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检讨和改革“政资劳大分配格局”,为劳动三权及相关机制的推行和扎根,为突破困境提供外部条件
社会分配体系中,政资劳大分配格局与劳资分配,是社会初次分配的主体内容。从历史经验和事理逻辑来看,市场经济中劳动关系的调整主要依靠三大机制:一是国家制定劳动标准,实行刚性的底线约束,如最长工时、最低工资、职业安全等;二是运用契约法,对个别劳动关系进行指引和约束,中国的《劳动合同法》即为此方法;三是运用劳动力市场机制,鼓励、指引、约束劳资双方进行诚信的集体谈判或协商,对劳动力进行相对合理的定价、对财富进行相对公平的分配。
对于中国的劳资分配不合理、一线工人工资过低、内需严重不足、过度依赖外部市场的经济问题,朝野各界已很重视,因而对工资集体协商机制寄予厚望,期望该机制能够发挥有效的分配职能。但是,该机制已在制度上确立了十余年,绩效究竟如何,问题症结何在,改革与创新的方向与方法在哪里,是更须关注和解决的紧迫问题。
工资集体协商的困局
我国工资集体协商的相关立法,从上世纪90年代初开始。
1994年出台的《劳动法》用几个条文规定了集体合同,但没有系统地规定集体协商制度。2004年,原劳动和社会保障部制定了部颁规章《集体合同规定》。
1996年以后的若干年,广东省、福建省、安徽省先后制定了地方性法规,包括企业集体合同条例、集体协商和集体合同暂行办法等。此后,共有约23个省、自治区、直辖市制定了地方性法规。还有一些市级立法。立法层级,从国家到地方省、市;从法律、法规到行政规章。
从制度的内容看,集体协商的内容,从企业内部集体协商扩大到行业性、区域性集体协商;从工资协商到“双方认为应当协商的其他内容”。
从制度绩效看,全国各省、市、区均由工会选择试点企业,推行地方党政认可的、工会主导的集体协商,在形式上订立了一定数量的集体合同,覆盖较大比例的劳动者。少数企业、地方的工资集体协商,具有了市场经济中“规范意义的”集体协商或集体谈判的性质、内容和效果。但是,绝大多数地方性、行业性的集体合同,是程式化的、空洞化的,基本上是对法律条文的照抄照搬,而没有实质性的权利义务内容,对劳动者正当权益不能合理厘定和保护。其直接原因是,这种集体合同不是真正集体协商的产物,相关企业、行业、地区根本不存在规范意义的集体协商,而只有企业支配下的工会及其制造出的虚假政绩。
劳方缺乏与资方平等博弈、合理定价和公平分配的实质性权利与有效机制,基本上处于“被定价、被分配”的地位;没有形成规范意义的劳动力市场;资方在面对政府时是相对的弱者,但利用劳权贫困及相关机制残缺的机会,面对劳方时又被制度性地强化了强者地位,利润更加严重地挤占了工资,资方能因此获得诸多“制度性红利”。不仅建立工资集体协商的企业数量少,更重要的是,这些“集体协商”和集体合同大多并不具备集体协商和集体合同的实质。
直观地分析,现行集体协商机制的空洞化、虚假化,存在以下问题:
一是集体协商主体的塑造方面存在严重缺失。劳工个人、群体与集体协商、集体合同有关的权利意识、行为能力,工会的地位、角色、意识和能力,雇主及雇主组织的角色、意识和能力,政府作为“中间人”的地位、角色、意识和能力均严重不足。
二是制度安排和机制设计不够科学、合理、可行。缺乏主体、权利、义务、程序、法律责任的清晰结构,特别是程序比较粗疏,难以对主体明确指引和有效约束;法律责任模糊、轻微,难以对各方主体予以压力和促进。机制设计残缺,与企业的财务、工资相关的信息充分披露机制缺乏;工资成本和利润的核算缺乏透明度;协商或谈判代表的产生、工作报告、激励、监督和替换,协商方案的内部表决(决策),没有程序法。信息、激励两大机制,实质性阙如。
三是缺乏集体争议的压力和促进机制。劳资当事人不能正当、合理、制度化地对对方施加必要的压力,以促进诚信、有效的集体谈判或协商。
总之一句话,我国的工资集体协商陷入了政、资、劳三方意识和能力均不足、制度和机制有很大缺陷、制度绩效甚低的困局。
困局形成的深层原因
我国工资集体协商困局的形成原因是多方面的,但深层次原因主要有以下五个方面。
