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摘 要：随着我国政治民主化进程的不断进步，越来越多的公众参与到公共政策的制定过程中。在目前空气污染情况严重的背景下，本文选取《北京市大气污染防治条例》这一政策中的公众参与情况为研究对象，以政策制定为视角，探究在政策制定的不同阶段，公众参与的特点、形式等。在此基础上，对政策制定过程中公众参与的问题进行剖析，并以政府为主体，针对公众参与在数量、质量和秩序上的问题，从制度层面、管理层面和技术层面分别提出了完善公众参与政策制定的对策建议。
关键词：政策制定；公众参与；北京市大气污染防治条例
一、《北京市大气污染防治条例》出台的背景及意义
自2011年以来，大气污染严重地影响了人们的生活。据北京市环保局统计，2013年，全年优良天数加起来共有176天，尚不足总天数的一半，重度污染天以上的天气累计有58天，占到全年天数的15.9%，平均每6到7天就有一次重度污染。2013年全市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超过年均35微克/立方米的国标1.56倍。如此严重的大气质量引起了人们的忧虑和不安。
随着北京市大气污染防治工作的不断深入，大气污染防治的形势以及环境管理的要求均发生了较大变化，现行法规难以为加强大气污染防治工作提供充足的法律支撑。因此，制定《北京市大气污染防治条例》不仅是加强大气污染防治工作、不断改善空气质量的迫切需要，而且是顺应广大市民对良好空气质量新期待、推动“绿色北京”建设的重要任务，为转变大气环境管理模式，采取更加严格的大气污染防治措施，促进环境空气质量按时达到国家要求提供坚实的法律基础。
二、《北京市大气污染防治条例》制定中的公众参与
一般而言，政策制定过程包括议程设立、方案规划、方案抉择、政策合法化这四个阶段，就《北京市大气污染防治条例》的制定过程来说，北京市政府主要在前三个阶段积极吸纳、组织公众参与。
（一）公众参与政策制定的具体情况
1.议程设立阶段
罗杰·科布和查尔斯·埃尔德提出，“议题发起的其中一种方式，是经由某种意外事件而出现的”，而2011年“PM2.5”事件的爆发，则将这一政策的修订推上日程，引起了公众对北京市空气污染问题的思考。北京市大气污染议题进入政策系统议程，需要具备以下两个先决条件：[1]第一，北京市空气污染问题受到社会广泛知晓和关注。2011年入秋后，北京市大气污染情况加重。10月22日，潘石屹在新浪微博上转发了一张截图，显示北京的空气质量指数是439，PM2.5细颗粒浓度408.0，级别是“有毒害”，而北京市环保局同一天的污染指数是“轻度污染。这条微博随后被转发了近5000次，北京市空气质量的话题迅速在微博引起热烈讨论。第二，相当数量的公众共同认为，有必要采取某种行动以解决问题；并且人们共同感觉，北京市空气污染问题属于相关政府机构职权范围内的事情。童话作家郑渊洁在微博上就空气质量问题“七问”北京市环保局，直指政府失职，监管不力。同时他还针对市民感受和监测数据的背离在微博上发起“关于北京空气质量的调查”，参加投票的6000余名网友中，有89%的人认为北京的空气质量越来越差。而一周后潘石屹继续在微博发声，发起了关于“呼吁环保部尽快出台PM2.5的强制标准”的投票，九成网友表示，有关部门应该在今年引入PM2.5标准。
2.方案规划阶段
政策方案规划“是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决”。[2]北京市环保局在《北京市大气污染防治条例》的初期规划阶段，采取了多种形式向社会各界征集意见，力争实现该政策公共性与偏好性的统一。一是北京市政府法制办将《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》向社会公开征求意见，共收到正式意见、建议348份。此次征求意见，有利于充分听取公众对大气污染防治立法方面的意见，提高立法质量，更是为探索引导社会公众有序参与立法、增强立法的民主性和科学性积累了宝贵经验。二是北京市人大法制委员会就倡机动车驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机的规定是否合理、可行进行了听证，绝大多数陈述人对倡导推行停车熄火制度都表示赞同，但就倡导推行还是强制实行并设处罚产生了不同观点。三是在《北京市大气污染防治条例》制定调研过程中，北京市政府法制办、环保局等相关部门共组织了数十次不同规模的群众座谈会或专家研讨会。
