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摘要：我国大力推进保障性安居工程建设，计划“十二五”期间建设保障性住房3600万套，解决1亿人的住房问题。天津市不断加大政府投入力度，扩大保障性住房建设规模，截至2015年底全市累计新建各类保障性住房74万套，住房保障覆盖面达到城镇非农业户籍家庭的30%以上，有效改善住房供应结构，促进房地产市场平稳健康发展。从2014年开始，新建的保障性住房已开始集中入住，入住项目后续管理包括运营管理（经租管理、物业管理）、保障资格监督管理以及社会管理服务等方面，均面临着新的课题。立足上述实际，围绕天津市保障性住房后续管理的现状、问题、重点、经验借鉴、实践创新及发展方向进行研究，对后续管理长效机制建设的论述涵盖制度立法、权责主体、机构运行、支持政策、配套设施、综合服务、项目运营、政策监管等重要环节，综合而成较为全面、系统的体系。
关键词：天津市，保障性住房，后续管理
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2016）09-0063-71 收稿日期：2016-08-05
住房是基本的生存资料，关系到人的生存需求和社会安定；住房问题不仅是经济问题，更是十分重要的民生问题。“十二五”期间，天津市保障性住房建设规模、保障范围都走在了全国前列，通过对天津市保障性住房后续管理进行系统研究，针对普遍易发问题、工作难点和长效机制建设提出对策建议，不但有利于促进本市住房保障工作持续健康发展，也可以为国内其他省市保障性住房后续管理提供一定的借鉴参考。
1 天津市保障性住房建设及管理运行概述
1.1 住房保障政策制度体系构架
通过制定实施天津市“十二五”住房保障规划，建立了“发放三种补贴、建设三种住房”的住房保障制度体系，对符合条件的城市中低收入住房困难家庭分层保障，住房保障申请条件随着城市居民收入增长而适时调整，以扩大中低收入家庭受益范围。
1.2 保障性住房建设及使用管理概况
“十二五”期间，全市开工建设保障性住房50.5万套，新增租房补贴家庭5万户，超额完成规划目标；全市累计新建保障性住房（三种住房）74万套，向12.5万户家庭提供租房补贴（三种补贴），享受住房保障家庭占全市城镇非农业户籍家庭的30%以上，高于国家关于“到2015年保障性住房覆盖面达到20%左右”的目标。保障性住房项目落实属地化责任，纳入所在地区县人民政府管理范围，市政配套、公建设施随住宅同步建设交付，已入住项目98%以上落实了社区管理、93%以上按照普通住宅小区标准由物业服务企业实施专业管理。
1.3 保障性住房建设及管理职能分工
天津市建立了市、区县、街镇三级住房保障管理体系：
市政府统领全市住房保障工作，市国土房管局为住房保障工作的行政主管部门，负责研究拟定保障性住房建设管理有关地方性法规、规章和政策，会同有关部门编制实施住房保障发展规划、年度计划；保障性住房建设项目用地供应、预审管理，核发建设用地批准书和国有土地划拨决定书；对保障对象资格进行审核备案、动态核查，对保障性住房项目实施销售许可管理、物业行业管理，监督管理保障性住房市场。市国土房管局下属的住房保障管理办公室（以下简称住保办）是保障性住房建设、管理的专职机构。
区县人民政府作为住房保障责任主体，承担行政辖区内住房保障、危陋房屋拆迁和定向安置经适房建设工作，对保障性住房项目进行属地化管理；区县房管局负责住房保障资格审核，区县民政局负责申请家庭收入、财产审核。
各街道办事处（乡镇政府）设有住房保障窗口，负责“三种补贴”申请初审，将辖区保障性住房项目纳入社区管理。
1.4 保障性住房建设及管理主要环节
