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摘 要:我国检察机关实行检察委员会制度,是中国特色社会主义检察制度的重要内容,检察委员会集体领导决策是检察工作实行民主集中制原则的重要形式。积极探索,加强检察委员会建设是检察机关贯彻党的十七届四中全会精神、实现检察工作科学发展、正确行使检察权的必然要求。加强检察委员会建设,要从理论研究力度、贯彻落实相关配套制度及改善和优化委员结构方面入手,采取有力措施提高检察委员会专业化程度和议事决策水平。
关键词:检委会;存在问题;完善对策
人民检察院的检察委员会(简称“检委会”)是检察机关的业务最高决策机构,具有对疑难、复杂等重大案件如何处理的决定权。同时,检委会也是加强检察机关执法办案内部监督工作,确保在检察环节中严格公正执法、提高办案水平和案件质量的重要途径和载体。但随着我国社会主义法制不断完善,诉讼法学理论研究不断深入,检察委员会制度在司法实践中凸现的问题越来越多。在新的形势下,如何充分地发挥检察委员会的作用,是人民检察院 (特别是基层人民检察院 )面临的一个新的、重要的课题。
一、当前检委会制度运行中存在的问题
根据1980 年颁布的《人民检察院检察委员会组织条例》的规定,检委会除了讨论有关检察业务方面的内容之外,还有贯彻政策决议、检查总结检察工作等颇具行政色彩的事项,实践中甚至还要处理一些与检察业务毫不相关的院务事宜。这种综合性职能决定了检察委员会的人员必然不仅限于业务骨干,还需有其他职能部门人员,而且其职务还不能太低。所以,检委会成员除了正、副检察长,党组成员以及部分业务部门负责人组成外,许多长期不办案、不熟悉检察业务的综合部门领导也理所当然地位居其间,参与重大案件的讨论和决策,直接导致检委会议事质量不高,成为体现资历和待遇的行政化部门。当前各级检察机关检委会普遍存在以下问题:
(一)检委会的职能定位不清
目前,在检察院实际工作运行当中,具有决策权的内部机构有院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等。各机构相互间的地位、作用、职能定位都没有清楚地界定,在实际工作中,存在交叉混淆、相互替代的现象,无法理顺党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等机构之间的关系。这种状况不仅违背了有关规定,同时也降低了检察委员会的权威和作用,影响了检察委员会决策职能的发挥。
(二)检委会的议案标准不统一
按照《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》的规定,由检察委员会讨论决定的是“重大、疑难、复杂案件”。但对于何为“重大、疑难、复杂案件”却无明确规定,导致检察委员会在讨论案件的范围上没有具体可衡量的标准,选择案件时主观色彩过于浓厚,这样有可能造成个别办案人员和主管检察长在分散责任的心理支配下,往往将不应由检察委员会讨论的案件提交检委会讨论。这既导致了检察委员会负担的加重,也使得错案责任无从追究,对检察委员会的权威也是一种损害。
(三)检委会存在重议案、轻议事的现象
由于实践中诸多因素导致检委会讨论案件数量偏多,讨论决策问题和执行问题偏少。造成这种现象的原因主要是由于虽然对于检委会的议事范围一般都做出了相应的规定,但是在实际操作的过程中,由于时间、工作安排、落实执行等诸多原因,造成检委会讨论研究范围主要局限于重大疑难复杂案件,而忽视了对于检察业务息息相关的重大事项、工作部署等议题的讨论,对于检察业务中执行法律出现的新情况、新问题也较少能够涉及到,这也在一定程度上弱化了检委会的整体决策能力和议事水平。正如有学者提出,“在检察实践中,有的地方混淆了检察委员会与党组会、检察长办公会、院务会的职责范围,出现了'重议案,轻议事'的倾向,存在讨论重大案件多,而对涉及检察工作重大决策、交流工作经验等的全局性问题讨论少的现象”。[1]“有些基层院检察委员会甚至事实上放弃了对检察工作有宏观指导作用和在检察工作中带有根本性、全局性重大问题的讨论决定职能。”[2]
