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[摘 要]本文通过工程实例分析了政府投资项目代建制管理模式存在的实际问题，提出了完善代建制管理模式的对策，为深化代建制管理模式，进一步发展和完善政府投资项目代建制制度做了有益的探索。
[关键词]政府投资项目 代建制 浪荣路
中图分类号：F123.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）18-0048-01
政府投资项目代建制，是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理、并支付相应代建费用的项目实施管理方式。
一、政府投资项目代建制现存问题
下面通过浪荣路市政工程案例的代建过程分析，发现其现存问题。
1、缺乏必要的法律法规
（1）现阶段代建制的运作实施缺乏必要的法律法规保障和明确的制度规范。
从浪荣路的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的性质、资质、运作、代建范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方有时凭经验操作。
首先，代建单位性质的确定是影响代建制整体规范制度的一个根本性问题。在本项目中，考虑到代建单位是通过市场竞争来选择的，可以说其性质是企业型的，但由于建筑市场的整体环境，业主仍担心代建单位与施工单位将会走到一起，故而，在项目建设过程中对项目的变更、管理等仍會部分或完全亲自指导，如此一来，代建单位就丧失其代建管理职能。
其次，代建单位的资质各地规定不一，尚需进一步明确。在本项目中，业主亦是根据前期调研和自身经验，从而最终确定其代建单位的资质。
再者，代建制的运作各地不同，有的是全权委托代建单位自主运用资金进行建设和管理，有的是由代建单位和使用单位联合组成筹建处，由筹建处自主运用资金承担建设和管理。在本项目中，代建单位是无权自主运用资金的，而是由业主进行资金监管，代建单位所需的每笔款项均需报告业主。
最后，代建范围较狭窄，目前各地试行代建制的范围基本上都集中在全额或部分使用财政性资金的公益性项目。如在本项目中，就是全额使用市财政资金。
（2）现阶段代建模式中对代建单位缺乏明确的职能定位依据。
在浪荣路代建项目中，代建单位与使用单位是分离的，但与投资单位没有完全分离，投资单位仍派专门项目负责人每天驻守工地，就项目发生的一切情况除了必要的了解外，仍会及时进行解决处理，这样，有时项目负责人与项目代建人的管理职能就有相当的交叉与重合。在项目开始时，有些问题是由项目负责人拍板处理的，但在项目后期管理中，项目代建人就会不自觉的凡事均请示项目负责人，最后均以项目负责人的处理意见作为最终的意见来处理解决问题，这样，导致了代建单位成为了传递信息的“通讯员”，无法发挥其代建作用。因此，对代建单位的职能定位依据，尤其是项目负责人与项目代建人之间的职责分工，仍需进一步研究。
（3）现阶段代建过程中对资金拨付等财务管理缺乏统一指导规范。
目前，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付等财务管理的有关制度上有一个衔接问题，全国缺少统一指导规范，各自为政，比较混乱。在浪荣路代建项目中，代建单位不具有使用资金的权力，而是投资单位资金监管资金，同时，签订的合同仅是投资单位与代建单位签订的两方合同，而投资单位与施工各单位将不再签订合同，直接由代建单位与其他施工单位签订合同。根据政府投资项目资金拨付的程序，由财政局直接将施工进度款拨付给各施工单位，中间并不通过代建单位，由此导致的结果是，投资单位与各施工单位没有合同关系，但在资金拨付上，各施工单位出具的发票抬头却均是投资单位的名称，否则财政局不予拨付资金，这样就产生了矛盾。
2、缺乏规范的代建市场
目前，代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代建责任的机制不明。很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到代建机构应有的水平。在浪荣路项目上，虽然是通过公开招投标的方式选择的代建单位，但是，截止到截标为止，仅有三家报名投标，因采取的是综合评标法，很多单位虽买了标书，但比对评分标准后最终还是放弃了投标。
3、代建费取费偏低