申请“三种住房”的家庭，需持相关要件到户籍所在区县房管局提出申请。在准入环节，区县房管局细化完善包括审核、公示、备案、配租、销售、权属登记在内的管理流程。住房保障管理部门通过与房屋、户籍、婚姻、殡葬、住房公积金、社会保障、工商注册、税务、车辆等数据信息联网，将保障性住房审核、分配、监管、退出等业务纳入系统网络平台，全面核查住房、人口和收入财产情况。
保障性住房分配实行“一户一证一房”原则。公租房项目在人大代表、政协委员和公证机关监督下公开摇号选房，部分肢体、视力有较大残疾的群众有优先选房权。限价房项目开发建设单位在取得销售许可证10日内一次性推出房源，规模较大的项目分批次办理销售许可并上市销售的，不得出现两批次之间房源“断档”，严格对证售房，禁止委托代理销售。经适房项目面向特定拆迁片定向建设使用，拆迁家庭持证购房，在拆迁单位或开发建设单位组织下公开选房。
在后期监管环节，住房保障管理部门对公租房持证和承租家庭、限价房持证家庭（资格有效期一年）住房情况进行季度核查，对条件变化超标的家庭，及时启动退出程序。此外，享受“三种补贴”家庭（包括承租公租房或在市场租房）每年需主动申报家庭人口、住房和收入财产变化情况。
2 天津市保障性住房后续管理存在的问题
2.1 部分保障性住房项目配套设施和环境不完善
受城市空间局限，保障性住房项目选址多集中在外环线周边，配套基础条件相对薄弱；配套非经营性公建受保障性住房售价与成本控制影响，无法纳入住宅地块成本进行平衡，因此部分为独立选址，给项目所在区带来较大财政压力。
2.2 保障性住房项目属地责任及社会管理需强化
2.2.1 个别项目属地化问题亟待解决
津南区双港新家园于2010年起陆续进住，1万余套保障性住房已基本入住完毕。截至2014年底，由于街道、社区居委会未组建，各项目无法成立业主大会，仍由开发建设单位选聘的前期物业服务企业进行管理。对保障性住房项目内圈占绿地、私搭乱盖以及新家园周边占路摆卖、垃圾堆置等问题，区综合执法虽组织进行了治理，但缺乏街道、社区管理的支持，成果难以保持。居民群众对环境秩序受到影响、非经营性公建未及时投入使用、公共维修基金无法正常启用等问题反映集中。此外，西青区龙顺园项目于2011年入住，截至目前尚未落实属地管理。 2.2.2 居民生活需求造成“人户分离”现象
按照住房保障政策要求，公租房项目不允许迁入户籍；购买经适房、限价房的家庭多因子女就学等原因，不愿将户籍从市内六区原居住地迁出。一方面，保障性住房居住家庭“人户分离”给社会治安、社会保障、计划生育等以户籍为依据的城市管理工作带来较大难度；另一方面，市财政按照户籍人口安排的社区居委会管理活动经费也不能落实，一定程度上影响了保障性住房社区建设和居住管理工作的开展。属地和原户籍地社会管理权责不一致，给保障性住房受益家庭在居住地享受公共服务带来困难。
2.2.3 保障性住房后续管理支持政策尚待匹配
《天津市基本住房保障管理办法》规定，保障性住房由所在地区县人民政府按照新建住宅小区管理要求实施社区综合管理。对保障性住房居住的各类困难家庭进行社会管理，工作量相较普通居住区更大；加之困难群体对社区公共服务的需求更加集中，所属区、街在设施设备管养方面也要投入更多的人力和物力，目前的机构编制和财政政策只是按常规配置，并未给予进一步倾斜。
2.3 公租房入住后资格和履约监管存在局限
在天津市“三种住房”中，经适房用于安置拆迁家庭、不设置其他条件限制；申请购买限价房家庭购房资格证有效期满后，也不再列入核查范围（只对重复申请住房保障进行限制）；公租房是惟一在入住后仍需履行核查程序、验证保障对象资格情况的保障性住房类型。
2.3.1 公租房房源调整机制需要进一步健全