(四)检委会的议事规则不健全
目前,虽然一般基层院都相应的制定了的检委会的议事程序及议事规则,但是由于多方面原因,使得在实践操作的过程中造成议事规则及程序的执行不到位、无法落实、流于形式等诸多情况的存在,这就直接影响到了参加检委会讨论的委员对于所讨论决定的重大案件的案情了解不够,从而在发表意见时针对性不强。因为现阶段检委会委员在召开检委会之前仅仅对承办人制作的审查报告进行审阅,对于案件所涉及的卷宗并不进行相应审阅,这样就容易造成检委会成员对案件的事实、证据了解不全面,仅依据案件汇报材料对整个案件提出意见,而这种意见有时难免存在一定的片面性。与此同时,案情汇报材料一方面受到文字的限制,不可能客观全面的体现出案件情况,另一方面也会受到案件承办人对案件判断的个人观点的影响。[3]这样就容易造成检委会成员在发表意见时,仅凭着自己的经验,听案件承办人的汇报后发表自己的观点,难免会影响到对案件客观公正的判断。
二、完善我国检委会制度的设想
(一)明确检委会的定位
检察委员会的定位问题是根本性的问题,它直接或间接地制约了检察委员会改革的方向和实际效果,不容回避。检察委员会讨论、决定的事项都是围绕检察业务进行的,与检察业务相关的,检察委员会是人民检察院的业务决策机构。笔者认为,明确检察委员会的定位需要理顺以下几方面的关系:
1、理顺检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会之间的关系。
检委会与党组会、检察长办公会、院务会的职责范围在功能定位上都有所侧重,所以在组成人员、讨论事项和范围上也是截然不同的,应当进一步明确检委会作为检察机关的最高业务决策机构的职能定位在于对于重大业务工作的指导,因此,不论是议事还是议案都是围绕着检察业务这个工作重点。党组会的议事范围应主要是政治性工作,如贯彻党的各项工作部署、组织人事、纪检监察等;检察长办公会的议事范围主要是行政事务,如行政管理、装备、基建等;院务会主要讨论各部门之间的协调问题。
2、理顺上下级检察委员会之间的关系。
上下级检察委员会之间应建立起指导关系,上级检察委员会指导下级检察委员会的工作。当检察长不同意多数人的意见时,对根据少数服从多数原则作出的检察委员会决议,检察长有权向上级检察委员会提出复议申请,由上级检察院检察委员会作出决定。上级院检察委员会作出的决定下级院应当执行。
(二)建立科学的检察委员会错案追究制
检委会委员承担责任的依据应当是检察委员会会议记录。案件汇报人是案件的承办人,因此,他对汇报案件的事实和证据部分是否全面准确承担责任;检察委员会专职部门或检察委员会专职委员承担着会前阅卷审查的职责,因此他应对所研究案件的承办人在事实认定、证据的认定及法律适用方面是否全面准确提出意见;对检察委员会的错误决定投赞成票的委员应当按照有关错案追究规定承担责任。检察委员会办事机构还应根据会议记录对委员的发言情况进行整理,作为对委员议事能力的考核依据,切实改变个别检委会委员怠于履行自己职责的问题,扭转“集体意见集体不负责”的局面。
(三)规范检委会的工作机制、议事规则
在议事议案的办理过程中,要把规范程序作为提高检委会工作质量的核心要素来抓,严把提案、审查、议事、督办“四关”,以确保检委会的议事质量和决定执行力。此外,要建立检委会讨论、决定案件通报制。一是建立督办催告制度。为使检委会决定落到实处,应在督办工作中建立督办催告制度,即承办部门在规定时间内未执行检委会决定或未履行完有关法律手续的,应制作《督办催告函》,并进行跟踪督办。二是建立督办情况通报制度,即检委会办事机构对每一次检委会决定事项或议案办理情况,在下一次检委会召开时向检委会报告,将承办部门对检委会决定执行情况纳入部门年度目标管理。三是坚持例会制,完善例会议事内容和组织程序,要把学习作为检委会办公室的常态工作职责,不断提高检委会委员的理论水平、业务水平和决策、议事能力。
参考文献:
