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摘要 以吉林省“暖房子”工程为例，探索我国“双层”委托代理关系下公共政策执行效果的干扰因素。通过对“暖房子”工程目标群体的实地调研，尤其是对工程效果持不满态度的居民的深度访谈，了解到政策执行者的逆向选择与道德风险是影响政策效果，进而降低居民满意度的主要因素。更深层次的原因则在于公共政策执行委托人与代理人之间的信息不对称贯穿于委托代理关系持续的整个过程，使得次优代理人在竞争中取得胜利，为政策执行发生偏差埋下先决隐患。另外，政策执行代理人利用委托人对政策执行过程“无知”的弱点机会主义行事，又构成导致政策执行偏差的次生因素。与此同时，承担双重角色的政府的责任弱化与社会公众监督主体的角色虚化又进一步纵容了这种偏差的扩大。
关键词 委托代理关系 公共政策执行 “暖房子”工程
现代意义的委托代理概念由史蒂芬，A.罗斯于20世纪70年代提出，他认为，当双方当事人处于“其中一方代表另一方的利益行使某些决策权”的状态时便形成委托代理关系。根据这种观点，委托代理关系可以被理解为：一方当事人(代理人)被另一方当事人(委托人)赋以一定的权力从事实现后者利益的活动，同时可以从中获得相应报酬的契约关系。
一、我国公共政策执行中的“双层”委托代理关系
公共政策制定权与执行权往往是彼此分离的，这导致在公共政策领域也存在委托代理关系。从这一角度来看，公共政策执行就是作为代理人的政策执行者为实现政策制定者预设的政策目标而做出的执行行为。随着市场经济体制的不断完善与政府职能转变的不断推进，公共政策执行的代理人已经不局限于政府职能部门，越来越多的公共项目通过竞争机制引入非政府组织，甚至是私人部门予以具体落实。显然，在这个过程中，又进一步产生了政府与非政府组织或私人部门之间的委托代理关系。据此，我国公共政策执行中的委托代理关系可以归结为“双层”委托代理结构，本文探讨的“委托代理关系”即指这种“双层”委托代理关系，所引用的吉林省“暖房子”工程项目的实施过程正涵盖了这样的关系。第一层委托代理关系表现为：市民(一级委托人)提出改善住房保温条件和居住环境的要求，政府(一级代理人)据此制定“暖房子”工程实施意见，并运用政府财政组织实施。第二层委托代理关系表现为：政府(二级委托人)通过招标把潜在的“暖房子”生产者，包括政府职能部门、非政府组织及私人部门等(二级代理人)拉入一个竞争圈子，并最终把“暖房子”的生产委托给中标方。
二、“双层”委托代理关系下公共政策执行偏差构成干扰政策效果的主要因素
课题组以长春市2010年“暖房子”工程项目为研究对象，以项目目标群体为访问群体，对此前实施过该项目的小区进行了实地调查。调查分为两个阶段，第一阶段——试访阶段，于2010年10—12月进行。由于课题组对政策本身内容尚处于初步接触阶段，对政策目标群体的政策评价亦缺乏客观了解，因此课题组先草拟了一份“试用调查问卷”，并就政府重点改造小区进行了初步调查。
通过调查发现，“暖房子”工程实施后，供暖期居民家庭室内温度均呈现提高状态，如图1所示。工程实施前，居民家庭室内温度普遍分布在15-20℃之间，没有达到过26℃以上；工程实施后，气候基本相同的情况下，居民家庭室内温度整体提高，15℃以下的温度已经很少出现，温度主要分布于18-25℃之间，且出现26℃以上的情况。可以说，“暖房子”工程的确起到了提高室内温度，改善了市民采暖条件的效果。
当受访者被问及对“暖房子”工程项目执行的满意情况时，有9％的受访者表示非常满意，64％的受访者表示基本满意，即超过三分之二的受访者对“暖房子”工程的实施持满意态度，这在一定程度上表明了居民对这一惠民工程的欢迎程度。但是引起课题组关注的是，还有另外27％的受访者持不满意甚至非常不满意的态度。尽管不满比例还不到三分之一，但与课题组的前期预期有很大差距。这种差距给课题组带来疑惑：为什么这样一项不需要百姓掏钱费力的惠民工程仍然会有相当一部分人群持不满态度?到底是哪些因素导致了这种不满?