目前，按照政府规章所规定的代建费取费偏低，制约了代建制制度的发展。代建费取费偏低，一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其按照代建合同所承担的项目风险不合比例。另一方面，严重制约代建单位的规模扩大和经济实力的进一步壮大，使得真正具有竞争性的代建市场难以形成。所以，在目前的环境与条件下，应根据实际情况适当提高代建取费的标准。
二、完善政府投资项目代建制的对策
下面从五个方面来简单谈谈完善政府投资项目代建制的对策。
1、加强内部控制与社会监督
目前，我国的代建机构总体水平发展不高，且缺乏对代建监督和控制的法律法规，外界的监管力度不够。因此，加强监管力度尤为必要，特别需要加强政府的监管。
首先，建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。需要进一步加强财政和审计部门的双重审计职能，发挥纪检、监察部门的双重作用，进行有效地监督，对项目进行定期或不定期检查。健全政府投资项目稽查和后评估机制，确保政府投资项目工程质量及建设资金的安全、合理使用。这样，多部门协同合作，建立严格的内部控制体系，确保代建项目的顺利推进。
其次，加强外部监督，防止组织舞弊。需要进一步推进政府投资管理改革，打破传统的政府投资直接拨款的模式，实现政府投资管理模式由被动的审批管理向做好前期项目储备、前期调研和加强事中、事后监管的转变，对公益性项目要加大力度推行“代建制”，对政府投资的重点项目要上网公布，让社会监督。 2、培育有效竞争的代建市场
（1）大力发展工程咨询业，培育综合性代建公司。
规范招投标市场，明确代建单位在建设流程中的主体地位，尤其在代建合同中要赋予其应有的权力和义务，明确代建单位的地位后，政府需要进一步为其创造相应的市场配套措施。
（2）实行特殊的合同条件，严格合同管理。
首先，政府投资项目，尤其是代建制，要有适合政府投资项目代建制的专门合同条件。其次，在政府投资项目代建制管理模式下，为了加强对政府投资项目采购的监管，在财政部门内部应当明确一个主管部门，由财政部门归口管理政府投资项目的资金支出情况，增加财政投资评审的程序，明确财政投资评审机构的地位和支付及变更控制的程序。最后，对于政府投资项目代建合同，需要政府法制机构进行严格审查。
（3）完善工程交易的保障机制
由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大群众的切身利益，受社会大众及媒体的关注度高，因此对政府投资工程实行工程担保和工程保险制度。代建制的风险除了普通工程的风险外，还有其自身的风险，如代建单位寻租风险等。故而，在风险的控制和防范方面，要进一步完善招投标制度和市场准入制度、代建单位资质管理制度和工程保险制度等。
3、确立代建制度的法律地位
政府主管部门应在试点基础上，尽快出台相关的代建制法律法规，确立代建制度的法律地位，扫除行业和地方保护主义。
4、建立全面的绩效评估体系
为了更好地对项目建设进行全过程监控，实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为，不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估，更重要的是对项目完工后进行评估，并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标，建立起全面的绩效评估体系。
5、建立完善的項目后评价制度
目前，我国政府投资项目缺乏项目后评价工作，尤其在深圳，很多大型项目完成后均没有做项目后评价，从而无法对项目进行全面的分析。管理部门需尽快承担起项目后评价的组织实施工作，建立健全政府投资项目后评价制度，规范政府投资项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益。
结束语：
总的来说，随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取代建模式，建立于市场经济相吻合的新的工程管理模式，已经势在必行。那么进一步发展和完善政府投资项目代建制制度将必不可少。
参考文献
[1] 王娟，贾澎波，李文涛：《我国政府投资项目代建制的发展现状》，企业家天地（理论版），2010（4）.
[2] 中国财政部投资评审中心，美国政府投资项目管理，2010（6）.
[3] 苏永青，尹贻林：政府投资项目集中代建管理模式的探讨_以深圳市建筑工务署为例，沈阳建筑大学学报，2011（1）.