按照公租房管理规定，申请家庭人口为2人及以下的，配租1室1厅或1个居住空间（1个兼起居室的卧室）户型房屋；人口为3人及以上的，配租2室1厅或2个居住空间（1个卧室加1个兼起居室的卧室或者1个卧室加1个起居室）户型房屋。但对于承租家庭因结婚、出生、过世导致的人口增减，尚未明确房源调整的相关要求。此外，为方便居民就业、子女入学、照顾老人等需求，市住保办于2013年推出专项程序，规定承租同种户型公租房的2个家庭间通过网上“互换平台”达成交换意向，经运营管理单位查验备案后，可调换承租房屋；但上述政策限制性较强，截至2015年仅有10对家庭办理了互换手续。
2.3.2 公租房续租收入财产核查未同步履行
天津市公租房租赁对象初次承租期不超过3年，租赁期内，可根据市发改委核定的租金标准调整房屋租金；租期届满，经审核符合届时公租房承租条件的原承租家庭可续租，每次续租期限不超过1年，租金按届时标准缴纳。可见，公租房续租相当于在续租时点的政策条件下对承租家庭重新履行准入审核，但从2014年4月首批公租房项目启动续租工作到2015年年中，住房保障管理部门对秋怡家园等9个项目、7562户续租家庭进行了住房和人口核查，但民政部门未同步开展收入财产核查。近年来天津市公租房政策未作调整，除享受“三种补贴”的承租家庭已通过年度申报审核收入财产情况外，对非补贴承租家庭收入财产的监管存在缺失，无法保证政策执行的公正性和准确性。
2.3.3 承租家庭违约腾退诉讼执行难度大
在实践中，公租房项目所在区法院对受理违约腾退房屋诉讼案件较为谨慎，目前各项目符合起诉腾房条件的家庭共86户，立案19户，占比为22.1%；起诉公租房违约腾退房屋时，须先起诉解除合同再起诉腾退住房，审理时间需半年到一年，其间欠租行为持续发生，管理工作较为被动；在执行阶段，法院要求提供腾退安置房屋且对房屋有较为严格的要求，对于已判决胜诉的4个案件，因考虑执行难度大，法院已驳回其中3个案件执行申请。公租房项目运营管理单位和承租家庭作为平等的民事主体签订租赁合同，当出现严重违约、需腾退房屋情况时，司法诉讼和执行是退出机制的最后保障。随着本市公租房项目首次续租后搬迁期到期，会有较多不符合条件家庭需要腾退，此环节不能得到很好的落实，直接影响房源循环使用和管理良性运行。
3 天津市保障性住房后续管理的问题析因
3.1 保障性住房后续管理缺乏必要的顶层设计
天津市“十二五”住房保障规划确立了“发放三种补贴、建设三种住房”的政策制度体系和保障目标，但对于保障性住房后续管理只是作为实现规划的一项措施，而没有作为一项独立的课题来关注和研究，更未达到顶层设计的高度。现阶段迫切需要结合全市保障性住房建设进展和下一步安排，将建设与后续管理统筹考虑，围绕保障性住房后续管理的显著特点、主要矛盾和一般规律，对体制机制、配套政策、预期目标、实现路径、考查标准等进行系统设计和规划，通过调整模式、明确分工、落实责任、整体规范来强化后续管理的薄弱环节，有效破解难点问题。
3.2 保障性住房后续管理支持和投入力度不足
3.2.1 配套政策不同步
2008年制定实施的《天津市廉租住房属地化管理办法》至2013年已失效，目前本市没有关于保障性住房属地化管理的具体标准和实施依据；《天津市基本住房保障管理办法》对保障性住房后续管理属地化原则规定在操作层面缺乏政策程序支持，难以落到实处。此外，保障性住房项目公建、配套工程和景观绿化建设标准也不健全，易出现建设不同步或使用功能不满足需求等问题，影响群众居住满意度。
3.2.2 支持机制不完善
主要反映在税费减免和财政资金转移支付方面。目前，公租房项目运营管理单位可享受公租房租金收入免收营业税、房产税等优惠政策，但其收取的配套公建租金和物业费仍需缴税。此外，“十二五”期间，环城四区作为保障性住房最主要的人口导入区，与导出区间社会管理经费的转移支付尚待落实，公共服务机构设置、人员编制以及市政公用设施管养“以奖代补”等方面也仅是统一执行现有政策，加之保障性住房项目缺乏自养能力，人口导入区权责失衡，易产生社会管理问题。