[1]张建升:《让权威机构发挥作用:“检委会工作改革研讨会”》[J],《人民检察》2001年第12期。
[2]姜焕强:《基层检察委员会存在的问题及完善措施》[J],《周口师范学院学报》2006年第5期。
[3]朱海燕:《基层检察院检委会工作改革设想》[J],《人民检察》 2005年第7期。
(作者通讯地址:广西省苍梧县人民检察院,广西 苍梧 543100)
关键词:检委会;存在问题;完善对策
人民检察院的检察委员会(简称“检委会”)是检察机关的业务最高决策机构,具有对疑难、复杂等重大案件如何处理的决定权。同时,检委会也是加强检察机关执法办案内部监督工作,确保在检察环节中严格公正执法、提高办案水平和案件质量的重要途径和载体。但随着我国社会主义法制不断完善,诉讼法学理论研究不断深入,检察委员会制度在司法实践中凸现的问题越来越多。在新的形势下,如何充分地发挥检察委员会的作用,是人民检察院 (特别是基层人民检察院 )面临的一个新的、重要的课题。
一、当前检委会制度运行中存在的问题
根据1980 年颁布的《人民检察院检察委员会组织条例》的规定,检委会除了讨论有关检察业务方面的内容之外,还有贯彻政策决议、检查总结检察工作等颇具行政色彩的事项,实践中甚至还要处理一些与检察业务毫不相关的院务事宜。这种综合性职能决定了检察委员会的人员必然不仅限于业务骨干,还需有其他职能部门人员,而且其职务还不能太低。所以,检委会成员除了正、副检察长,党组成员以及部分业务部门负责人组成外,许多长期不办案、不熟悉检察业务的综合部门领导也理所当然地位居其间,参与重大案件的讨论和决策,直接导致检委会议事质量不高,成为体现资历和待遇的行政化部门。当前各级检察机关检委会普遍存在以下问题:
(一)检委会的职能定位不清
目前,在检察院实际工作运行当中,具有决策权的内部机构有院党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等。各机构相互间的地位、作用、职能定位都没有清楚地界定,在实际工作中,存在交叉混淆、相互替代的现象,无法理顺党组、检察委员会、检察长办公会、院务会等机构之间的关系。这种状况不仅违背了有关规定,同时也降低了检察委员会的权威和作用,影响了检察委员会决策职能的发挥。
(二)检委会的议案标准不统一
按照《人民检察院组织法》和《人民检察院检察委员会组织条例》的规定,由检察委员会讨论决定的是“重大、疑难、复杂案件”。但对于何为“重大、疑难、复杂案件”却无明确规定,导致检察委员会在讨论案件的范围上没有具体可衡量的标准,选择案件时主观色彩过于浓厚,这样有可能造成个别办案人员和主管检察长在分散责任的心理支配下,往往将不应由检察委员会讨论的案件提交检委会讨论。这既导致了检察委员会负担的加重,也使得错案责任无从追究,对检察委员会的权威也是一种损害。
(三)检委会存在重议案、轻议事的现象
由于实践中诸多因素导致检委会讨论案件数量偏多,讨论决策问题和执行问题偏少。造成这种现象的原因主要是由于虽然对于检委会的议事范围一般都做出了相应的规定,但是在实际操作的过程中,由于时间、工作安排、落实执行等诸多原因,造成检委会讨论研究范围主要局限于重大疑难复杂案件,而忽视了对于检察业务息息相关的重大事项、工作部署等议题的讨论,对于检察业务中执行法律出现的新情况、新问题也较少能够涉及到,这也在一定程度上弱化了检委会的整体决策能力和议事水平。正如有学者提出,“在检察实践中,有的地方混淆了检察委员会与党组会、检察长办公会、院务会的职责范围,出现了'重议案,轻议事'的倾向,存在讨论重大案件多,而对涉及检察工作重大决策、交流工作经验等的全局性问题讨论少的现象”。[1]“有些基层院检察委员会甚至事实上放弃了对检察工作有宏观指导作用和在检察工作中带有根本性、全局性重大问题的讨论决定职能。”[2]
(四)检委会的议事规则不健全