[关键词]政府投资项目 代建制 浪荣路
中图分类号：F123.6 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）18-0048-01
政府投资项目代建制，是指为了实施对于政府投资公益性项目建设的有效管理、建立科学的责权分担机制，而根据法律法规和行政规章的规定通过市场竞争的方式或其他方式从具有相应代建资质的项目管理企业或专业机构中选任合格的代建人，政府作为投资人和业主以代建合同的方式将投资项目实施建设的全过程委托其管理、并支付相应代建费用的项目实施管理方式。
一、政府投资项目代建制现存问题
下面通过浪荣路市政工程案例的代建过程分析，发现其现存问题。
1、缺乏必要的法律法规
（1）现阶段代建制的运作实施缺乏必要的法律法规保障和明确的制度规范。
从浪荣路的实施情况看，由于没有相应的法规依据，造成代建单位的性质、资质、运作、代建范围等不明确，使之在履行代建职能时，建设各方有时凭经验操作。
首先，代建单位性质的确定是影响代建制整体规范制度的一个根本性问题。在本项目中，考虑到代建单位是通过市场竞争来选择的，可以说其性质是企业型的，但由于建筑市场的整体环境，业主仍担心代建单位与施工单位将会走到一起，故而，在项目建设过程中对项目的变更、管理等仍會部分或完全亲自指导，如此一来，代建单位就丧失其代建管理职能。
其次，代建单位的资质各地规定不一，尚需进一步明确。在本项目中，业主亦是根据前期调研和自身经验，从而最终确定其代建单位的资质。
再者，代建制的运作各地不同，有的是全权委托代建单位自主运用资金进行建设和管理，有的是由代建单位和使用单位联合组成筹建处，由筹建处自主运用资金承担建设和管理。在本项目中，代建单位是无权自主运用资金的，而是由业主进行资金监管，代建单位所需的每笔款项均需报告业主。
最后，代建范围较狭窄，目前各地试行代建制的范围基本上都集中在全额或部分使用财政性资金的公益性项目。如在本项目中，就是全额使用市财政资金。
（2）现阶段代建模式中对代建单位缺乏明确的职能定位依据。
在浪荣路代建项目中，代建单位与使用单位是分离的，但与投资单位没有完全分离，投资单位仍派专门项目负责人每天驻守工地，就项目发生的一切情况除了必要的了解外，仍会及时进行解决处理，这样，有时项目负责人与项目代建人的管理职能就有相当的交叉与重合。在项目开始时，有些问题是由项目负责人拍板处理的，但在项目后期管理中，项目代建人就会不自觉的凡事均请示项目负责人，最后均以项目负责人的处理意见作为最终的意见来处理解决问题，这样，导致了代建单位成为了传递信息的“通讯员”，无法发挥其代建作用。因此，对代建单位的职能定位依据，尤其是项目负责人与项目代建人之间的职责分工，仍需进一步研究。
（3）现阶段代建过程中对资金拨付等财务管理缺乏统一指导规范。
目前，代建制与现行投资计划、预算下达、资金拨付等财务管理的有关制度上有一个衔接问题，全国缺少统一指导规范，各自为政，比较混乱。在浪荣路代建项目中，代建单位不具有使用资金的权力，而是投资单位资金监管资金，同时，签订的合同仅是投资单位与代建单位签订的两方合同，而投资单位与施工各单位将不再签订合同，直接由代建单位与其他施工单位签订合同。根据政府投资项目资金拨付的程序，由财政局直接将施工进度款拨付给各施工单位，中间并不通过代建单位，由此导致的结果是，投资单位与各施工单位没有合同关系，但在资金拨付上，各施工单位出具的发票抬头却均是投资单位的名称，否则财政局不予拨付资金，这样就产生了矛盾。
2、缺乏规范的代建市场
目前，代建机构总体实力薄弱，没有形成成熟、规范、公平竞争的代建市场，代建单位承担代建责任的机制不明。很多代建机构都是从原来的建设单位、工程咨询机构、建设监理公司等转型过来的，其经济实力、人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到代建机构应有的水平。在浪荣路项目上，虽然是通过公开招投标的方式选择的代建单位，但是，截止到截标为止，仅有三家报名投标，因采取的是综合评标法，很多单位虽买了标书，但比对评分标准后最终还是放弃了投标。