课题组带着这些困惑重新修改和调整调查问卷，增设可能的影响因素选项，进入调查的第二阶段——形成正式问卷、展开调查和采集数据阶段。划定长春市南关区、朝阳区、绿园区以及双阳区共20个接受“暖房子”工程改造的小区为调查范围，对小区内的居民进行《“暖房子”工程项目居民满意度调查》。该阶段的调研于2011年4-6月进行，其间共走访调查200个住户，收回有效问卷196份。调查采用街头拦截、社区居民聚众场所集中调查、直接入户访问及深度访谈等方式。
进而，根据与受访者的面对面访谈和问卷数据反馈，我们发现，“暖房子”工程这样一项惠民政策招致部分受惠群体不满意的影响因素主要发生在项目实施过程中：
49％的受访者认为“暖房子”工程是一项惠民政策，事实上解决了相应的民生问题，47％的受访者认为“暖房子”工程政策本身很好，只是在落实过程中某些细节被扭曲。以上两项充分说明使受访者产生不满情绪的并非政策本身，而是政策实施过程中存在的瑕疵并由此导致的政策效果偏离了受访者的预期。
三、委托代理关系下公共政策执行效果干扰因素的深层思索
在委托代理关系中，委托人和代理人同是追求自身利益最大化的理性经济人。前者是信息劣势方，后者是信息优势方，当双方在这种信息不对称的前提下实行博弈时，逻辑上是代理人接受委托人的报酬，为委托人的利益实现而努力工作。然而，事实上，代理人可以凭借其所处的信息优势地位，不顾委托人的利益优先实现自身的利益，甚至为了实现自身的利益而损害委托人的利益。
首先，信息不对称贯穿于委托代理关系持续的整个过程。一方面，在选择二级代理人过程中，二级委托人与二级代理人的私人信息对方都无法观察到，由此形成的信息不对称为二级代理人的逆向选择和权力寻租提供了机会。在“暖房子”工程执行代理人选择这个“柠檬市场”里，所有竞标者都声称自己成本低、资历深、施工队伍专业，作为委托人的政府却很难辨别这些信息的真假，或者辨别的成本太高，最终导致政府基于不完全的信息判断将工程实施交付给并不具备雄厚实力的竞标者。另外，政府也可能成为信息优势方，这主要发生在招标公告过程中。政府可能会出于某种利益的考虑，或者公告信息编写不周全，隐藏了一些本该在招标公告中公布的信息，使得竞标方处于信息劣势地位。这样政府人为设置了一些信息盲点，竞标方不得不通过一些非法的手段和途径来获取这些信息。通过贿赂政府官员，不具备施工资质的竞标者以及不合格的施工质量都能蒙混过关，政府官员和执行方的私人利益得到实现，却损害了公共利益。 另一方面，在政策实施过程中，执行者往往掌握着比政府更全面的信息，对于目标的实现程度、施工过程中出现的问题、小区居民的意见等信息，施工方会倾向于向政府反映对其有利的方面，如工期进展顺利、与居民关系和谐融洽等。为了获得更多的利润，瞒着政府同时承揽多项工程，并层层转包。在外墙外保温工作中，施工队工人的工资按面积计算，于是，在监督不到位的情况下，工人们会为了追求速度而忽视操作质量。代理方的这些不负责行为对政府来说都是隐蔽的，政府无法真实地了解执行者的负责程度，无法对其进行有效的监督并施以相应的约束。政策执行者会利用政策制定者对政策执行过程“无知”的这一弱点而机会主义行事，出现道德风险。
其次，政府责任弱化为政策执行偏差提供了可乘之机。政府既是居民的代理人，又是工程施工方的委托人，这种双重身份要求政府要代居民对工程施工方进行监督，以保证工程质量。而也正是这种双重身份导致了更大的潜在风险：其一，如果一级委托人及上级部门对其监督不力，他们便会淡化“受人之托”的意识，强化自身利益。政府在“双层”委托代理关系中责任重大却又处处表现出偷懒、渎职和玩忽职守行为的很重要原因在于，具体执行部门的官僚不会因为认真监督代理人的执行过程，保证政策的执行质量而获得更多的剩余索取份额，也不会因为选择了不够专业、责任心不强的公共政策执行代理人，造成公共政策执行结果发生偏差而承担相应后果。因此，在选择代理人与监督施工时，“差不多就行”成为潜在的标准，政府的责任意识被大大削弱。其二，由于一级代理人与二级代理人同属代理人，在这一角色定位中，二者在谋取代理费用最大化上有着完全相同的私利性动机。一旦出现制度真空，很容易达成合谋的“默契”，共同侵蚀一级委托人的利益，即公共利益。
