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切实有效地实施并充分发挥人大司法监督的优越性对促进司法公正意义重大。《监督法》的出台进一步明确和强化人大常委会对“两院”的监督权。强化大常委会的司法监督,关键在于综合运用现有法定监督方式的前提下,通过制度创新,增加人大常委会了解司法机关工作情况的信息渠道,监督的信息触角深入日常司法活动之中,把监督关口前移,使人大的各种监督形式有机衔接起来,实现监督的民主化、经常化和制度化。
随着改革开放的深入和社会经济的发展,我国的社会主义民主政治制度逐步完善,最高国家权力机关和地方国家权力机关对审判和检察机关的监督逐步走向法制轨道,人大的地位和作用日益加强;同时,司法不公,司法不力,司法腐败的现象十分突出,司法程序内的监督纠错能力受到质疑。这使社会各方把获求司法公正的注意力投向人大,对人大监督两院及公安机关的期望值越来越高,人大司法监督受到重视。
2006年8月27日,备受社会关注和人民期盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》终于经第十届全国人大常委会第二十三次会议通过,于2007年1月1日起正式施行了。制定监督法的工作,从六届全国人大开始酝酿到正式出台,前后20年,实属来之不易,可谓“二十年磨一剑”。监督法的出台,是党的主张和人民意志相统一的体现,是我国民主法制进程的一个重要里程碑,而《监督法》赋予人大常委会对法院、检察院的审判、检察工作进行监督的能力,对于实现民主法治目标、促进公正司法、实现全社会公平正义有着深远的政治意义和显示意义。人大常委会对“两院”的监督可以分解为对具体事项的监督权(或工作监督权),对规范性文件的监督权(或法律监督权)。对具体事项的监督权:监督法为各级人大常委会强化对审判机关和检察机关司法活动的监督提供了有力的法律依据。监督法规定,人大常委会通过听取和审议“两院”专题工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈的如司法不公等带有共性的问题。这种监督可以最大限度地降低司法实践中的随意性,加快了实现司法公正的步伐。对规范性文件的监督权:监督法规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案审查。由于司法实践中存在着司法解释与法律相抵触的情况,监督法参考了立法法有关规范性文件备案审查程序的规定,对“两高”司法解释作了具体的规定。这无疑进一步明确和强化人大常委会对“两院”的监督权。
一、目前司法监督存在的问题
1、监督形式不够多样。
监督法仅规定了听取和审议专项工作报告、执法检查、对规范性文件的备案审查,询问、质询、撤职等监督形式。对于一些地方人大正在实施效果好的形式并没有规定,最为典型的是述职报告。它是实践中被认为是种行之有效的监督形式,并有20多个省通过《地方人大组织法》中做了明确规定。此外,也没有规定辞职监督形式。笔者认为,在监督法中可以引入辞职制度,比如,可以规定“当专项工作报告、质询答复未被通过或批准时,有关的责任人员应就辞职。”让辞职也成为人大常委会监督的一种形式,强化对“两院”的人事任免及对官员的问责,树立起人大常委会的监督权在“两院”心目中的权威。
2、信息不对称
譬如,听取工作报告和执法检查等例行的、常规的宏观监督方式,其积极作用在于有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作,了解他们执行法律和法规的情况,实践中也出现过沈阳市、青海共和县、陕西澄县人大否决法院工作报告的例证,说明这种宏观监督的作用正逐步得到落实。但是,听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判和检察机关自身的报告和介绍,其客观性和真实性是会打折扣的,再加上人大自身的委员会体制不够健全,缺乏独立的信息渠道,仅靠社会舆论和个人感觉,对这种间接、笼统的信息做判断,必然导致审议难以深入和检查的表面化,形式意义多于实质意义。
3、被监督对象的抵触和反监督
