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摘要：近年来，伴随着我国进入经济转轨和社会转型的新时期，各种危机也进入频发期，政府危机管理的重要性日益凸显。为有效地防范危机，降低危机造成的损失，亟需我国政府在强化政府和公众的危机意识、健全法律法规、组建常设机构、构建多元参与机制等方面采取有效对策，切实提高政府危机管理的能力。
关键词：危机；危机管理；路径
一、危机理论与政府危机管理
（一）危机理论
1、哈贝马斯的危机理论。哈贝马斯的危机理论是建立在其对当代资本主义社会危机趋势深入研究的基础之上。哈贝马斯将危机定义为这样一种情境：一个系统无法产生足够的可交换资源，以满足其他系统的期待或需求。他深入分析了危机的四种形式：
（1）经济危机。哈贝马斯指出，资本主义政府在实现干预行为时，也不得不听命于价值规律的自发作用，政府反过来成为价值规律的执行机构，所以，经济危机始终不肯消声匿迹。这种经济危机，又由于国家干预持续不断的作用而发生转移，即由经济领域转移到政治、文化领域，加剧危机对社会机体的全面侵蚀。
（2）合理性危机。危机首先从经济系统转移到社会政治系统，出现合理性危机。所谓合理性危机是指国家行政系统不能合理地制订、贯彻必需数量的行之有效的决策，致使行政管理的合理性缺失或出现赤字。
（3）合法性危机。合法性危机是指国家存在的合法性得不到公众的认可。
（4）动因危机，即社会文化危机。哈贝马斯认为，在晚期资本主义社会中，由社会文化系统引起的最重要的动因是公民利己主义和家庭—职业利己主义所构成的。所谓的公民利己主义是指大众追求消费和安逸而不过问政治的倾向；而家庭—职业利己主义则是指在职业选择上通过激烈竞争来求得地位、成就以保证安逸的生活。这两种动因模式对于政治和经济系统的持续存在是至关重要的，它们主要是由文化系统提供的。但在晚期资本主义社会，文化系统已经不可能再提供这两种动机模式了。
2、罗森塔尔的危机理论。美国著名学者罗森塔尔认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。
3、张成福的危机理论。张成福认为危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作和社会稳定，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机。近些年来，原本稳定的农村发生了巨大变化，时常受到地震、火灾、洪灾、雪灾、社会骚乱、食品安全等等，这些公共危机不仅引起人们的关注，更给人们和社会带来了巨大的灾难和痛苦，对广大农村地区的社会稳定、新农村建设和社会的和谐带来严重的危害，甚至对整个国民经济和社会政治经济安危产生极强的外部性影响。
（二）政府危机管理
外部环境的错综复杂及不确定性使危机的发生成为常态，危机管理也被提上政府的议事日程。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。从近些年危机管理的发展来看，政府危机管理已成为维护社会政治稳定的需要，成为政府不可缺少的一项重要职能。
二、政府危机管理的路径选择
（一）培育、强化政府和公众的危机意识
改革开放以来，我国各项事业取得举世瞩目的成就，但我们仍然需要保持高度清醒，充分认识到转型期是机遇和危机并存的时期，要时刻保持忧患意识、危机意识。危机管理，首先，必须进行政府观念的转变，时刻强化政府机构运作中的危机意识，政府应当树立危机理念，认识到危机是一种客观存在的社会现象。其次，必须加强公务员队伍的危机管理知识与能力培训，主要是针对本国或本地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形势，如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的培训，以提高公务员对危机事件的应急能力。再次，在我国危机治理中继续对普通民众开展危机应对教育，建立信息共享的制度，使民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高民众的危机应对技能，从而增进社会整体的抗逆水平。
（二）健全和完善危机管理的法律法规
目前，我国政府危机管理的法律体系已经初具规模。在经历了非典、雪灾、地震等灾害的侵袭之后，政府对危机管理体系做出了进一步的完善，颁布了一系列危机管理方面的法律法规，如《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》。但这些毕竟只是针对特定领域重大危机的立法，而且这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩浓重。从整体上看，我国尚未有一部完整的危机管理法。因此，为了使危机管理工作有法可依，笔者建议国家把涉及危机管理的不同部门各自独立的应对法律重新整合，尽快出台一部全国统一的《危机管理法》。
（三）组建危机管理常设机构