3.3 后续管理的协调机制不健全
保障性住房后续管理是一项综合性、系统性很强的工作。市国土房管局是天津市住房保障工作的行政主管部门、市民政局负责社区（物业）管理，本身在保障性住房后续管理中承担了重要任务，但在实际工作中协调推动的事项有很大一部分又超出了自身职责范围。据不完全统计，从2011年到2015年，仅市住保办组织的保障性住房后续管理协调会议就达400余次，协调的许多问题是由项目运营管理单位、物业服务企业或群众通过各种渠道直接反映的。住保办作为市级住房保障政策执行部门，不仅需要核实了解情况并告知属地区县人民政府和有关职能部门，还要牵头协调、跟踪进展。由于属地区和专业职能部门作用未得到充分发挥，责任单位往往依赖于牵头单位，后者受到管理职能、单位级别限制，推动问题落实解决的难度较大，涉及如资金经费、人员编制、配套工程建设等复杂情况还需报请上级部门或市政府，导致一般层面上协调效率低、工作推进慢、效果不理想。 3.4 保障性住房后续管理属地化模式需强化
保障性住房后续管理作为城市管理的组成部分，同样需要“条块结合”。作为“块”的属地管理，是保障性住房后续管理的基础。保障性住房后续管理的属地化模式，指区县人民政府将已具备入住条件的保障性住房纳入社会管理范围，比照普通商品房提供基本公共服务。属地管理是居住管理的首要原则，区县人民政府负有主体责任，不能因为保障性住房居住对象特殊、管理难度大，就给予差别对待，或推延落实项目属地接管。
4 完善保障性住房后续管理长效机制对策建议
4.1 健全相关立法及顶层规划设计
4.1.1 保障性住房后续管理法制建设
“十三五”期间，结合住房保障政策调整、保障性住房后续管理工作重点和原有的薄弱环节，对《天津市基本住房保障管理办法》内容进行梳理更新。定位于制度立法的宏观层面，突出在保障性住房建设阶段超前谋划、为后续管理打下良好基础的理念，并对保障性住房后续管理内容范围、主要管理部门及权限、属地化管理模式、运行机制和配套政策、收入财产综合比对系统建设和定期核查、恶性违规行为法律责任、退出司法执行以及保障性住房项目环境配套、社会管理和公共服务等关键环节进行明确界定和阐释，为政策执行提供坚实的法律保障，确立保障性住房后续管理长效机制总体框架。
对于商品房项目按一定比例配建保障性住房、公租房项目配租入住后房源调整、公租房承租家庭收入财产定期核查等保障性住房后续管理尚未涵盖的领域，进一步加强政策研究、制定规则程序、形成完整体系，使法规层面的原则方针具体化为保障性住房后续管理专项工作方案，并保持立法思路、治理重点的连续与统一。
4.1.2 保障性住房后续管理规划设计
一是从规划层面做好统筹安排。在天津市“十三五”住房保障规划制定过程中，坚持“建管并重”的指导思想，立足存量规范、增量保质，从中观层面对保障性住房后续管理进行整体设计，明确五年中的重点任务和工作目标，确定完成时间表和路线图。
二是完善资金编制等支持政策。结合实际研究制定公租房项目经营性公建税费减免、保障性住房后续管理专项奖励资金筹集使用等支持政策，促进管理长效、良性运行。尽快实施已初步成型的保障性住房人口导入区与导出区社区管理经费转移支付、公共服务机构人员编制调剂使用，以及环城四区保障性住房项目配套市政公用设施管养“以奖代补”市级统筹资金比例提升等利好政策，使保障性住房项目属地与保障家庭原居住地之间的责权利趋于平衡，建立公平合理的后续管理机制。
三是促进部门间信息沟通共享。将住房保障“不良记录”纳入信用管理平台，在就业、缴税、银行贷款、工商注册等方面对隐瞒、虚报、伪造有关信息或采取不当手段申请和享受保障性住房的家庭形成有效制约，加大违规成本、发挥警示震慑作用。
4.2 强化属地管理与部门统筹组织
4.2.1 深化落实保障性住房后续管理属地责任