有监督,就会有反监督。由于受思想观念和人际关系等因素的影响,被监督者在接受监督时也往往存在应付思想和抵触情绪,有轻视和规避人大监督的现象,自觉接受人大监督的主动性还不够。在司法监督过程中,人大常委会的监督权还会遭遇被监督对象的监督权。例如,检察院就有自己的监督权:它有审判监督权,可以监督法院;有立案监督权,可以要求公安机关对某个案件立案等。人大如何监督这些“监督权”,让其在法律的轨道上规范运行,是地方常委会必须直面的挑战。如果不能对其进行有效的监督,那么,人大常委会的监督权就有“花瓶化”之嫌。
4、监督主体的消极和自限行为
人大机关被赋予很高的期望,但是人大机关工作人员的法律素养参差不齐,使他们与监督工作提出的高要求不相称。一些人大常委会工作者,在进入人大工作后,也有一种“船到码头车到站”的思想,总认为“得过且过”就算了,缺乏一种敢于监督和勇于监督的勇气。人大工作者的消极和自限行为影响了人大监督工作的顺利、有效开展,影响了监督效果。
5、个案监督的弊端
在监督法立法监督的20年时间里,个案监督一直是个饱受争议的话题。2006年8月出台的监督法,最终没有规定个案监督的内容。人大作为国家权力机关并不是不能干预司法,问题在于把纠正具体案件作为人大的常规工作超出了人大的职责范围。如果职责要求人大具备纠正司法错案的能力,那么人大监督机构应配置比司法机关更有效益的程序、更专业的组织和更高水平的队伍,胜任这么多职责,人大机关就需要膨胀为集权一体的庞大机构,这显然不符合人大机构的设置宗旨。同时由于没有国家统一的具有程序操作性的立法,更由于个案监督从一开始就面临困惑。首先面临的是对司法独立性的论释;其次是对司法程序监督功能的 影响;接下来是人大机关监督职能如何掌握、个案监督如何胜任的问题。
二、人大常委会司法监督的原则
人大常委会对司法工作实施监督,是宪法和法律的要求,也是推进司法公正、保证法律实施的需要,而司法机关独立行使职权也是宪法原则。开展司法监督,应当体现这两个原则,并且应当依据法定规程进行,因此人大常委会在监督过程中应遵循以下原则:
1、不介入司法。除非依法进行的特别问题调查、代表议案审议、质询,人大不以日常方式直接介入具体案件的司法工作,包括不以任何方式就个案对司法机关施加影响,不以直接方式启动人民法院再审程序和人民检察院抗诉程序。由于对个案是否公正的过问有可能形成干涉,人大也不进行具体案件公正性的审查认定,不以职权要求司法机关进行个案复查、汇报。监督关系体现权利相互制约的法治原则,坚持不介入司法原则,是国家机关职权分离、职责法定的要求,有利于明确人大和司法机关监督和被监督的关系,有利于保证司法机关独立行驶司法权。
2、不干预司法程序。人大监督司法程序中的监督机制,不是直接监督司法行为。从法律监督程序看,经法院判决的案件提起再审的途径是不封顶的,因此人大没有必要进入司法程序启动监督。不进入程序包括不启动、不终止、不接替、不影响司法程序。以往个案监督事实上认可了人大与司法机关的领导关系,人大对司法机关有命令权,人大的意见、决议得改变司法程序运行。这是否定人大的监督职能。坚持不干预司法程序原则,就是要否认这种国家权力机关左右司法程序的权力。
3、以监督法律实施为主。人大对司法行为日常监督的注重点,在于司法行为中应当实施的法律是否贯彻执行。法律实施不是个案适用法律的问题,而是一个或一批案件、一个时期或一个方面,国家的法律法规是否落实于案件司法之中,具体案件的司法行为是否贯彻执行了统一的法律原则。对于法律实施方面的问题,也不是直接要求司法机关进行“个案”纠正,而是依照全国人大常委会关于法律实施情况检查监督的规定进行。坚持以法律实施情况监督为主,要求区分两类不同性质的司法问题,不扩大对司法行为日常监督的范围。
4、不具体调查案件申告。个案监督的提出与公民申告有很大联系。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受理人民群众对行政、司法机关和国家工作人员的申诉和意见。根据宪法原则,“受理”并非执法程序中的审理。作为代表人民执掌国家权力的机关,岂能不接受人民群众的反映意见?问题在于解决群众申告的方式。对于申告事项都去调查纠正显然不符法定职责。人大的受理职责应是了解、综合、反馈、落实到职能机关处理。对申告的具体案件,有法律监督机关负责在司法程序中督查解决。人大经由案件申告、广泛了解司法工作存在的根本性问题,了解民生民意,通过立法和监督宪法、法律实施的职能来研究解决,是受理人民群众申告的宗旨所在。