当前我国的危机管理主要依靠于各级政府的现有机构，这些机构针对出现的危机情况临时性承担起某些方面的职能。这种机制虽然能解一时之急，但缺乏专业人员的协助，缺乏系统性的危机应对规则，其危机处理的长效性难以体现。而危机发生的常态化，使得在中央政府和地方各级政府中设立常设性专门机构来进行危机管理显得甚为必要。我们可以从以下两方面着手：首先，建立政府危机预警机构。在危机未发生时或发生的早期进行预警能够降低和减少危机的突发性和危害性，通过媒体及时披露危机信息及政府的处理措施也有助于提高政府的公信力，使决策者在处理和应对危机事件中处于相对从容、主动的地位。其次，建立政府危机处置机构。这种专门性的、常设性的机构可以在危机预警机构提供的危机信息基础上，确定危机的类别和级别，对不同的危机制定相应的应对预案，以便在危机发生后能够迅捷、灵敏、高效地进入工作状态，承担起危机处置的职能。
（四）建立和完善应对危机的多元参与机制
我国危机管理的参与主体应从政府单方主导向非营利组织、营利组织、社会公众等多元参与转变。我国传统的危机应对方式是政府全面负责模式，危机管理成为政府单方面的行为，当面对瞬息万变、不可预知、结果难测的情况时，这种模式的有效性将大打折扣，此时，社会力量的作用就凸显出来。随着非营利组织、营利组织、社会公众等多元主体的参与，能够充分发挥其各自优势，有效弥补政府资源的不足，有效提高危机处置的效率和效果，最大程度地化解危机。而政府的职能更多地体现于“在制度上它提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系”。
为此，政府要更加积极有效地通过社会宣传、动员、培训、演习等各种方法，最大可能地吸纳社会公众参与危机管理活动，增进社会整体的危机应对能力。政府要为各参与主体提供法律保障和物质支持，通过完善法律法规，将各种社会力量参与政府危机管理纳入法律轨道，赋予多元主体参与行动的制度化和法律化保障；通过提供物质支持，使多元主体有能力切实开展各项危机治理活动。唯有如此，多元主体才能真正合法、有效地参与危机治理。再者，政府必须确保危机管理方面的信息通畅，利用各种信息工具，及时、准确地传递相关信息，使参与各方积极配合、协调行动。
参考文献：
1、张成福.构建全面整合的公共危机管理模式[J].中国减灾,2005(4).
2、李承羲.当前我国危机管理机制的现状与完善[J].学术纵横,2010(8).
3、俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2000.
4、(德)尤尔根·哈贝马斯著;刘北成,曹卫东译.合法化危机[M].上海人民出版社,2009.
（作者单位：商丘师范学院经济学与管理学系）
关键词：危机；危机管理；路径
一、危机理论与政府危机管理
（一）危机理论
1、哈贝马斯的危机理论。哈贝马斯的危机理论是建立在其对当代资本主义社会危机趋势深入研究的基础之上。哈贝马斯将危机定义为这样一种情境：一个系统无法产生足够的可交换资源，以满足其他系统的期待或需求。他深入分析了危机的四种形式：
（1）经济危机。哈贝马斯指出，资本主义政府在实现干预行为时，也不得不听命于价值规律的自发作用，政府反过来成为价值规律的执行机构，所以，经济危机始终不肯消声匿迹。这种经济危机，又由于国家干预持续不断的作用而发生转移，即由经济领域转移到政治、文化领域，加剧危机对社会机体的全面侵蚀。
（2）合理性危机。危机首先从经济系统转移到社会政治系统，出现合理性危机。所谓合理性危机是指国家行政系统不能合理地制订、贯彻必需数量的行之有效的决策，致使行政管理的合理性缺失或出现赤字。
（3）合法性危机。合法性危机是指国家存在的合法性得不到公众的认可。
（4）动因危机，即社会文化危机。哈贝马斯认为，在晚期资本主义社会中，由社会文化系统引起的最重要的动因是公民利己主义和家庭—职业利己主义所构成的。所谓的公民利己主义是指大众追求消费和安逸而不过问政治的倾向；而家庭—职业利己主义则是指在职业选择上通过激烈竞争来求得地位、成就以保证安逸的生活。这两种动因模式对于政治和经济系统的持续存在是至关重要的，它们主要是由文化系统提供的。但在晚期资本主义社会，文化系统已经不可能再提供这两种动机模式了。
2、罗森塔尔的危机理论。美国著名学者罗森塔尔认为，危机是指“对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁，并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其做出关键决策的事件”。它意味着在社会中，一系列终止和平进程和瓦解社会正常秩序的事件正在迅速展开，使对社会稳定的破坏力大大超过了正常水平，如海啸、地震、飞机失事、恶性疾病流行、恐怖事件、民族冲突等，迫使相关的系统必须在有限的时间内做出反应，采取控制或调节行为，以维持系统的生存，如果举措不当，就会影响政府的公信力及政府在公众心目中的形象。