(一)意识形态明显落后
相关意识形态既不符合马克思主义政治经济学关于资本主义市场经济以劳资关系为轴心的学说,也不符合现代西方经济学的有关理论。只认识到市场经济是资本、劳动、技术、管理等要素的组合,只形成了市场经济下的要素市场;不认为市场经济是劳资当事人的组合,是社会关系的总和。对于产权问题,持“资本主权”论立场,明显落后于发达资本主义国家。
劳工的实体性权利与程序性权利、个别劳权与集体劳权,存在严重的权利贫困。这一问题反映到立法上,必然是机制残缺、低效。
(二)路径选择方面,幻想对劳动关系的自发性、自治性调整机制(集体谈判)进行机制替代
具体的替代方法:一是劳动标准;二是劳动行政;三是明知低能低效的、存在功能性障碍的、地方政府和工会主导的“集体协商”。事实上,任何替代性机制,其功能皆受其自身逻辑和外部条件制约,对劳动三权及相关机制的替代,都是有限的。地方政府及其所支配工会所垄断的集体协商,具有结构性、逻辑性缺陷和障碍,实质为“第二劳动行政”。
根本性机制的残缺,导致市场经济的主体(轴心)关系安排、资源配置出现了扭曲。公权力与资本联合对劳动进行定价,实施ILO(国际劳工组织)所规定的强迫劳动。没有规范意义的劳动三权及相关机制,则近于权力奴工制。很多地方政府在招商引资时,通常就本地劳动力价格、社保义务、环保义务等问题,对资方作出承诺。地方政府整体性、批发价地出售本地劳动力。
(三)地方政府角色冲突、权力与资本一体化影响巨大
经济“联邦主义”,实质是中央激励和控制下的地方逐利竞争关系格局。地方政府经营主体化、权力与资本一体化,导致地方政府患上了畸形的资本依赖症。它形成了根本性角色冲突:既是执法、司法主体,又是经营主体。
地方、地方政府、地方官吏三重利益主体性直接影响劳动政策和法律的绩效。地方政府和官吏以制度性红利吸引内外资本,导致资强劳弱、劳权贫困面临三重强化:(1)市场经济固有逻辑。(2)全球化导致资本流动便利,要价能力提升。(3)制度性的剥夺、扭曲。
(四)“政—资—劳”大分配关系缺乏合理性
在承担社会保障职能较少的情况下,我国政府征收比例明显过大,劳资可分配阻值比例相对偏低。与西欧、北欧等发达的福利国家比较,我国的税负比例与之大体相当,但我国的实际征收比例远高于税率:2009年全国财政预算达66230亿元,超过2008年度GDP的20%,如果加上土地等资源收益及其他收益,政府实际可用财力在10万亿元以上,达到GDP的1/3。除了征收数额及比例,征收的支出也差异甚大:欧美高税收国家的征收所得大部用于社会保障,而政府直接投资和行政费用甚低。根据2008年数据,政府财政收入中教育、卫生、社保等公共开支的比例,美国为42%,英国49%,加拿大49%,而中国仅为8%。虽然“政资劳大分配格局”的问题主要是政府约束、经济民主的问题,但它直接影响到劳资分配关系、资方行为趋向和劳方权益空间。
政府征收的阻值,很少用于促进就业、社会保障。大量用于投资(包括大量重复建设),“三公消费”严重。劳资可分配租金(租值)偏少,利润更加挤占工资。资方对加薪、集体协商的态度消极,与此相关。如果不约束政府和官吏,不降低征收和杜绝贿赂,而片面推行集体协商,即政府、官吏和劳工对资方“两头挤”,会遭到雇主的强烈抵制,也会让中低端产业的雇主减低投资实体经济的动因,从而损害就业、稳定和发展。
(五)工会渎职严重,缺乏应有的意识、能力和行动
地方工会服从地方党政和地方经济建设的大局,是地方利益的抓手之一。它混同于地方党政大系统中子系统,完全地方化、工具化,是维稳政策的积极执行者之一,认为劳资纠纷损害社会稳定,而疏于履行工会职能。
2010年5月底至6月初,南海本田工人大罢工,要求撤销原本田厂工会,重新建立或选举工人自己的工会。他们拒绝“上级工会”狮山镇总工会帮助本田厂工会,而要求广州本田公司工会帮助其重建工会。为什么罢工工人要求自主建立工会?各级工会应深刻反省。
打破分配困局的建议
目前,要想真正推动工资集体协商,全国上下急需形成两个共识:
一是认识到劳动三权和相关机制(以集体谈判或协商为核心),是形而下层面的“器”和“术”,不影响所有制、政治体制,它只是劳动力定价、社会分配的手段。它是经济、社会领域的核心机制,而非政治机制。换言之,对劳动三权和相关机制,一定不要“泛政治化”地认识和处理。