三、加强人大常委会对审判和检察机关司法监督的措施
司法公正目标的实现,最根本的应该从完善司法制度、提高法官和检察官素质、加强内部监督和完善外部监督机制几个方面来解决。其中国家权力机关的监督当然是必不可少的。人大常委会对审判和检察机关的监督要取得突破,必须作出新的制度安排,关键在于综合运用现有法定监督方式的前提下,通过制度创新,增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道,监督的信息触角深入日常司法活动之中,把监督关口前移,使人大的各种监督形式有机衔接起来,实现监督的民主化、经常化和制度化。
1、科学界定监督的范围。
规范人大常委会对审判、检察机关监督,首先必须界定监督的范围,明确监督方式和程序。近年来,学术界和司法实务部门围绕监督法的制定进行了广泛讨论。很多人认为,强化人大监督主要是宏观监督,不应过多对具体司法案件进行监督。因为,宪法和组织法对个案监督和述职评议都没有明确的规定。其实,人大常委会对法院和检察院的监督不在于宏观还是微观,关键要明确监督所要达到的目的。在实践中,尽管人民群众要求人大加强对司法案件监督的呼声很高,但应该肯定人大对审判和检察机关的监督不是为纠正某些具体案件,进行司法救济,而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式,对审判和检察机关的工作作出总体评价,指出带有倾向性的问题,提出改进的意见和建议。另外,人大要选举法院、检察院领导人和任命法官、检察官,就必须对他们的履职情况进行经常的了解和监督,使人大的选举和任免真正发挥宪法和法律规定的作用,而不是把选举和任免变成一种形式。从这个意义上说,人大常委会对审判和检察机关的监督应该包括对执法活动的监督(执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况)、对审判和检察机关工作的监督(包括立案、审判、执行、告申、监督、查处职务犯罪、队伍建设和作风建设等)以及对法官、检察官行为的监督三个方面。
2、提高人大常委会的年轻化与专业化。
监督法对人大常委会的年轻化专业化程度提出了更高的要求。我国的人大常委会组成人员不像外国议会那样可以配备助手,常委会也没有专门的监督工作机构。而监督法涉及到召开常委会会议前的调查研究,监督议题的确定,会前对专项工作报告提出意见,审议意见的归纳整理,对“一府两院”研究处理审议意见都提出意见,开展跟踪检查等等,这些都需要人大常委会去具体处理和落实,需要常委会的每一个同志花得起时间和精力,这首先需要人大常委会的年轻化。同时,法律素质是人大机关工作人员履职的基本素质之一。因此各级人大常委会需要改进自身的人员配置,采取有效措施,提高人大常委会成员的专业水平,更多地录用一些政治法律类专业人才,而且要逐步减少各级党政干部从“一线”退居人大“二线”的可能性。
3、扩大人大常委会的信息渠道。
从我国的宪政理论和实践看,人大常委会有权监督法院和检察院的工作,但这种监督必须是按照法定职权分工和集体行使职权的原则进行。解决信息不对称的思路应是建立人大独立的信息渠道。目前的人民陪审员制度和人民监督员制度是人民群众参与和监督司法活动最直接、最重要的形式,也是人大常委会行使监督权的重要信息渠道。因此可授权部分有一定专业素质的人大代表担任人民陪审员和人民监督员,并通过立法赋予他们适当的法律地位和一定的司法调查权和监督权。人大通过他们了解司法机关的工作情况,作为审议工作报告、进行质询、询问和任免法院、检察院组成人员的依据,而不是直接处理申诉案件或纠正错案。这样有利于减少个案监督的盲目性和领导个人干预。作为制度设计,人民陪审员和人民监督员都应以同级人大代表为主体,由同级人大常委会任命,并与人大的专门委员会和人大常委会的工作机构建立工作联系,作为人大及其常委会了解司法活动的重要渠道,由相关专门委员会和工作机构定期向人大常委会依据这两项制度的实施情况对司法活动作出评估报告,作为人大及其常委会审议“两院”工作报告和监督“两院”工作的参考。将人大对审判和检察机关的其他监督方式与这两项制度很好地结合,可以达到信息畅通,监督关口前移,监督活动经常化、制度化和各种监督形式有机衔接的目的。