3、张成福的危机理论。张成福认为危机是一种紧急事件或者紧急状态，它的出现和爆发严重影响社会的正常运作和社会稳定，对生命、财产、环境等造成威胁、损害，超出了政府和社会常态的管理能力，要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。公共危机是来自社会经济运行过程内部的不确定性及由此导致的各种危机。近些年来，原本稳定的农村发生了巨大变化，时常受到地震、火灾、洪灾、雪灾、社会骚乱、食品安全等等，这些公共危机不仅引起人们的关注，更给人们和社会带来了巨大的灾难和痛苦，对广大农村地区的社会稳定、新农村建设和社会的和谐带来严重的危害，甚至对整个国民经济和社会政治经济安危产生极强的外部性影响。
（二）政府危机管理
外部环境的错综复杂及不确定性使危机的发生成为常态，危机管理也被提上政府的议事日程。危机管理是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效的预防、处理和消弭危机。从近些年危机管理的发展来看，政府危机管理已成为维护社会政治稳定的需要，成为政府不可缺少的一项重要职能。
二、政府危机管理的路径选择
（一）培育、强化政府和公众的危机意识
改革开放以来，我国各项事业取得举世瞩目的成就，但我们仍然需要保持高度清醒，充分认识到转型期是机遇和危机并存的时期，要时刻保持忧患意识、危机意识。危机管理，首先，必须进行政府观念的转变，时刻强化政府机构运作中的危机意识，政府应当树立危机理念，认识到危机是一种客观存在的社会现象。其次，必须加强公务员队伍的危机管理知识与能力培训，主要是针对本国或本地区经常发生、曾经发生、可能发生的危机形势，如社会矛盾、自然灾害、民族冲突等所采取的紧急应对的法律程序、手段等方面知识的培训，以提高公务员对危机事件的应急能力。再次，在我国危机治理中继续对普通民众开展危机应对教育，建立信息共享的制度，使民众了解各种灾难发生的自然过程，掌握一定的自我保护方法，提高民众的危机应对技能，从而增进社会整体的抗逆水平。
（二）健全和完善危机管理的法律法规
目前，我国政府危机管理的法律体系已经初具规模。在经历了非典、雪灾、地震等灾害的侵袭之后，政府对危机管理体系做出了进一步的完善，颁布了一系列危机管理方面的法律法规，如《突发公共卫生事件应急条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》。但这些毕竟只是针对特定领域重大危机的立法，而且这些法律本身具有很强的独立性，部门管理色彩浓重。从整体上看，我国尚未有一部完整的危机管理法。因此，为了使危机管理工作有法可依，笔者建议国家把涉及危机管理的不同部门各自独立的应对法律重新整合，尽快出台一部全国统一的《危机管理法》。
（三）组建危机管理常设机构
当前我国的危机管理主要依靠于各级政府的现有机构，这些机构针对出现的危机情况临时性承担起某些方面的职能。这种机制虽然能解一时之急，但缺乏专业人员的协助，缺乏系统性的危机应对规则，其危机处理的长效性难以体现。而危机发生的常态化，使得在中央政府和地方各级政府中设立常设性专门机构来进行危机管理显得甚为必要。我们可以从以下两方面着手：首先，建立政府危机预警机构。在危机未发生时或发生的早期进行预警能够降低和减少危机的突发性和危害性，通过媒体及时披露危机信息及政府的处理措施也有助于提高政府的公信力，使决策者在处理和应对危机事件中处于相对从容、主动的地位。其次，建立政府危机处置机构。这种专门性的、常设性的机构可以在危机预警机构提供的危机信息基础上，确定危机的类别和级别，对不同的危机制定相应的应对预案，以便在危机发生后能够迅捷、灵敏、高效地进入工作状态，承担起危机处置的职能。
（四）建立和完善应对危机的多元参与机制
我国危机管理的参与主体应从政府单方主导向非营利组织、营利组织、社会公众等多元参与转变。我国传统的危机应对方式是政府全面负责模式，危机管理成为政府单方面的行为，当面对瞬息万变、不可预知、结果难测的情况时，这种模式的有效性将大打折扣，此时，社会力量的作用就凸显出来。随着非营利组织、营利组织、社会公众等多元主体的参与，能够充分发挥其各自优势，有效弥补政府资源的不足，有效提高危机处置的效率和效果，最大程度地化解危机。而政府的职能更多地体现于“在制度上它提供各种机制，促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系”。
为此，政府要更加积极有效地通过社会宣传、动员、培训、演习等各种方法，最大可能地吸纳社会公众参与危机管理活动，增进社会整体的危机应对能力。政府要为各参与主体提供法律保障和物质支持，通过完善法律法规，将各种社会力量参与政府危机管理纳入法律轨道，赋予多元主体参与行动的制度化和法律化保障；通过提供物质支持，使多元主体有能力切实开展各项危机治理活动。唯有如此，多元主体才能真正合法、有效地参与危机治理。再者，政府必须确保危机管理方面的信息通畅，利用各种信息工具，及时、准确地传递相关信息，使参与各方积极配合、协调行动。
参考文献：
1、张成福.构建全面整合的公共危机管理模式[J].中国减灾,2005(4).
2、李承羲.当前我国危机管理机制的现状与完善[J].学术纵横,2010(8).
3、俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社,2000.
4、(德)尤尔根·哈贝马斯著;刘北成,曹卫东译.合法化危机[M].上海人民出版社,2009.
（作者单位：商丘师范学院经济学与管理学系）