3.方案抉择阶段
在《北京市大气污染防治条例》制定的方案抉择阶段，北京市政府法制办、环保局等部门出于时间、成本等多方考量，只是理性的选择少量公民代表参与政策的抉择阶段，并没有盲目追求民主。在这个阶段，主要意见参与者是政府官员、人大代表和政协委员以及专家学者和市民代表，普通公众的参与程度较低。
三、《北京市大气污染防治条例》制定中公众参与的问题分析
（一）公众参与总量较少
尽管《北京市大气污染防治条例》征集到的意见在数量上是近几年来较多的一次，但是300多份意见数量与北京市庞大的人口总量相比，政府在促进公众参与公共政策制定上还任重而道远。值得注意的是，此次公开征求意见中，网络渠道的反馈意见数量占到总数的95%以上，也印证了网络正在改变社会公共管理模式。的确，网络为公众参与政策制定提供了强大的技术支撑，使公众参与在虚拟世界中更加容易实现，并且把位于政策过程边缘的普通公众推向了公共政策制定的前台。那么，如何通过网络进一步激发公众参与政策制定的热情和意识，则需要政府部门在今后工作中加以重点研究。
（二）公众参与的能力和质量较为不足
近年来，有越来越多的公众参与到环境保护的行动中，政府部门也可借此体察民意，是一种双赢的行为。但是，公众参与的能力和质量需要在不断的实践中慢慢成长，其文化素质和专业能力绝非朝夕之间就可提升的。意见征集过程中，公众的意见留言大体观点较为简单，其结论缺乏更深层次的理论或实践支持，还有发泄不满情绪或者借此渠道反映垃圾管理问题的意见，很少出现新颖、有价值的观点，思维比较杂乱。必须承认，目前公众在政策制定的参与中，确实存在着政策素养、专业能力等方面的不足，这也直接导致了他们的参与潜在着流于形式的危险性。 （三）公众参与的秩序有待优化
微博这种传播模式降低了一般公众的参与门槛，使得公众获取信息的能力和渠道得到提升，彰显了公众的表达权和知情权，推动了信息的公开；但同时，由于缺乏监管等原因，微博也在一定程度上加速了公众的无序参与。
一是公众参与的非法化，主要表现为网络谣言的传播。帕特里夏·华莱士指出：“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束。”[3]在《北京市大气污染防治条例》草案未出台前，微博上传播者各种关于雾霾危害的谣言，有些谣言还最终入选了“2014年十大生活谣言”的评选，网络搜索次数超过800万，其消极影响力可见一斑。
二是公众参与的情绪化。互联网为公众参与政策制定在信息上提供了很大的便利性，这有助于公众进行合理的思考。但是，“网络开放性特征为人们自由参与提供保障的同时，也出现了网络参与行为脱离理性思考和理智态度的行为，表现为不负责任地情绪宣泄，甚至在广大网友中煽动消极不满情绪。”[4]这些态度和行为并不利于民意的合理反馈，更无益于政策制定的科学化。
四、完善公众参与政策制定的对策
（一）完善公众参与制度
现有的制度多是从原则性、特殊性入手，局限于一些“重大事项”的决策，并没有普及到一般性决策，也没有对参与的具体流程做出清晰的说明。虽然政府部门都意识到公众参与公共政策的重要性，也尽可能扩大对专家学者的政策开放度，但对普通公众个体而言，还缺乏明确的制度规定。
在政策制定过程中充分引入公众参与、将公众参与制度化的做法，不仅可以提高政策质量，维护公众正常的利益诉求，更重要的是可以有效减少政策执行的阻力。毕竟，经过公众认同的政策才是真正体现公众利益，能够使不同的利益群体形成合力，推动政策执行。任何一项公共政策，都涉及对利益的重新分配。综上所述，对于事关社会民生的公共政策，要积极扩充公众参与的范围和渠道，让公众充分参与讨论、各抒己见、建言献策，力争弥补政府理性的不足。