4、设置法律监督机构。
(1)强化法律监督。根据法律规定,检察院负有法律监督职能,但是在检察机关没有相应的工作机构和组织部门,从人大常委会看,也需要业务职能部门衔接具体的司法监督工作。笔者认为可以在检察机关设置专门的法律监督部门,配制资质教高、职权独立于诉讼的检察官,直接向人大常委会负责,专门履行法律监督职责。其职权包括调查司法官员违法职责和违法法律的行为,直接提起刑事诉讼或向人大常委会提起弹劾程序;调查不当的司法案件和违职司法案件,有权移送诉讼职能部门启动抗诉程序;调查司法程序特别是审判监督程序运行不力、运行不当形成的错案以及责任司法官员的责任,协助人大常委会启动的特别调查问题。没有独立就没有调查权,有效的监督依赖直接向监督机关负责的坚定有力的调查,配置和加强检察机关法律监督机构对于人大常委会司法监督极其重要。
(2)强化司法官员监察机制。人大常委会任免司法官员,对所任免的官员行使撤职权,是人大常委会司法监督的重要内容,其监督效益不显的原因,一是影响力不足。人大常委会的任免对司法官员的实际约束力不强,人大常委会也不进行司法官员的职务监察,任免与监察结合不够。二是缺乏调查机制,对司法官员的违法失职行为由谁来调查、怎样启动调查、调查结果向谁负责等等均不明确。人大常委会如果没有强有力的调查制度,就不能实现对它任免的司法官员的控制。三是没有建立对司法官员进行职务监察的制度,司法官员一经任命,人大常委会不掌握他们的履职情况,监督体制上就缺少这一环节。因此,重视并加强对司法官员的检查监督,建立建全人大司法官员监察体制十分必要。检察机关的法律监督机构是监察体制中的调查机关,并对调查职权和责任、调查的启动、调查结果的处理作出规定。检察机关法律监督机构应有对司法官员普通惩戒权、刑事责任调查权以及职务犯罪起诉权,关于罢免、弹劾申报人大常委会。
参考文献:
[1]白国华,放飞监督的翅膀[J],中北大学学报,2008,6.
[2]冯祥武,监督法:提升人大监督权威之法[J],探求,2008,1.
[3]田必耀,监督法与司法监督走向[J],人大研究,2008,9.
[4]王清秀,人大制度学[M],北京:中国人民大学出版社,2003.
[5]许源源,张世伟.论权力监督体系[J],江西行政学院学报,1999,4.
随着改革开放的深入和社会经济的发展,我国的社会主义民主政治制度逐步完善,最高国家权力机关和地方国家权力机关对审判和检察机关的监督逐步走向法制轨道,人大的地位和作用日益加强;同时,司法不公,司法不力,司法腐败的现象十分突出,司法程序内的监督纠错能力受到质疑。这使社会各方把获求司法公正的注意力投向人大,对人大监督两院及公安机关的期望值越来越高,人大司法监督受到重视。
2006年8月27日,备受社会关注和人民期盼的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》终于经第十届全国人大常委会第二十三次会议通过,于2007年1月1日起正式施行了。制定监督法的工作,从六届全国人大开始酝酿到正式出台,前后20年,实属来之不易,可谓“二十年磨一剑”。监督法的出台,是党的主张和人民意志相统一的体现,是我国民主法制进程的一个重要里程碑,而《监督法》赋予人大常委会对法院、检察院的审判、检察工作进行监督的能力,对于实现民主法治目标、促进公正司法、实现全社会公平正义有着深远的政治意义和显示意义。人大常委会对“两院”的监督可以分解为对具体事项的监督权(或工作监督权),对规范性文件的监督权(或法律监督权)。对具体事项的监督权:监督法为各级人大常委会强化对审判机关和检察机关司法活动的监督提供了有力的法律依据。监督法规定,人大常委会通过听取和审议“两院”专题工作报告、执法检查等形式,督促司法机关完善内部监督制度,重点解决审判工作、检察工作中群众反映强烈的如司法不公等带有共性的问题。这种监督可以最大限度地降低司法实践中的随意性,加快了实现司法公正的步伐。对规范性文件的监督权:监督法规定,最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释,应当报全国人大常委会备案审查。由于司法实践中存在着司法解释与法律相抵触的情况,监督法参考了立法法有关规范性文件备案审查程序的规定,对“两高”司法解释作了具体的规定。这无疑进一步明确和强化人大常委会对“两院”的监督权。