最后，虚化的公众监督主体角色无力有效纠正公共政策执行偏差。调查中约20％的受访者不参与监督完全是因为其主观“不愿参与”，10％左右的受访者认为自己“无权参与”，更多的受访者(超过70％)不参与监督是因为“缺乏适当的途径”或者“自己的建议和意见不会被重视”。社会公众作为公共政策执行的一级委托人，也是公共政策的最终目标群体，理应是政策执行过程中最重要的监督者。事实却证明，社会公众的这种角色并没有得到真正的体现。
公共政策的落实并非涉及某个人的利益，于是，每个个体都做出理性选择，等待他人对公共政策执行进行监督，自己则“顺便搭车”。另外，有些公众尚未意识到自己的主体权利，认为既然自己不是直接的“雇主”，便没有权利对“被雇佣者”进行评价，于是对于施工过程中偷工减料、以次充好的现象只能忍气吞声。这里面所表现出来的更为深层的原因是缺乏公众监督的传统和渠道，公众的声音受不到重视和得不到反馈。社会公众的主体地位没有通过正式的明文规定得以确认，使得其在与二级代理人发生直接接触时“无名无分”，他们的建议和意见也就变得无足轻重。同时，虽然政策出台时向社会公布了群众反映问题的热线电话，但是居民的意见反映上去以后却似石沉大海。经历过几次这样的冷遇，社会公众行使其监督责任的积极性便会倍受打击，直至干脆放弃权利。
解决公共政策执行过程中出现的委托代理问题，关键在于设计一套激励约束机制，刺激公共政策执行主体按照公共政策的既定目标选择行动，最大限度地增进公共利益，其实质就是对代理人采取行之有效的监督与激励措施，使其行为被限制在委托人设计的框架内。修正“双层”委托代理关系下公共政策执行的偏差，提升政策执行效果，可以从“暖房子”工程执行过程的实证研究所发现的问题及其原因中得到启示。诸如提高招投标透明度、建立代理人市场信息平台以减少委托人与代理人之间的信息不对称，对政策执行全过程实施有效监督以及强化政府责任等。
[参考文献]
1.柯武刚，史漫飞，制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000
2.萨瓦斯，《民营化与公私部门的伙伴关系》[M]北京：中国人民大学出版社，2002
3.郑闻，政府公共服务外包委托代理问题研究[D]上海师范大学硕士学位论文，2009
关键词 委托代理关系 公共政策执行 “暖房子”工程
现代意义的委托代理概念由史蒂芬，A.罗斯于20世纪70年代提出，他认为，当双方当事人处于“其中一方代表另一方的利益行使某些决策权”的状态时便形成委托代理关系。根据这种观点，委托代理关系可以被理解为：一方当事人(代理人)被另一方当事人(委托人)赋以一定的权力从事实现后者利益的活动，同时可以从中获得相应报酬的契约关系。
一、我国公共政策执行中的“双层”委托代理关系
公共政策制定权与执行权往往是彼此分离的，这导致在公共政策领域也存在委托代理关系。从这一角度来看，公共政策执行就是作为代理人的政策执行者为实现政策制定者预设的政策目标而做出的执行行为。随着市场经济体制的不断完善与政府职能转变的不断推进，公共政策执行的代理人已经不局限于政府职能部门，越来越多的公共项目通过竞争机制引入非政府组织，甚至是私人部门予以具体落实。显然，在这个过程中，又进一步产生了政府与非政府组织或私人部门之间的委托代理关系。据此，我国公共政策执行中的委托代理关系可以归结为“双层”委托代理结构，本文探讨的“委托代理关系”即指这种“双层”委托代理关系，所引用的吉林省“暖房子”工程项目的实施过程正涵盖了这样的关系。第一层委托代理关系表现为：市民(一级委托人)提出改善住房保温条件和居住环境的要求，政府(一级代理人)据此制定“暖房子”工程实施意见，并运用政府财政组织实施。第二层委托代理关系表现为：政府(二级委托人)通过招标把潜在的“暖房子”生产者，包括政府职能部门、非政府组织及私人部门等(二级代理人)拉入一个竞争圈子，并最终把“暖房子”的生产委托给中标方。