（二）加强对公众参与过程的监管
传统的政策精英理论认为，公众对公共政策是麻木、缺乏了解的，经营集团通常能够在政策问题上塑造公众舆论，因此公共政策就是精英集团的价值偏好。[5]互联网的出现改变了这一状况，公众凭借便捷的网络平台，可以更加直接简单的表达意见和建议，影响政策的制定。但是，面对互联网这一新鲜事物的快速普及，我国政府相关部门管理和和监控上的疏漏致使网络上的不当言论也迅速泛滥，造成了负面影响。但这并不能成为遏制公众参与的理由，相反，政府部门可以通过日常监控、迅速反馈等积极的手段和态度来危机化解。政府部门要解放思想，由盲目控制舆论变为积极回应公众意见、引导公众理性思维，发挥网络在公众参与政策制定中的巨大优势。其可以采取的措施主要包括两个方面：[6]一是加强舆情监控和回应，密切关注网络舆情内容和走向，合理判断，尽可能将谣言扼杀在摇篮之中；二是构建政府与公众互动的平台，实现政府与公众的实时互动和“零距离”沟通，避免由于沟通不畅产生的误解。
（三）优化公众参与的技术平台
北京市政府要充分运用网络技术，充分开发公众参与的网络平台建设，规范公众参与从受理、交办、回复等环节和流程，明确各服务环节的职能职责和服务要求，逐步优化公众参与技术平台的规范化、制度化。推动信息公开运动，对不便于召集大量公众的会议等，可以参与网络直播等形式。这种制度性安排，使政府在政策制定的决策过程与市民的近距离、高效率的双向交流成为现实，便于直接了解民意和公众直接参与政务，可以达到保证决策民主科学、培养公众众参政能力和展示政府亲民形象的三重功效。（作者单位：首都师范大学）
参考文献：
[1] 杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克编.公共政策经典[M].北京大学出版社，2008.127
[2] 朱志宏.公共政策[M].台湾三民书局，1995.132
[3] 胡泳.众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论[M].广西师范大学出版社，2008.220
[4] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.245
[5] 托马斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].中国人民大学出版社.2011.19
[6] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.75
关键词：政策制定；公众参与；北京市大气污染防治条例
一、《北京市大气污染防治条例》出台的背景及意义
自2011年以来，大气污染严重地影响了人们的生活。据北京市环保局统计，2013年，全年优良天数加起来共有176天，尚不足总天数的一半，重度污染天以上的天气累计有58天，占到全年天数的15.9%，平均每6到7天就有一次重度污染。2013年全市PM2.5年均浓度为89.5微克/立方米，超过年均35微克/立方米的国标1.56倍。如此严重的大气质量引起了人们的忧虑和不安。
随着北京市大气污染防治工作的不断深入，大气污染防治的形势以及环境管理的要求均发生了较大变化，现行法规难以为加强大气污染防治工作提供充足的法律支撑。因此，制定《北京市大气污染防治条例》不仅是加强大气污染防治工作、不断改善空气质量的迫切需要，而且是顺应广大市民对良好空气质量新期待、推动“绿色北京”建设的重要任务，为转变大气环境管理模式，采取更加严格的大气污染防治措施，促进环境空气质量按时达到国家要求提供坚实的法律基础。
二、《北京市大气污染防治条例》制定中的公众参与
一般而言，政策制定过程包括议程设立、方案规划、方案抉择、政策合法化这四个阶段，就《北京市大气污染防治条例》的制定过程来说，北京市政府主要在前三个阶段积极吸纳、组织公众参与。
（一）公众参与政策制定的具体情况
1.议程设立阶段