一、目前司法监督存在的问题
1、监督形式不够多样。
监督法仅规定了听取和审议专项工作报告、执法检查、对规范性文件的备案审查,询问、质询、撤职等监督形式。对于一些地方人大正在实施效果好的形式并没有规定,最为典型的是述职报告。它是实践中被认为是种行之有效的监督形式,并有20多个省通过《地方人大组织法》中做了明确规定。此外,也没有规定辞职监督形式。笔者认为,在监督法中可以引入辞职制度,比如,可以规定“当专项工作报告、质询答复未被通过或批准时,有关的责任人员应就辞职。”让辞职也成为人大常委会监督的一种形式,强化对“两院”的人事任免及对官员的问责,树立起人大常委会的监督权在“两院”心目中的权威。
2、信息不对称
譬如,听取工作报告和执法检查等例行的、常规的宏观监督方式,其积极作用在于有利于各级人大了解审判和检察机关全面的工作,了解他们执行法律和法规的情况,实践中也出现过沈阳市、青海共和县、陕西澄县人大否决法院工作报告的例证,说明这种宏观监督的作用正逐步得到落实。但是,听取工作报告和执法检查的信息来源主要是审判和检察机关自身的报告和介绍,其客观性和真实性是会打折扣的,再加上人大自身的委员会体制不够健全,缺乏独立的信息渠道,仅靠社会舆论和个人感觉,对这种间接、笼统的信息做判断,必然导致审议难以深入和检查的表面化,形式意义多于实质意义。
3、被监督对象的抵触和反监督
有监督,就会有反监督。由于受思想观念和人际关系等因素的影响,被监督者在接受监督时也往往存在应付思想和抵触情绪,有轻视和规避人大监督的现象,自觉接受人大监督的主动性还不够。在司法监督过程中,人大常委会的监督权还会遭遇被监督对象的监督权。例如,检察院就有自己的监督权:它有审判监督权,可以监督法院;有立案监督权,可以要求公安机关对某个案件立案等。人大如何监督这些“监督权”,让其在法律的轨道上规范运行,是地方常委会必须直面的挑战。如果不能对其进行有效的监督,那么,人大常委会的监督权就有“花瓶化”之嫌。
4、监督主体的消极和自限行为
人大机关被赋予很高的期望,但是人大机关工作人员的法律素养参差不齐,使他们与监督工作提出的高要求不相称。一些人大常委会工作者,在进入人大工作后,也有一种“船到码头车到站”的思想,总认为“得过且过”就算了,缺乏一种敢于监督和勇于监督的勇气。人大工作者的消极和自限行为影响了人大监督工作的顺利、有效开展,影响了监督效果。
5、个案监督的弊端
在监督法立法监督的20年时间里,个案监督一直是个饱受争议的话题。2006年8月出台的监督法,最终没有规定个案监督的内容。人大作为国家权力机关并不是不能干预司法,问题在于把纠正具体案件作为人大的常规工作超出了人大的职责范围。如果职责要求人大具备纠正司法错案的能力,那么人大监督机构应配置比司法机关更有效益的程序、更专业的组织和更高水平的队伍,胜任这么多职责,人大机关就需要膨胀为集权一体的庞大机构,这显然不符合人大机构的设置宗旨。同时由于没有国家统一的具有程序操作性的立法,更由于个案监督从一开始就面临困惑。首先面临的是对司法独立性的论释;其次是对司法程序监督功能的 影响;接下来是人大机关监督职能如何掌握、个案监督如何胜任的问题。
二、人大常委会司法监督的原则
人大常委会对司法工作实施监督,是宪法和法律的要求,也是推进司法公正、保证法律实施的需要,而司法机关独立行使职权也是宪法原则。开展司法监督,应当体现这两个原则,并且应当依据法定规程进行,因此人大常委会在监督过程中应遵循以下原则:
1、不介入司法。除非依法进行的特别问题调查、代表议案审议、质询,人大不以日常方式直接介入具体案件的司法工作,包括不以任何方式就个案对司法机关施加影响,不以直接方式启动人民法院再审程序和人民检察院抗诉程序。由于对个案是否公正的过问有可能形成干涉,人大也不进行具体案件公正性的审查认定,不以职权要求司法机关进行个案复查、汇报。监督关系体现权利相互制约的法治原则,坚持不介入司法原则,是国家机关职权分离、职责法定的要求,有利于明确人大和司法机关监督和被监督的关系,有利于保证司法机关独立行驶司法权。
