在选拔标准不明确、相关制度不健全的问题。以无党派代表人士为例，按照中发〔2005〕5号文件规定：无党派人士是指没有参加任何党派、对社会有积极贡献和一定影响的人士，其主体是知识分子。按统发〔2000〕9号文件规定：无党派代表人士是无党派人士中具有代表性的人士。由于中央文件对无党派代表人士选拔缺乏可操作性强的选拔标准和制度约束，客观上造成了无党派代表人士由各级统战部门自己确定。从工作实践看，基层统战部门在无党派代表人士队伍建设上往往感到无处着手，建立起来的代表人士队伍也存在随意性大、稳定性差的问题，进而影响代表人士作用的发挥。这一问题的产生是由于党外代表人士的选拔缺乏必要的选拔标准和制度约束。
我们认为，当前建立三项机制是非常必要的。一是建立健全党委统一领导、职能部门共同参加的领导机制。协调组织部门，推动各级党委把培养选拔党外干部工作纳入干部队伍的总体规划，并作为加强各级领导班子建设的重要内容列入党委(党组)的重要日程。建立实行分工明确的领导责任制，明确党委主要领导亲自抓，分管领导具体抓，组织、统战部门认真抓，真正做到一级抓一级，层层抓落实，努力形成齐抓共管的良好局面。二是建立健全相关部门职责明确、协调配合的运作机制。在党委的统一领导下，要建立健全组织部门、统战部门党外干部工作联系制度，做到互相配合，齐抓共管。同时，要注意发挥党外人才较为集中的部门和单位的优势作用，争取他们的积极支持和参与。三是建立健全上下联动、层层推动的监督机制。重点是建立实行党外干部队伍建设情况定期统计报告制度、逐级检查工作情况制度、情况通报制度等。
同时，对党外代表人士进行全面、系统、科学的定期评价，是加强党外代表人士队伍建设的重要环节。要针对各领域党外人士的特点和规律，在非公有制经济代表人士综合评价的基础上，建立健全各领域党外代表人士综合评价体系，从政治表现、品德修养、业务成就、履职情况、群众关系、社会综合评价等方面提出党外代表人士的量化考评指标，提高党外人士评价的针对性、有效性和科学性。要形成党委统一领导，统战部门牵头，相关部门积极配合的联动机制，对各领域党外代表人士进行全面深入地综合评价，评出的等次做为队伍调整和进行政治安排、实职安排的重要依据。要建立党外代表人士管理信息系统，形成各类各层次人才库，建立代表人士的电子档案，实现代表人士各类信息的全面收集、归类入档、定期更新、综合分析和数据化管理。
五、加强党外代表人士队伍建设应注意的问题
一是注意党内与党外人才“双轮驱动”问题。党外人才是党和国家人才的重要组成部分。党内人才和党外人才是推进中国特色社会主义事业的两个轮子，只有“双轮驱动”，两个轮子一起跑，才能发挥最大功率和作用，因此要正确处理好党外人才和党内人才的关系，只有这样我国基本政治制度和统一战线的功能作用才能得到充分发挥。
二是正确认识党外代表人士培养与使用的关系。培养是使用的前提和基础，使用是关键，是对党外干部更高层次的培养，是培养的最终目的，也是检验培养工作成效的重要标准。培养与使用，二者紧密联系，相互促进，不可分割，都是党外干部工作不可缺少的重要环节。要把培养与使用看作一个整体，统筹兼顾，协调发展，切不可重视使用而轻视培养，这样党外代表人士的质量就难以保证。
三是统战部门要掌握党外人才工作的主动权。统战部作为党委主管统战工作的部门，要经常主动与相关部门沟通联系，掌握党外人才工作的主动权，切实履行好自身职能。要主动与人大、政协、组织部等有关方面加强联系、密切协作，在党外干部培养选拔、安排使用和管理工作中发挥好牵头协调作用。只有牢牢把握主动权，才能确保党外人才资源得到最大限度的开发利用。
四是注意发挥载体平台部门的作用。党外代表人士广泛分布于机关、团体和企事业单位，这些部门都是党外代表人士发挥作用的重要载体和平台，如果没有载体和平台部门的支持，党外人才资源的作用将无法充分体现。要充分调动载体平台部门支持党外代表人士的积极性，既通过载体和平台加强培养锻炼，提高党外代表人士的综合素质，又可以积极协调和促进载体平台部门党组织关心支持党外代表人士的工作，积极为党外代表人士发挥作用创造条件，这样加强党外代表人士队伍建设统战部门才能发挥真正作用。
课题组组长：
赵学明，男，铁岭市政协副主席、市委统战部部长
课题组成员：
曹雅杰，女，铁岭市委统战部常务副部长
孙文勤，男，铁岭市委统战部副部长
杨立辉，男，铁岭市委统战部宣传办副主任、市台
联秘书长
王泽奎，男，铁岭市委统战部干部科科长
陈 鹏，男，铁岭市委统战部宣传办科员
以上人员均为“中国统一战线理论研究会基层统战工作理论本溪研究基地”特邀研究员。
注：本文荣获2010年度辽宁省统战理论研究优秀成果一等奖。
责任编辑/文 森