罗杰·科布和查尔斯·埃尔德提出，“议题发起的其中一种方式，是经由某种意外事件而出现的”，而2011年“PM2.5”事件的爆发，则将这一政策的修订推上日程，引起了公众对北京市空气污染问题的思考。北京市大气污染议题进入政策系统议程，需要具备以下两个先决条件：[1]第一，北京市空气污染问题受到社会广泛知晓和关注。2011年入秋后，北京市大气污染情况加重。10月22日，潘石屹在新浪微博上转发了一张截图，显示北京的空气质量指数是439，PM2.5细颗粒浓度408.0，级别是“有毒害”，而北京市环保局同一天的污染指数是“轻度污染。这条微博随后被转发了近5000次，北京市空气质量的话题迅速在微博引起热烈讨论。第二，相当数量的公众共同认为，有必要采取某种行动以解决问题；并且人们共同感觉，北京市空气污染问题属于相关政府机构职权范围内的事情。童话作家郑渊洁在微博上就空气质量问题“七问”北京市环保局，直指政府失职，监管不力。同时他还针对市民感受和监测数据的背离在微博上发起“关于北京空气质量的调查”，参加投票的6000余名网友中，有89%的人认为北京的空气质量越来越差。而一周后潘石屹继续在微博发声，发起了关于“呼吁环保部尽快出台PM2.5的强制标准”的投票，九成网友表示，有关部门应该在今年引入PM2.5标准。
2.方案规划阶段
政策方案规划“是发展一套处理公共问题的行动方针，其主要目的是在使应该解决、能够解决的问题，以最有效的方法解决”。[2]北京市环保局在《北京市大气污染防治条例》的初期规划阶段，采取了多种形式向社会各界征集意见，力争实现该政策公共性与偏好性的统一。一是北京市政府法制办将《北京市大气污染防治条例（草案送审稿）》向社会公开征求意见，共收到正式意见、建议348份。此次征求意见，有利于充分听取公众对大气污染防治立法方面的意见，提高立法质量，更是为探索引导社会公众有序参与立法、增强立法的民主性和科学性积累了宝贵经验。二是北京市人大法制委员会就倡机动车驾驶员在停车3分钟以上时熄灭发动机的规定是否合理、可行进行了听证，绝大多数陈述人对倡导推行停车熄火制度都表示赞同，但就倡导推行还是强制实行并设处罚产生了不同观点。三是在《北京市大气污染防治条例》制定调研过程中，北京市政府法制办、环保局等相关部门共组织了数十次不同规模的群众座谈会或专家研讨会。
3.方案抉择阶段
在《北京市大气污染防治条例》制定的方案抉择阶段，北京市政府法制办、环保局等部门出于时间、成本等多方考量，只是理性的选择少量公民代表参与政策的抉择阶段，并没有盲目追求民主。在这个阶段，主要意见参与者是政府官员、人大代表和政协委员以及专家学者和市民代表，普通公众的参与程度较低。
三、《北京市大气污染防治条例》制定中公众参与的问题分析
（一）公众参与总量较少
尽管《北京市大气污染防治条例》征集到的意见在数量上是近几年来较多的一次，但是300多份意见数量与北京市庞大的人口总量相比，政府在促进公众参与公共政策制定上还任重而道远。值得注意的是，此次公开征求意见中，网络渠道的反馈意见数量占到总数的95%以上，也印证了网络正在改变社会公共管理模式。的确，网络为公众参与政策制定提供了强大的技术支撑，使公众参与在虚拟世界中更加容易实现，并且把位于政策过程边缘的普通公众推向了公共政策制定的前台。那么，如何通过网络进一步激发公众参与政策制定的热情和意识，则需要政府部门在今后工作中加以重点研究。
（二）公众参与的能力和质量较为不足
近年来，有越来越多的公众参与到环境保护的行动中，政府部门也可借此体察民意，是一种双赢的行为。但是，公众参与的能力和质量需要在不断的实践中慢慢成长，其文化素质和专业能力绝非朝夕之间就可提升的。意见征集过程中，公众的意见留言大体观点较为简单，其结论缺乏更深层次的理论或实践支持，还有发泄不满情绪或者借此渠道反映垃圾管理问题的意见，很少出现新颖、有价值的观点，思维比较杂乱。必须承认，目前公众在政策制定的参与中，确实存在着政策素养、专业能力等方面的不足，这也直接导致了他们的参与潜在着流于形式的危险性。 （三）公众参与的秩序有待优化