二是革除对规范意义集体协商(集体谈判)进行机制替代的迷信、幻想。要在逻辑、技术层面,认识到最低工资、劳动行政机制的边际效用是极低的,其功能边界是甚窄的;以此对劳动三权进行机制替代,是非理性、反逻辑、反规律的幻想。
迷信提高劳动标准、加强劳动行政的公权力干预机制,而对劳动三权及相关机制予以回避,是常见弊端。在经验和逻辑、技术层面均可论证,劳动标准、劳动行政等机制的功能和效用是有限的。因为劳动关系是经济学所称的不完全合约,其内容是相对不确定的,知识和信息是分散的、流变的,公平定价与合理分配是无法通过公权力介入较为有效地实现的。
根据上述有关逻辑、规律和经验,结合现行体制,笔者提出如下建议:
一是塑造适格的、对等的劳资集体谈判或协商的主体,在意识、能力、技术层面给与其必要的指引、培育和激励。鉴于地、市、镇同级政府间的发展竞争极为激烈,地方工会可由省级工会直管,让地、市、镇工会摆脱作为经营主体的地方党政的束缚;培育、做强省域内的行业工会。省级工会对下级工会和行业工会进行强有力的激励和约束。同样的,省域内的雇主组织也实体化、法人化。
二是在主体确认、信息披露、定期谈判、程序安排、中介服务、危机干预、斡旋协调等方面,系统地借鉴有关国家和地区的成熟经验,加快立法。这些经验,是技术性问题,无资社之分。可鼓励经济特区的地方立法尽快突破,形成示范。
三是鼓励、指引各类愿意参与劳动关系调整的人员和非政府组织,以经营性或公益性的目的,为劳资双方服务。劳动者可以集体委托律师、会计师、学者和NGO为其代理人,与资方集体谈判,既可以服务当事人,也可以激励工会,形成鲇鱼效应;工会也可以委托这些人员和机构为自己工作。
四是检讨和改革“政资劳大分配格局”,为劳动三权及相关机制的推行和扎根,为突破困境提供外部条件。因此,政府的税费、社会保险费和其他征收的总比例必须控制在合理的范围之内,并且承担社会保障等二次分配职能,为劳资减负解忧;留给劳资双方较大的租值比例,劳资集体谈判才有更大的选择空间和行为动因。
(责任编辑 李国生)
社会分配体系中,政资劳大分配格局与劳资分配,是社会初次分配的主体内容。从历史经验和事理逻辑来看,市场经济中劳动关系的调整主要依靠三大机制:一是国家制定劳动标准,实行刚性的底线约束,如最长工时、最低工资、职业安全等;二是运用契约法,对个别劳动关系进行指引和约束,中国的《劳动合同法》即为此方法;三是运用劳动力市场机制,鼓励、指引、约束劳资双方进行诚信的集体谈判或协商,对劳动力进行相对合理的定价、对财富进行相对公平的分配。
对于中国的劳资分配不合理、一线工人工资过低、内需严重不足、过度依赖外部市场的经济问题,朝野各界已很重视,因而对工资集体协商机制寄予厚望,期望该机制能够发挥有效的分配职能。但是,该机制已在制度上确立了十余年,绩效究竟如何,问题症结何在,改革与创新的方向与方法在哪里,是更须关注和解决的紧迫问题。
工资集体协商的困局
我国工资集体协商的相关立法,从上世纪90年代初开始。
1994年出台的《劳动法》用几个条文规定了集体合同,但没有系统地规定集体协商制度。2004年,原劳动和社会保障部制定了部颁规章《集体合同规定》。
1996年以后的若干年,广东省、福建省、安徽省先后制定了地方性法规,包括企业集体合同条例、集体协商和集体合同暂行办法等。此后,共有约23个省、自治区、直辖市制定了地方性法规。还有一些市级立法。立法层级,从国家到地方省、市;从法律、法规到行政规章。
从制度的内容看,集体协商的内容,从企业内部集体协商扩大到行业性、区域性集体协商;从工资协商到“双方认为应当协商的其他内容”。
从制度绩效看,全国各省、市、区均由工会选择试点企业,推行地方党政认可的、工会主导的集体协商,在形式上订立了一定数量的集体合同,覆盖较大比例的劳动者。少数企业、地方的工资集体协商,具有了市场经济中“规范意义的”集体协商或集体谈判的性质、内容和效果。但是,绝大多数地方性、行业性的集体合同,是程式化的、空洞化的,基本上是对法律条文的照抄照搬,而没有实质性的权利义务内容,对劳动者正当权益不能合理厘定和保护。其直接原因是,这种集体合同不是真正集体协商的产物,相关企业、行业、地区根本不存在规范意义的集体协商,而只有企业支配下的工会及其制造出的虚假政绩。