2、不干预司法程序。人大监督司法程序中的监督机制,不是直接监督司法行为。从法律监督程序看,经法院判决的案件提起再审的途径是不封顶的,因此人大没有必要进入司法程序启动监督。不进入程序包括不启动、不终止、不接替、不影响司法程序。以往个案监督事实上认可了人大与司法机关的领导关系,人大对司法机关有命令权,人大的意见、决议得改变司法程序运行。这是否定人大的监督职能。坚持不干预司法程序原则,就是要否认这种国家权力机关左右司法程序的权力。
3、以监督法律实施为主。人大对司法行为日常监督的注重点,在于司法行为中应当实施的法律是否贯彻执行。法律实施不是个案适用法律的问题,而是一个或一批案件、一个时期或一个方面,国家的法律法规是否落实于案件司法之中,具体案件的司法行为是否贯彻执行了统一的法律原则。对于法律实施方面的问题,也不是直接要求司法机关进行“个案”纠正,而是依照全国人大常委会关于法律实施情况检查监督的规定进行。坚持以法律实施情况监督为主,要求区分两类不同性质的司法问题,不扩大对司法行为日常监督的范围。
4、不具体调查案件申告。个案监督的提出与公民申告有很大联系。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会受理人民群众对行政、司法机关和国家工作人员的申诉和意见。根据宪法原则,“受理”并非执法程序中的审理。作为代表人民执掌国家权力的机关,岂能不接受人民群众的反映意见?问题在于解决群众申告的方式。对于申告事项都去调查纠正显然不符法定职责。人大的受理职责应是了解、综合、反馈、落实到职能机关处理。对申告的具体案件,有法律监督机关负责在司法程序中督查解决。人大经由案件申告、广泛了解司法工作存在的根本性问题,了解民生民意,通过立法和监督宪法、法律实施的职能来研究解决,是受理人民群众申告的宗旨所在。
三、加强人大常委会对审判和检察机关司法监督的措施
司法公正目标的实现,最根本的应该从完善司法制度、提高法官和检察官素质、加强内部监督和完善外部监督机制几个方面来解决。其中国家权力机关的监督当然是必不可少的。人大常委会对审判和检察机关的监督要取得突破,必须作出新的制度安排,关键在于综合运用现有法定监督方式的前提下,通过制度创新,增加人大及其常委会了解司法机关工作情况的信息渠道,监督的信息触角深入日常司法活动之中,把监督关口前移,使人大的各种监督形式有机衔接起来,实现监督的民主化、经常化和制度化。
1、科学界定监督的范围。
规范人大常委会对审判、检察机关监督,首先必须界定监督的范围,明确监督方式和程序。近年来,学术界和司法实务部门围绕监督法的制定进行了广泛讨论。很多人认为,强化人大监督主要是宏观监督,不应过多对具体司法案件进行监督。因为,宪法和组织法对个案监督和述职评议都没有明确的规定。其实,人大常委会对法院和检察院的监督不在于宏观还是微观,关键要明确监督所要达到的目的。在实践中,尽管人民群众要求人大加强对司法案件监督的呼声很高,但应该肯定人大对审判和检察机关的监督不是为纠正某些具体案件,进行司法救济,而是通过听取工作报告、调查研究以及对一些具体案例进行综合分析等方式,对审判和检察机关的工作作出总体评价,指出带有倾向性的问题,提出改进的意见和建议。另外,人大要选举法院、检察院领导人和任命法官、检察官,就必须对他们的履职情况进行经常的了解和监督,使人大的选举和任免真正发挥宪法和法律规定的作用,而不是把选举和任免变成一种形式。从这个意义上说,人大常委会对审判和检察机关的监督应该包括对执法活动的监督(执行实体法、程序法、法官法、检察官法的情况)、对审判和检察机关工作的监督(包括立案、审判、执行、告申、监督、查处职务犯罪、队伍建设和作风建设等)以及对法官、检察官行为的监督三个方面。
2、提高人大常委会的年轻化与专业化。