微博这种传播模式降低了一般公众的参与门槛，使得公众获取信息的能力和渠道得到提升，彰显了公众的表达权和知情权，推动了信息的公开；但同时，由于缺乏监管等原因，微博也在一定程度上加速了公众的无序参与。
一是公众参与的非法化，主要表现为网络谣言的传播。帕特里夏·华莱士指出：“一旦人们相信自己的行为不会被追到个人头上，他们就会变得不那么受社会习俗和戒律的约束。”[3]在《北京市大气污染防治条例》草案未出台前，微博上传播者各种关于雾霾危害的谣言，有些谣言还最终入选了“2014年十大生活谣言”的评选，网络搜索次数超过800万，其消极影响力可见一斑。
二是公众参与的情绪化。互联网为公众参与政策制定在信息上提供了很大的便利性，这有助于公众进行合理的思考。但是，“网络开放性特征为人们自由参与提供保障的同时，也出现了网络参与行为脱离理性思考和理智态度的行为，表现为不负责任地情绪宣泄，甚至在广大网友中煽动消极不满情绪。”[4]这些态度和行为并不利于民意的合理反馈，更无益于政策制定的科学化。
四、完善公众参与政策制定的对策
（一）完善公众参与制度
现有的制度多是从原则性、特殊性入手，局限于一些“重大事项”的决策，并没有普及到一般性决策，也没有对参与的具体流程做出清晰的说明。虽然政府部门都意识到公众参与公共政策的重要性，也尽可能扩大对专家学者的政策开放度，但对普通公众个体而言，还缺乏明确的制度规定。
在政策制定过程中充分引入公众参与、将公众参与制度化的做法，不仅可以提高政策质量，维护公众正常的利益诉求，更重要的是可以有效减少政策执行的阻力。毕竟，经过公众认同的政策才是真正体现公众利益，能够使不同的利益群体形成合力，推动政策执行。任何一项公共政策，都涉及对利益的重新分配。综上所述，对于事关社会民生的公共政策，要积极扩充公众参与的范围和渠道，让公众充分参与讨论、各抒己见、建言献策，力争弥补政府理性的不足。
（二）加强对公众参与过程的监管
传统的政策精英理论认为，公众对公共政策是麻木、缺乏了解的，经营集团通常能够在政策问题上塑造公众舆论，因此公共政策就是精英集团的价值偏好。[5]互联网的出现改变了这一状况，公众凭借便捷的网络平台，可以更加直接简单的表达意见和建议，影响政策的制定。但是，面对互联网这一新鲜事物的快速普及，我国政府相关部门管理和和监控上的疏漏致使网络上的不当言论也迅速泛滥，造成了负面影响。但这并不能成为遏制公众参与的理由，相反，政府部门可以通过日常监控、迅速反馈等积极的手段和态度来危机化解。政府部门要解放思想，由盲目控制舆论变为积极回应公众意见、引导公众理性思维，发挥网络在公众参与政策制定中的巨大优势。其可以采取的措施主要包括两个方面：[6]一是加强舆情监控和回应，密切关注网络舆情内容和走向，合理判断，尽可能将谣言扼杀在摇篮之中；二是构建政府与公众互动的平台，实现政府与公众的实时互动和“零距离”沟通，避免由于沟通不畅产生的误解。
（三）优化公众参与的技术平台
北京市政府要充分运用网络技术，充分开发公众参与的网络平台建设，规范公众参与从受理、交办、回复等环节和流程，明确各服务环节的职能职责和服务要求，逐步优化公众参与技术平台的规范化、制度化。推动信息公开运动，对不便于召集大量公众的会议等，可以参与网络直播等形式。这种制度性安排，使政府在政策制定的决策过程与市民的近距离、高效率的双向交流成为现实，便于直接了解民意和公众直接参与政务，可以达到保证决策民主科学、培养公众众参政能力和展示政府亲民形象的三重功效。（作者单位：首都师范大学）
参考文献：
[1] 杰伊·沙夫里茨，卡伦·莱恩，克里斯托弗·博里克编.公共政策经典[M].北京大学出版社，2008.127
[2] 朱志宏.公共政策[M].台湾三民书局，1995.132
[3] 胡泳.众声喧哗——网络时代的个人表达与公共讨论[M].广西师范大学出版社，2008.220
[4] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.245
[5] 托马斯·R·戴伊.理解公共政策（第十二版）[M].中国人民大学出版社.2011.19
[6] 王法硕.公民网络参与公共政策过程研究[M].上海交通大学出版社，2013.75