建议制定“天津市保障性住房属地管理办法”，进一步明晰区县人民政府在保障性住房项目建设、分配、管理等方面的主体地位、职责范围及属地化归口原则。通过统一标准、理顺权责，使保障性住房后续管理属地化模式有据可依。
4.2.2 加强保障性住房项目建设与管理的衔接
基于建设和后续管理同为保障性住房工作的重要组成部分，二者间有着紧密联系，建议市级层面仍由市国土房管局作为保障性住房后续管理牵头部门。在已建立立法保障的基础上，需对组织协调、信息共享、考核问效和监督管理涉及的执法手段、取证渠道等方面细化权责范围，并明确相关部门的配合责任。
进一步发挥市级保障性住房管理服务机构（市住保办）协调作用，从建设源头为后续管理奠定良好基础。对各区县异地建设的保障性住房项目在选址阶段需就资金转移支付、配套政策、移交接管等进行约定，通过统筹安排、合理调控实现两地间供需对接、资源共享，妥善解决民生保障与发展空间的矛盾。
制定关于加强保障性住房社会管理和服务工作的意见，明确后续管理中“条”所应承担的职责和服务标准。以群众需求为导向，在社区管理、社会保障、劳动就业、社会救助、治安秩序、医疗卫生、教育培训、房屋管理、服务配套等方面有效落实部门职能延伸与管理搭接，提高保障性住房的综合服务水平。
4.3 提升完善保障性住房项目配套环境
建议在以下述范围内组织开展保障性住房项目完善配套工程：包括华明和双港两个新家园大型保障性住房居住区，张贵庄、淮河道保障性住房集中片区和远年入住项目在内的市内六区、环城四区共53个保障性住房项目。
一是完善配套设施。结合规划要求，对保障性住房项目公共配套服务设施进行完善，尚未建设的尽快启动建设，已经建成的按规划要求投入使用；保证周边道路通畅，自来水、排水、燃气、电力、路灯等各项配套设施齐全。
二是强化社区管理。保障性住房项目实现社区管理全覆盖，已具备条件但尚未成立业主大会的需尽快组织筹建。对项目周边的公共秩序、环境卫生进行综合治理。完善社区公共服务场所和设施、器材，规范办公环境条件，做到便民、利民。
三是规范物业管理。保障性住房项目物业管理应按照普通商品住宅项目标准实施，管理规范、环境整洁、无杂物堆放，公共设施设备运行正常、养护到位。市财政对市内六区和环城四区市集中建设、入住一年以上的公租房（含廉租住房）和定向销售经适房项目物业服务企业因居住家庭生活困难、物业费收缴率低产生的资金缺口给予适度补助。
四是提升绿化景观。按照保障性住房绿化导则要求，对各项目绿化进行提升改造，补植树木、绿篱、草坪。区内绿化工程方面，参照淮河道保障性住房示范区建设情况，按照每建筑平方米8.94元的标准组织实施；界外地绿化建设方面，新建和在建保障性住房项目由开发建设单位按照200元/平方米标准向所在区县市容园林委缴纳界外绿地绿化工程建设费，区县市容园林委负责建设及养护工作。 五是改善项目环境。对破损甬路、围墙进行整修；更新增加健身设施、宣传栏；合理规划停车位，保证车辆停放有序，在条件允许的情况下适当增设车位；治理私搭乱建、圈占堆物等现象。
六是完善公交线路。结合各保障性住房项目周边公交布局和居民出行需求，完善公交线网，增加线路、车次，延长运营时间，方便居民出行。
4.4 探索社会管理和服务模式创新
4.4.1 加强社会监督，实施绩效考核管理
一是强化保障性住房后续管理公众参与和社会监督。在继续使用好市国土房管局政务网、咨询热线等公共服务平台的基础上，开发利用政务微博、微信公众号、手机客户端等新渠道，做好保障性住房后续管理有关政策的宣传普及，进一步提高服务效率。建立定期沟通机制，在一定范围内向人大代表、政协委员、专家学者、社会监督员等通报保障性住房后续管理情况，提高监督的针对性、有效性，听取建设性意见。公开市、区两级保障性住房后续管理咨询服务和举报投诉电话，以媒体专栏等形式畅通问题反映渠道，充分发挥媒体监督、群众监督的作用，为开展保障性住房后续管理绩效评价提供依据。