二、“双层”委托代理关系下公共政策执行偏差构成干扰政策效果的主要因素
课题组以长春市2010年“暖房子”工程项目为研究对象，以项目目标群体为访问群体，对此前实施过该项目的小区进行了实地调查。调查分为两个阶段，第一阶段——试访阶段，于2010年10—12月进行。由于课题组对政策本身内容尚处于初步接触阶段，对政策目标群体的政策评价亦缺乏客观了解，因此课题组先草拟了一份“试用调查问卷”，并就政府重点改造小区进行了初步调查。
通过调查发现，“暖房子”工程实施后，供暖期居民家庭室内温度均呈现提高状态，如图1所示。工程实施前，居民家庭室内温度普遍分布在15-20℃之间，没有达到过26℃以上；工程实施后，气候基本相同的情况下，居民家庭室内温度整体提高，15℃以下的温度已经很少出现，温度主要分布于18-25℃之间，且出现26℃以上的情况。可以说，“暖房子”工程的确起到了提高室内温度，改善了市民采暖条件的效果。
当受访者被问及对“暖房子”工程项目执行的满意情况时，有9％的受访者表示非常满意，64％的受访者表示基本满意，即超过三分之二的受访者对“暖房子”工程的实施持满意态度，这在一定程度上表明了居民对这一惠民工程的欢迎程度。但是引起课题组关注的是，还有另外27％的受访者持不满意甚至非常不满意的态度。尽管不满比例还不到三分之一，但与课题组的前期预期有很大差距。这种差距给课题组带来疑惑：为什么这样一项不需要百姓掏钱费力的惠民工程仍然会有相当一部分人群持不满态度?到底是哪些因素导致了这种不满?
课题组带着这些困惑重新修改和调整调查问卷，增设可能的影响因素选项，进入调查的第二阶段——形成正式问卷、展开调查和采集数据阶段。划定长春市南关区、朝阳区、绿园区以及双阳区共20个接受“暖房子”工程改造的小区为调查范围，对小区内的居民进行《“暖房子”工程项目居民满意度调查》。该阶段的调研于2011年4-6月进行，其间共走访调查200个住户，收回有效问卷196份。调查采用街头拦截、社区居民聚众场所集中调查、直接入户访问及深度访谈等方式。
进而，根据与受访者的面对面访谈和问卷数据反馈，我们发现，“暖房子”工程这样一项惠民政策招致部分受惠群体不满意的影响因素主要发生在项目实施过程中：
49％的受访者认为“暖房子”工程是一项惠民政策，事实上解决了相应的民生问题，47％的受访者认为“暖房子”工程政策本身很好，只是在落实过程中某些细节被扭曲。以上两项充分说明使受访者产生不满情绪的并非政策本身，而是政策实施过程中存在的瑕疵并由此导致的政策效果偏离了受访者的预期。
三、委托代理关系下公共政策执行效果干扰因素的深层思索
在委托代理关系中，委托人和代理人同是追求自身利益最大化的理性经济人。前者是信息劣势方，后者是信息优势方，当双方在这种信息不对称的前提下实行博弈时，逻辑上是代理人接受委托人的报酬，为委托人的利益实现而努力工作。然而，事实上，代理人可以凭借其所处的信息优势地位，不顾委托人的利益优先实现自身的利益，甚至为了实现自身的利益而损害委托人的利益。
首先，信息不对称贯穿于委托代理关系持续的整个过程。一方面，在选择二级代理人过程中，二级委托人与二级代理人的私人信息对方都无法观察到，由此形成的信息不对称为二级代理人的逆向选择和权力寻租提供了机会。在“暖房子”工程执行代理人选择这个“柠檬市场”里，所有竞标者都声称自己成本低、资历深、施工队伍专业，作为委托人的政府却很难辨别这些信息的真假，或者辨别的成本太高，最终导致政府基于不完全的信息判断将工程实施交付给并不具备雄厚实力的竞标者。另外，政府也可能成为信息优势方，这主要发生在招标公告过程中。政府可能会出于某种利益的考虑，或者公告信息编写不周全，隐藏了一些本该在招标公告中公布的信息，使得竞标方处于信息劣势地位。这样政府人为设置了一些信息盲点，竞标方不得不通过一些非法的手段和途径来获取这些信息。