立案监督是指检察机关对刑事立案主体应当立案而不立案以及刑事立案活动是否合法所进行的法律监督,是《刑事诉讼法》赋予检察机关的一项重要刑事监督职能,既反映了依法治国的内在要求,也体现了现代民主法治的最高追求。从实践来看,检察机关履行这一职能,对于减少和遏制有案不立、有罪不究、以罚代刑等执法不严的问题,及在保护了当事人的合法权益方面发挥了积极的作用。但从立案监督实施这些年的情况来看,还存在许多问题,致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果。本文就针对立案监督实践中存在的一些问题,分析其原因并探讨相关对策。
　　
　　一、检察机关立案监督存在的主要问题
　　
　　1、线索来源渠道狭窄。目前,检察机关立案监督的线索来源主要集中在办案中发现、当事人举报、申诉、其他信访部门移送。由于信息渠道不畅,造成相当一部分立案活动未能进入检察机关监督的视线。且从总体上看,普遍存在线索质量差、立案率低的现象,例如在受理的案件线索中有很多是不应适用刑法调整而由于当事人对法律法规的理解错误或者因为办案人员办案态度差造成当事人不满而四处上访上告的案件,这类案件对于立案监督活动来说是没有价值的。线索来源渠道狭窄已成为当前制约立案监督工作发展的瓶颈问题。
　　2、普遍存在立而不侦、侦而不结、久拖不决的现象,影响监督效果。对于检察机关立案监督的案件,有些公安机关或人员存在抵触情绪,认为这种事情打个招呼就可以了,没必要发正式法律文书,影响其评优评先,从而不愿意配合甚至消极侦查。随着立案监督活动的深入开展,近些年有案不立、有案不移等现象较为好转,但还存在公安机关收到通知立案书后虽然立案却长期搁置的问题,再加上检察机关对此情况反应无力,造成个别案件监督失效,在一定程度上损害了当事人的利益,影响了检察机关的社会形象。
　　3、诉讼效率低,影响监督质量。根据刑事诉讼法的规定,公安机关应当立案侦查的案件而不立案侦查的,人民检察院审查后认为符合立案条件,发出《说明不立案理由通知书》,公安机关应当在7日内答复;人民检察院认为公安机关的不立案理由不能成立,发出《通知立案书》,公安机关在15日内决定立案,并将立案决定书送达人民检察院。至此,一件需要追究犯罪嫌疑人刑事责任的案件,从人民检察院启动立案监督程序开始,经历二十余天,公安机关才刚刚开始侦查,这还不包括案件发生后公安机关不立案而当事人四处申诉所花费的时间。不难看出整个过程诉讼周期过长,浪费司法资源,有时候还会造成关键证据毁损、灭失,不利于案情的审查认定,不利于打击犯罪,直接影响了监督的质量。
　　
　　二、存在问题的原因分析
　　
　　1、立案信息交流不通畅,单位之间沟通有缺陷。根据相关的法律法规,侦查、检察、审判三机关在刑事诉讼过程相互制约,相互配合。但是目前公安机关在刑事立案这方面独立性过大,现今很少有公安机关将刑事案件立案情况主动向检察机关侦查监督部门备案,相反,大多数公安机关以内部档案资料为借口谢绝检察机关查阅,甚至有的地方作两套帐备查。对于检察机关来说,公安机关的刑事立案情况是审查的源头,是立案监督的开始,检察机关只有通过审查公安立案情况,才能及时掌握刑事案件发案、破案情况,把握社会治安状况。同时通过对立案情况的审查,从中发现有案不立的线索,开展立案监督工作,也是从制度上彻底解决有案不立、有罪不究的有力措施,把事后监督变成事前监督,把个案监督变成全面监督。现行刑事诉讼法对立案监督只规定了可以发出《要求说明不立案理由通知书》质询,发出《通知立案书》纠正,而对检察机关关于侦查机关立案活动的知情权却未作规定。由于这一立法上的疏漏和缺陷造成了检察机关立案监督的信息渠道严重不畅。