二是对保障性住房后续管理情况开展绩效考核评价。天津市财政检查局曾对2009年政府投资保障性住房项目（当时主要为“十一五”期间建设筹集的廉租住房项目）进行绩效评价，并将后续管理列为评价指标的重要项目，具备了开展相关工作的经验。2015年，财政部、住房城乡建设部联合印发《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》，天津市被列为试点城市之一，相关工作正在落实中，未来可考虑将保障性住房后续管理作为一个相对独立的部分列入评价指标体系，以便全面掌握全市保障性住房建设和管理情况，相关评价成果可直接运用在市政府对区县“民心工程”完成情况的年度考核中。市财政应筹集保障性住房后续管理专项奖励资金，根据各区县人民政府绩效情况采取相应的激励措施。
4.4.2 融合市场机制提升综合服务效益
“十三五”期间，天津市保障性住房政策趋于稳定，因此，在合理平衡现有房源方面可打通公租房、限价房、经适房内部通道，建立保障性住房租、售转换机制，更好地满足保障群体租购需求；在后续管理机制建设方面可探索社会机构代理经租区位、户型等适宜的闲置存量住房作为公租房房源。
政府可鼓励引导公租房运营管理单位、社会专业机构、物业服务企业等通过企业投资、专项扶持、购买服务、合作筹措房源、建立信息服务平台等方式，长期租赁社会闲置存量住房（包括未售出的限价房和经适房），按照规定进行转租用于公租房使用。这样既能够盘活社会闲置存量住房、改善租赁住房供应结构、发展培育机构出租人、拓宽公租房房源渠道，又能借助现有项目“房等人”的有利条件和相对成熟的配套资源弥补新开工项目选址空间、建设周期方面的局限，丰富申请家庭的选择、提高居住便利度，为后续管理奠定良好基础。
4.4.3 探索货币保障发挥社会资源优势
一是扩大货币化补贴保障范围。对符合公租房准入条件的家庭按不同层次发放住房租赁补贴，允许其根据自身需求，租赁套型面积符合标准的社会住房（目前“三种补贴”中廉租住房实物配租补贴家庭只能承租公租房；还有部分公租房承租家庭未享受“三种补贴”）；对符合限价房准入条件的家庭购房补贴，允许其购买中小户型普通商品住房。这样，具备公租房承租资格和限价房购买资格的家庭可以不受项目推出时间、房源登记数量的限制，以选择范围最广、对自身生活最为便利的形式“一步到位”取得保障；公租房项目运营管理单位节省了后期房源调换的操作成本；集中建设保障性住房项目后续管理的压力也在住房市场更大的空间里弱化以至消弥。与之相应的是，政府还应对在市场租购住房的保障家庭实际缴付的物业费与已入住保障性住房项目物业费平均水平的差额进行补贴。
二是拓展社区服务社会联系面。住房保障工作站配合保障性住房社区居委会做好居住家庭失业登记工作。在社区配套商业服务项目和各类服务机构招聘人员时，优先推荐就业困难的保障性住房居住家庭成员应聘。同时，与劳务代理机构建立联系，提供政策咨询、就业指导、职业介绍，为困难家庭搭建就业平台。
三是加强社会组织的协同参与。探索将新家园大型保障性住房居住区等项目作为社会管理创新试点，通过孵化培育、政府购买服务、公益创投等多种方式，发展公益服务类、维权调解类社会组织，健全人民调解、利益协调、诉求表达、权益保障机制，有序引导居民自治。完善保障性住房社区居民代表大会、社区事务听证会、居民协商议事会等议事制度，推广民主管理，畅通民意诉求，强化民主监督。
笔者认为，通过在上述方面深入研究探索，可以使政府行政管理职能履行效率更高、工作衔接及各项机制运转更加顺畅、对重要领域和关键环节的监督管控更加到位，以达到使保障性住房运营管理、政策监管和社会服务步入规范化轨道，提高后续管理水平、促进长效良性运行的效果。