通过贿赂政府官员，不具备施工资质的竞标者以及不合格的施工质量都能蒙混过关，政府官员和执行方的私人利益得到实现，却损害了公共利益。 另一方面，在政策实施过程中，执行者往往掌握着比政府更全面的信息，对于目标的实现程度、施工过程中出现的问题、小区居民的意见等信息，施工方会倾向于向政府反映对其有利的方面，如工期进展顺利、与居民关系和谐融洽等。为了获得更多的利润，瞒着政府同时承揽多项工程，并层层转包。在外墙外保温工作中，施工队工人的工资按面积计算，于是，在监督不到位的情况下，工人们会为了追求速度而忽视操作质量。代理方的这些不负责行为对政府来说都是隐蔽的，政府无法真实地了解执行者的负责程度，无法对其进行有效的监督并施以相应的约束。政策执行者会利用政策制定者对政策执行过程“无知”的这一弱点而机会主义行事，出现道德风险。
其次，政府责任弱化为政策执行偏差提供了可乘之机。政府既是居民的代理人，又是工程施工方的委托人，这种双重身份要求政府要代居民对工程施工方进行监督，以保证工程质量。而也正是这种双重身份导致了更大的潜在风险：其一，如果一级委托人及上级部门对其监督不力，他们便会淡化“受人之托”的意识，强化自身利益。政府在“双层”委托代理关系中责任重大却又处处表现出偷懒、渎职和玩忽职守行为的很重要原因在于，具体执行部门的官僚不会因为认真监督代理人的执行过程，保证政策的执行质量而获得更多的剩余索取份额，也不会因为选择了不够专业、责任心不强的公共政策执行代理人，造成公共政策执行结果发生偏差而承担相应后果。因此，在选择代理人与监督施工时，“差不多就行”成为潜在的标准，政府的责任意识被大大削弱。其二，由于一级代理人与二级代理人同属代理人，在这一角色定位中，二者在谋取代理费用最大化上有着完全相同的私利性动机。一旦出现制度真空，很容易达成合谋的“默契”，共同侵蚀一级委托人的利益，即公共利益。
最后，虚化的公众监督主体角色无力有效纠正公共政策执行偏差。调查中约20％的受访者不参与监督完全是因为其主观“不愿参与”，10％左右的受访者认为自己“无权参与”，更多的受访者(超过70％)不参与监督是因为“缺乏适当的途径”或者“自己的建议和意见不会被重视”。社会公众作为公共政策执行的一级委托人，也是公共政策的最终目标群体，理应是政策执行过程中最重要的监督者。事实却证明，社会公众的这种角色并没有得到真正的体现。
公共政策的落实并非涉及某个人的利益，于是，每个个体都做出理性选择，等待他人对公共政策执行进行监督，自己则“顺便搭车”。另外，有些公众尚未意识到自己的主体权利，认为既然自己不是直接的“雇主”，便没有权利对“被雇佣者”进行评价，于是对于施工过程中偷工减料、以次充好的现象只能忍气吞声。这里面所表现出来的更为深层的原因是缺乏公众监督的传统和渠道，公众的声音受不到重视和得不到反馈。社会公众的主体地位没有通过正式的明文规定得以确认，使得其在与二级代理人发生直接接触时“无名无分”，他们的建议和意见也就变得无足轻重。同时，虽然政策出台时向社会公布了群众反映问题的热线电话，但是居民的意见反映上去以后却似石沉大海。经历过几次这样的冷遇，社会公众行使其监督责任的积极性便会倍受打击，直至干脆放弃权利。
解决公共政策执行过程中出现的委托代理问题，关键在于设计一套激励约束机制，刺激公共政策执行主体按照公共政策的既定目标选择行动，最大限度地增进公共利益，其实质就是对代理人采取行之有效的监督与激励措施，使其行为被限制在委托人设计的框架内。修正“双层”委托代理关系下公共政策执行的偏差，提升政策执行效果，可以从“暖房子”工程执行过程的实证研究所发现的问题及其原因中得到启示。诸如提高招投标透明度、建立代理人市场信息平台以减少委托人与代理人之间的信息不对称，对政策执行全过程实施有效监督以及强化政府责任等。
[参考文献]
1.柯武刚，史漫飞，制度经济学[M].北京：商务印书馆，2000
2.萨瓦斯，《民营化与公私部门的伙伴关系》[M]北京：中国人民大学出版社，2002
3.郑闻，政府公共服务外包委托代理问题研究[D]上海师范大学硕士学位论文，2009