　　2、立法本身有缺陷,没有配套监督措施。《中华人民共和国刑事诉讼法》第87条规定,“人民检察院认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,或者被害人认为公安机关对应当立案侦查的案件而不立案侦查的,向人民检察院提出的,人民检察院应当要求公安机关说明不立案的理由。人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的,应当通知公安机关立案,公安机关接到通知后应当立案。”现行刑事诉讼法立案监督条文及相关解释并没有针对公安机关被通知立案而不立案、消极侦查等现象规定应对的配套措施,只有一些软措施,如发纠正违法通知书或检察建议,若公安机关不纠正也无计可施。这不能在实质上对这些消极行为给予惩处,不利于立案监督的发展。没有从立法上赋予检察院一定的立案监督处分权和追究有关人员法律责任的权力,是开展立案监督工作的一个“盲点”。
　　
　　三、加强立案监督工作的对策
　　
　　从总体上看,立案监督方面暴露出许多问题,致使检察机关在具体操作时难以达到预期应有的法律效果,究其原因是由于立案监督立法条文先天性的缺陷和不足所致,亟需从立法角度予以完善,这是一条长远措施也即根本措施,在长远措施还没有落实前,针对实际情况,在这儿先探讨一些短期的可行的举措。
　　1、加强同有关职能部门协调。首先,加强检察机关和公安机关的协调。建议由最高人民检察院和公安部联合发文,要求刑事立案主体移送发案登记表、立案决定书、撤案决定书等文书材料备案审查,使得检察机关从源头上把握立案监督有法可依。具体处理上可以依托互联网,允许检察机关进入公安网查询发立破案情况,也可以实行网络传递,各单位在资料备份存盘的同时发送电子邮件、信息给检察院。其次,加强和其他行政执法部门的配合,统一认识。各级国税、地税、工商、质量技术监督、药监和烟草专卖等部门在行政执法过程中,发现涉嫌犯罪的案件线索时,在及时移送公安机关立案查处的同时,须报检察机关备案。对行政执法部门已经移送的,公安机关应当立案而没有立案的案件线索,检察机关将依法行使立案监督权。这样就拓宽了案源渠道,也保证了案件的质量。
　　2、争取党委、人大支持。在立案监督中,检察机关向公安机关发出的要求说明不立案理由通知书、通知立案书及有关检察建议、纠正违法通知书等法律文书同时要及时抄报给同级人大常委会、政法委员会,在遇到困难时及时请示汇报,请他们出面解决问题。特别是一些群众反映强烈、社会各界都在关注的案子,争取了上级的支持,就可以又快又好地完成立案监督工作。
　　3、内部资源整合。对于一些明显有案不立、立而不侦的案件,如果存在经办人员徇私舞弊、贪赃枉法等现象,就需要加强检察院内设机构的配合,侦查监督部门一方面加大对案件的监督力度,另一方面积极配合本院反贪、渎检部门对有关经办人员的侦查,反过来又促进立案监督的突破。也可以考虑赋予侦查监督部门对自侦案件一定的初查权。以由数量规模向质量效果的,由单纯办案向办案与预防并重的转变为目标,挖掘内部潜力,真正切实地维护国家和人民利益。
　　4、立法完善。这是一种权力的保障,是终极目标。只有在立法的根本上解决立案监督的困惑,才能切实维护国家和人民的利益。现在的刑诉法虽然赋予了检察机关法律监督权,但是在立案监督方面却规定得较空泛,没有权力的保障,没有硬性的应对措施。2000年1月,高检院审查批捕厅下发了《关于人民检察院立案监督工作问题的解答》,其中第十九条规定:人民检察院发现公安机关确属不应当立案而立案侦查的,可以向公安机关提出纠正违法意见。由于刑事诉讼法对“不应当立案而立案侦查的监督”没有作出具体规定,加之该解答尚不具有司法解释之效力,最终造成高检院该解答在司法实践中难以实施的局面。可见完善刑事诉讼法的重要性,针对立案监督立法条文的诸多缺陷,笔者建议,重新修改刑事诉讼法,甚至可以再规定一部独立的法律,具体从畅通立案监督信息渠道,完善立案监督的手续等几个方面突破,明确规定检察院行使法律监督权具体实施和保障的问题,赋予检察机关对侦查人员的惩戒建议权和要求变更侦查人员权,并将其作为法定回避条件,从而能动的有效的应对那些长期搁置案件久拖不决的侦查人员,更有力地保障立案监督活动的开展,保障国家和人民的利益。