目前,虽然一般基层院都相应的制定了的检委会的议事程序及议事规则,但是由于多方面原因,使得在实践操作的过程中造成议事规则及程序的执行不到位、无法落实、流于形式等诸多情况的存在,这就直接影响到了参加检委会讨论的委员对于所讨论决定的重大案件的案情了解不够,从而在发表意见时针对性不强。因为现阶段检委会委员在召开检委会之前仅仅对承办人制作的审查报告进行审阅,对于案件所涉及的卷宗并不进行相应审阅,这样就容易造成检委会成员对案件的事实、证据了解不全面,仅依据案件汇报材料对整个案件提出意见,而这种意见有时难免存在一定的片面性。与此同时,案情汇报材料一方面受到文字的限制,不可能客观全面的体现出案件情况,另一方面也会受到案件承办人对案件判断的个人观点的影响。[3]这样就容易造成检委会成员在发表意见时,仅凭着自己的经验,听案件承办人的汇报后发表自己的观点,难免会影响到对案件客观公正的判断。
二、完善我国检委会制度的设想
(一)明确检委会的定位
检察委员会的定位问题是根本性的问题,它直接或间接地制约了检察委员会改革的方向和实际效果,不容回避。检察委员会讨论、决定的事项都是围绕检察业务进行的,与检察业务相关的,检察委员会是人民检察院的业务决策机构。笔者认为,明确检察委员会的定位需要理顺以下几方面的关系:
1、理顺检察委员会与院党组、检察长办公会、院务会之间的关系。
检委会与党组会、检察长办公会、院务会的职责范围在功能定位上都有所侧重,所以在组成人员、讨论事项和范围上也是截然不同的,应当进一步明确检委会作为检察机关的最高业务决策机构的职能定位在于对于重大业务工作的指导,因此,不论是议事还是议案都是围绕着检察业务这个工作重点。党组会的议事范围应主要是政治性工作,如贯彻党的各项工作部署、组织人事、纪检监察等;检察长办公会的议事范围主要是行政事务,如行政管理、装备、基建等;院务会主要讨论各部门之间的协调问题。
2、理顺上下级检察委员会之间的关系。
上下级检察委员会之间应建立起指导关系,上级检察委员会指导下级检察委员会的工作。当检察长不同意多数人的意见时,对根据少数服从多数原则作出的检察委员会决议,检察长有权向上级检察委员会提出复议申请,由上级检察院检察委员会作出决定。上级院检察委员会作出的决定下级院应当执行。
(二)建立科学的检察委员会错案追究制
检委会委员承担责任的依据应当是检察委员会会议记录。案件汇报人是案件的承办人,因此,他对汇报案件的事实和证据部分是否全面准确承担责任;检察委员会专职部门或检察委员会专职委员承担着会前阅卷审查的职责,因此他应对所研究案件的承办人在事实认定、证据的认定及法律适用方面是否全面准确提出意见;对检察委员会的错误决定投赞成票的委员应当按照有关错案追究规定承担责任。检察委员会办事机构还应根据会议记录对委员的发言情况进行整理,作为对委员议事能力的考核依据,切实改变个别检委会委员怠于履行自己职责的问题,扭转“集体意见集体不负责”的局面。
(三)规范检委会的工作机制、议事规则
在议事议案的办理过程中,要把规范程序作为提高检委会工作质量的核心要素来抓,严把提案、审查、议事、督办“四关”,以确保检委会的议事质量和决定执行力。此外,要建立检委会讨论、决定案件通报制。一是建立督办催告制度。为使检委会决定落到实处,应在督办工作中建立督办催告制度,即承办部门在规定时间内未执行检委会决定或未履行完有关法律手续的,应制作《督办催告函》,并进行跟踪督办。二是建立督办情况通报制度,即检委会办事机构对每一次检委会决定事项或议案办理情况,在下一次检委会召开时向检委会报告,将承办部门对检委会决定执行情况纳入部门年度目标管理。三是坚持例会制,完善例会议事内容和组织程序,要把学习作为检委会办公室的常态工作职责,不断提高检委会委员的理论水平、业务水平和决策、议事能力。
参考文献:
[1]张建升:《让权威机构发挥作用:“检委会工作改革研讨会”》[J],《人民检察》2001年第12期。
[2]姜焕强:《基层检察委员会存在的问题及完善措施》[J],《周口师范学院学报》2006年第5期。
[3]朱海燕:《基层检察院检委会工作改革设想》[J],《人民检察》 2005年第7期。
(作者通讯地址:广西省苍梧县人民检察院,广西 苍梧 543100)