监督法对人大常委会的年轻化专业化程度提出了更高的要求。我国的人大常委会组成人员不像外国议会那样可以配备助手,常委会也没有专门的监督工作机构。而监督法涉及到召开常委会会议前的调查研究,监督议题的确定,会前对专项工作报告提出意见,审议意见的归纳整理,对“一府两院”研究处理审议意见都提出意见,开展跟踪检查等等,这些都需要人大常委会去具体处理和落实,需要常委会的每一个同志花得起时间和精力,这首先需要人大常委会的年轻化。同时,法律素质是人大机关工作人员履职的基本素质之一。因此各级人大常委会需要改进自身的人员配置,采取有效措施,提高人大常委会成员的专业水平,更多地录用一些政治法律类专业人才,而且要逐步减少各级党政干部从“一线”退居人大“二线”的可能性。
3、扩大人大常委会的信息渠道。
从我国的宪政理论和实践看,人大常委会有权监督法院和检察院的工作,但这种监督必须是按照法定职权分工和集体行使职权的原则进行。解决信息不对称的思路应是建立人大独立的信息渠道。目前的人民陪审员制度和人民监督员制度是人民群众参与和监督司法活动最直接、最重要的形式,也是人大常委会行使监督权的重要信息渠道。因此可授权部分有一定专业素质的人大代表担任人民陪审员和人民监督员,并通过立法赋予他们适当的法律地位和一定的司法调查权和监督权。人大通过他们了解司法机关的工作情况,作为审议工作报告、进行质询、询问和任免法院、检察院组成人员的依据,而不是直接处理申诉案件或纠正错案。这样有利于减少个案监督的盲目性和领导个人干预。作为制度设计,人民陪审员和人民监督员都应以同级人大代表为主体,由同级人大常委会任命,并与人大的专门委员会和人大常委会的工作机构建立工作联系,作为人大及其常委会了解司法活动的重要渠道,由相关专门委员会和工作机构定期向人大常委会依据这两项制度的实施情况对司法活动作出评估报告,作为人大及其常委会审议“两院”工作报告和监督“两院”工作的参考。将人大对审判和检察机关的其他监督方式与这两项制度很好地结合,可以达到信息畅通,监督关口前移,监督活动经常化、制度化和各种监督形式有机衔接的目的。
4、设置法律监督机构。
(1)强化法律监督。根据法律规定,检察院负有法律监督职能,但是在检察机关没有相应的工作机构和组织部门,从人大常委会看,也需要业务职能部门衔接具体的司法监督工作。笔者认为可以在检察机关设置专门的法律监督部门,配制资质教高、职权独立于诉讼的检察官,直接向人大常委会负责,专门履行法律监督职责。其职权包括调查司法官员违法职责和违法法律的行为,直接提起刑事诉讼或向人大常委会提起弹劾程序;调查不当的司法案件和违职司法案件,有权移送诉讼职能部门启动抗诉程序;调查司法程序特别是审判监督程序运行不力、运行不当形成的错案以及责任司法官员的责任,协助人大常委会启动的特别调查问题。没有独立就没有调查权,有效的监督依赖直接向监督机关负责的坚定有力的调查,配置和加强检察机关法律监督机构对于人大常委会司法监督极其重要。
(2)强化司法官员监察机制。人大常委会任免司法官员,对所任免的官员行使撤职权,是人大常委会司法监督的重要内容,其监督效益不显的原因,一是影响力不足。人大常委会的任免对司法官员的实际约束力不强,人大常委会也不进行司法官员的职务监察,任免与监察结合不够。二是缺乏调查机制,对司法官员的违法失职行为由谁来调查、怎样启动调查、调查结果向谁负责等等均不明确。人大常委会如果没有强有力的调查制度,就不能实现对它任免的司法官员的控制。三是没有建立对司法官员进行职务监察的制度,司法官员一经任命,人大常委会不掌握他们的履职情况,监督体制上就缺少这一环节。因此,重视并加强对司法官员的检查监督,建立建全人大司法官员监察体制十分必要。检察机关的法律监督机构是监察体制中的调查机关,并对调查职权和责任、调查的启动、调查结果的处理作出规定。检察机关法律监督机构应有对司法官员普通惩戒权、刑事责任调查权以及职务犯罪起诉权,关于罢免、弹劾申报人大常委会。
参考文献:
[1]白国华,放飞监督的翅膀[J],中北大学学报,2008,6.
[2]冯祥武,监督法:提升人大监督权威之法[J],探求,2008,1.
[3]田必耀,监督法与司法监督走向[J],人大研究,2008,9.
[4]王清秀,人大制度学[M],北京:中国人民大学出版社,2003.
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