劳方缺乏与资方平等博弈、合理定价和公平分配的实质性权利与有效机制,基本上处于“被定价、被分配”的地位;没有形成规范意义的劳动力市场;资方在面对政府时是相对的弱者,但利用劳权贫困及相关机制残缺的机会,面对劳方时又被制度性地强化了强者地位,利润更加严重地挤占了工资,资方能因此获得诸多“制度性红利”。不仅建立工资集体协商的企业数量少,更重要的是,这些“集体协商”和集体合同大多并不具备集体协商和集体合同的实质。
直观地分析,现行集体协商机制的空洞化、虚假化,存在以下问题:
一是集体协商主体的塑造方面存在严重缺失。劳工个人、群体与集体协商、集体合同有关的权利意识、行为能力,工会的地位、角色、意识和能力,雇主及雇主组织的角色、意识和能力,政府作为“中间人”的地位、角色、意识和能力均严重不足。
二是制度安排和机制设计不够科学、合理、可行。缺乏主体、权利、义务、程序、法律责任的清晰结构,特别是程序比较粗疏,难以对主体明确指引和有效约束;法律责任模糊、轻微,难以对各方主体予以压力和促进。机制设计残缺,与企业的财务、工资相关的信息充分披露机制缺乏;工资成本和利润的核算缺乏透明度;协商或谈判代表的产生、工作报告、激励、监督和替换,协商方案的内部表决(决策),没有程序法。信息、激励两大机制,实质性阙如。
三是缺乏集体争议的压力和促进机制。劳资当事人不能正当、合理、制度化地对对方施加必要的压力,以促进诚信、有效的集体谈判或协商。
总之一句话,我国的工资集体协商陷入了政、资、劳三方意识和能力均不足、制度和机制有很大缺陷、制度绩效甚低的困局。
困局形成的深层原因
我国工资集体协商困局的形成原因是多方面的,但深层次原因主要有以下五个方面。
(一)意识形态明显落后
相关意识形态既不符合马克思主义政治经济学关于资本主义市场经济以劳资关系为轴心的学说,也不符合现代西方经济学的有关理论。只认识到市场经济是资本、劳动、技术、管理等要素的组合,只形成了市场经济下的要素市场;不认为市场经济是劳资当事人的组合,是社会关系的总和。对于产权问题,持“资本主权”论立场,明显落后于发达资本主义国家。
劳工的实体性权利与程序性权利、个别劳权与集体劳权,存在严重的权利贫困。这一问题反映到立法上,必然是机制残缺、低效。
(二)路径选择方面,幻想对劳动关系的自发性、自治性调整机制(集体谈判)进行机制替代
具体的替代方法:一是劳动标准;二是劳动行政;三是明知低能低效的、存在功能性障碍的、地方政府和工会主导的“集体协商”。事实上,任何替代性机制,其功能皆受其自身逻辑和外部条件制约,对劳动三权及相关机制的替代,都是有限的。地方政府及其所支配工会所垄断的集体协商,具有结构性、逻辑性缺陷和障碍,实质为“第二劳动行政”。
根本性机制的残缺,导致市场经济的主体(轴心)关系安排、资源配置出现了扭曲。公权力与资本联合对劳动进行定价,实施ILO(国际劳工组织)所规定的强迫劳动。没有规范意义的劳动三权及相关机制,则近于权力奴工制。很多地方政府在招商引资时,通常就本地劳动力价格、社保义务、环保义务等问题,对资方作出承诺。地方政府整体性、批发价地出售本地劳动力。
(三)地方政府角色冲突、权力与资本一体化影响巨大
经济“联邦主义”,实质是中央激励和控制下的地方逐利竞争关系格局。地方政府经营主体化、权力与资本一体化,导致地方政府患上了畸形的资本依赖症。它形成了根本性角色冲突:既是执法、司法主体,又是经营主体。
地方、地方政府、地方官吏三重利益主体性直接影响劳动政策和法律的绩效。地方政府和官吏以制度性红利吸引内外资本,导致资强劳弱、劳权贫困面临三重强化:(1)市场经济固有逻辑。(2)全球化导致资本流动便利,要价能力提升。(3)制度性的剥夺、扭曲。
(四)“政—资—劳”大分配关系缺乏合理性