3、代建费取费偏低
目前，按照政府规章所规定的代建费取费偏低，制约了代建制制度的发展。代建费取费偏低，一方面使得代建单位从代建业务中所能获得的利益与其按照代建合同所承担的项目风险不合比例。另一方面，严重制约代建单位的规模扩大和经济实力的进一步壮大，使得真正具有竞争性的代建市场难以形成。所以，在目前的环境与条件下，应根据实际情况适当提高代建取费的标准。
二、完善政府投资项目代建制的对策
下面从五个方面来简单谈谈完善政府投资项目代建制的对策。
1、加强内部控制与社会监督
目前，我国的代建机构总体水平发展不高，且缺乏对代建监督和控制的法律法规，外界的监管力度不够。因此，加强监管力度尤为必要，特别需要加强政府的监管。
首先，建立严格的内部控制制度，防止个人舞弊。需要进一步加强财政和审计部门的双重审计职能，发挥纪检、监察部门的双重作用，进行有效地监督，对项目进行定期或不定期检查。健全政府投资项目稽查和后评估机制，确保政府投资项目工程质量及建设资金的安全、合理使用。这样，多部门协同合作，建立严格的内部控制体系，确保代建项目的顺利推进。
其次，加强外部监督，防止组织舞弊。需要进一步推进政府投资管理改革，打破传统的政府投资直接拨款的模式，实现政府投资管理模式由被动的审批管理向做好前期项目储备、前期调研和加强事中、事后监管的转变，对公益性项目要加大力度推行“代建制”，对政府投资的重点项目要上网公布，让社会监督。 2、培育有效竞争的代建市场
（1）大力发展工程咨询业，培育综合性代建公司。
规范招投标市场，明确代建单位在建设流程中的主体地位，尤其在代建合同中要赋予其应有的权力和义务，明确代建单位的地位后，政府需要进一步为其创造相应的市场配套措施。
（2）实行特殊的合同条件，严格合同管理。
首先，政府投资项目，尤其是代建制，要有适合政府投资项目代建制的专门合同条件。其次，在政府投资项目代建制管理模式下，为了加强对政府投资项目采购的监管，在财政部门内部应当明确一个主管部门，由财政部门归口管理政府投资项目的资金支出情况，增加财政投资评审的程序，明确财政投资评审机构的地位和支付及变更控制的程序。最后，对于政府投资项目代建合同，需要政府法制机构进行严格审查。
（3）完善工程交易的保障机制
由于政府投资的影响面大，事关政府形象和广大群众的切身利益，受社会大众及媒体的关注度高，因此对政府投资工程实行工程担保和工程保险制度。代建制的风险除了普通工程的风险外，还有其自身的风险，如代建单位寻租风险等。故而，在风险的控制和防范方面，要进一步完善招投标制度和市场准入制度、代建单位资质管理制度和工程保险制度等。
3、确立代建制度的法律地位
政府主管部门应在试点基础上，尽快出台相关的代建制法律法规，确立代建制度的法律地位，扫除行业和地方保护主义。
4、建立全面的绩效评估体系
为了更好地对项目建设进行全过程监控，实施评估代建单位的工作绩效、诚信行为，不仅对项目实施的前期、项目实施中进行有效地评估，更重要的是对项目完工后进行评估，并将评估结果作为今后代建单位招投标的重要衡量指标，建立起全面的绩效评估体系。
5、建立完善的項目后评价制度
目前，我国政府投资项目缺乏项目后评价工作，尤其在深圳，很多大型项目完成后均没有做项目后评价，从而无法对项目进行全面的分析。管理部门需尽快承担起项目后评价的组织实施工作，建立健全政府投资项目后评价制度，规范政府投资项目后评价工作，提高政府投资决策水平和投资效益。
结束语：
总的来说，随着我国投融资体制改革的深入和多元化投资的进一步推行，采取代建模式，建立于市场经济相吻合的新的工程管理模式，已经势在必行。那么进一步发展和完善政府投资项目代建制制度将必不可少。
参考文献
[1] 王娟，贾澎波，李文涛：《我国政府投资项目代建制的发展现状》，企业家天地（理论版），2010（4）.
[2] 中国财政部投资评审中心，美国政府投资项目管理，2010（6）.
[3] 苏永青，尹贻林：政府投资项目集中代建管理模式的探讨_以深圳市建筑工务署为例，沈阳建筑大学学报，2011（1）.