在承担社会保障职能较少的情况下,我国政府征收比例明显过大,劳资可分配阻值比例相对偏低。与西欧、北欧等发达的福利国家比较,我国的税负比例与之大体相当,但我国的实际征收比例远高于税率:2009年全国财政预算达66230亿元,超过2008年度GDP的20%,如果加上土地等资源收益及其他收益,政府实际可用财力在10万亿元以上,达到GDP的1/3。除了征收数额及比例,征收的支出也差异甚大:欧美高税收国家的征收所得大部用于社会保障,而政府直接投资和行政费用甚低。根据2008年数据,政府财政收入中教育、卫生、社保等公共开支的比例,美国为42%,英国49%,加拿大49%,而中国仅为8%。虽然“政资劳大分配格局”的问题主要是政府约束、经济民主的问题,但它直接影响到劳资分配关系、资方行为趋向和劳方权益空间。
政府征收的阻值,很少用于促进就业、社会保障。大量用于投资(包括大量重复建设),“三公消费”严重。劳资可分配租金(租值)偏少,利润更加挤占工资。资方对加薪、集体协商的态度消极,与此相关。如果不约束政府和官吏,不降低征收和杜绝贿赂,而片面推行集体协商,即政府、官吏和劳工对资方“两头挤”,会遭到雇主的强烈抵制,也会让中低端产业的雇主减低投资实体经济的动因,从而损害就业、稳定和发展。
(五)工会渎职严重,缺乏应有的意识、能力和行动
地方工会服从地方党政和地方经济建设的大局,是地方利益的抓手之一。它混同于地方党政大系统中子系统,完全地方化、工具化,是维稳政策的积极执行者之一,认为劳资纠纷损害社会稳定,而疏于履行工会职能。
2010年5月底至6月初,南海本田工人大罢工,要求撤销原本田厂工会,重新建立或选举工人自己的工会。他们拒绝“上级工会”狮山镇总工会帮助本田厂工会,而要求广州本田公司工会帮助其重建工会。为什么罢工工人要求自主建立工会?各级工会应深刻反省。
打破分配困局的建议
目前,要想真正推动工资集体协商,全国上下急需形成两个共识:
一是认识到劳动三权和相关机制(以集体谈判或协商为核心),是形而下层面的“器”和“术”,不影响所有制、政治体制,它只是劳动力定价、社会分配的手段。它是经济、社会领域的核心机制,而非政治机制。换言之,对劳动三权和相关机制,一定不要“泛政治化”地认识和处理。
二是革除对规范意义集体协商(集体谈判)进行机制替代的迷信、幻想。要在逻辑、技术层面,认识到最低工资、劳动行政机制的边际效用是极低的,其功能边界是甚窄的;以此对劳动三权进行机制替代,是非理性、反逻辑、反规律的幻想。
迷信提高劳动标准、加强劳动行政的公权力干预机制,而对劳动三权及相关机制予以回避,是常见弊端。在经验和逻辑、技术层面均可论证,劳动标准、劳动行政等机制的功能和效用是有限的。因为劳动关系是经济学所称的不完全合约,其内容是相对不确定的,知识和信息是分散的、流变的,公平定价与合理分配是无法通过公权力介入较为有效地实现的。
根据上述有关逻辑、规律和经验,结合现行体制,笔者提出如下建议:
一是塑造适格的、对等的劳资集体谈判或协商的主体,在意识、能力、技术层面给与其必要的指引、培育和激励。鉴于地、市、镇同级政府间的发展竞争极为激烈,地方工会可由省级工会直管,让地、市、镇工会摆脱作为经营主体的地方党政的束缚;培育、做强省域内的行业工会。省级工会对下级工会和行业工会进行强有力的激励和约束。同样的,省域内的雇主组织也实体化、法人化。
二是在主体确认、信息披露、定期谈判、程序安排、中介服务、危机干预、斡旋协调等方面,系统地借鉴有关国家和地区的成熟经验,加快立法。这些经验,是技术性问题,无资社之分。可鼓励经济特区的地方立法尽快突破,形成示范。
三是鼓励、指引各类愿意参与劳动关系调整的人员和非政府组织,以经营性或公益性的目的,为劳资双方服务。劳动者可以集体委托律师、会计师、学者和NGO为其代理人,与资方集体谈判,既可以服务当事人,也可以激励工会,形成鲇鱼效应;工会也可以委托这些人员和机构为自己工作。
四是检讨和改革“政资劳大分配格局”,为劳动三权及相关机制的推行和扎根,为突破困境提供外部条件。因此,政府的税费、社会保险费和其他征收的总比例必须控制在合理的范围之内,并且承担社会保障等二次分配职能,为劳资减负解忧;留给劳资双方较大的租值比例,劳资集体谈判才有更大的选择空间和行为动因。
(责任编辑 李国生)