参考文献：
1.姚玲珍.中国公共住房政策模式研究.上海财经大学出版社.2003
2.蔡若愚.自然人统一信用代码制度或年内可期.中国经济导报.2015.6.27
3.中华人民共和国国务院.关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见.2007.08.07
4.中华人民共和国国务院办公厅.关于保障性安居工程建设和管理的指导意见.2011.09.28
5.天津市人民政府.关于进一步明确保障性住房管理有关问题的通知.2013.06.04
6.天津市人民政府办公厅.关于贯彻落实《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》任务分工方案.2012.03.14
7.天津市国土资源和房屋管理局.天津市组建投融资公司支持棚户区改造和保障性住房建设.住房保障.2009.04
8.中华人民共和国财政部.关于廉租房经济适用住房和住房租赁税收政策通知.2008.03.03
9.天津市人民政府办公厅.天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法.2012.03.14
10.天津市国土资源和房屋管理局.天津市市容和园林管理委员会.关于加强我市保障房项目绿化建设管理有关工作的通知.2014.12.22
11.天津市国土资源和房屋管理局 天津市民政局.天津市住房保障监督管理办法.2013.08.14
12.天津市人民政府.天津市基本住房保障管理办法.2012.08.17
作者简介：
周轶洲，房地产经济师，就职于天津市社会保障住房管理服务中心，研究方向为住房保障。
关键词：天津市，保障性住房，后续管理
中图分类号：F293 文献标识码：A
文章编号：1001-9138-（2016）09-0063-71 收稿日期：2016-08-05
住房是基本的生存资料，关系到人的生存需求和社会安定；住房问题不仅是经济问题，更是十分重要的民生问题。“十二五”期间，天津市保障性住房建设规模、保障范围都走在了全国前列，通过对天津市保障性住房后续管理进行系统研究，针对普遍易发问题、工作难点和长效机制建设提出对策建议，不但有利于促进本市住房保障工作持续健康发展，也可以为国内其他省市保障性住房后续管理提供一定的借鉴参考。
1 天津市保障性住房建设及管理运行概述
1.1 住房保障政策制度体系构架
通过制定实施天津市“十二五”住房保障规划，建立了“发放三种补贴、建设三种住房”的住房保障制度体系，对符合条件的城市中低收入住房困难家庭分层保障，住房保障申请条件随着城市居民收入增长而适时调整，以扩大中低收入家庭受益范围。
1.2 保障性住房建设及使用管理概况
“十二五”期间，全市开工建设保障性住房50.5万套，新增租房补贴家庭5万户，超额完成规划目标；全市累计新建保障性住房（三种住房）74万套，向12.5万户家庭提供租房补贴（三种补贴），享受住房保障家庭占全市城镇非农业户籍家庭的30%以上，高于国家关于“到2015年保障性住房覆盖面达到20%左右”的目标。保障性住房项目落实属地化责任，纳入所在地区县人民政府管理范围，市政配套、公建设施随住宅同步建设交付，已入住项目98%以上落实了社区管理、93%以上按照普通住宅小区标准由物业服务企业实施专业管理。
1.3 保障性住房建设及管理职能分工
天津市建立了市、区县、街镇三级住房保障管理体系：
市政府统领全市住房保障工作，市国土房管局为住房保障工作的行政主管部门，负责研究拟定保障性住房建设管理有关地方性法规、规章和政策，会同有关部门编制实施住房保障发展规划、年度计划；保障性住房建设项目用地供应、预审管理，核发建设用地批准书和国有土地划拨决定书；对保障对象资格进行审核备案、动态核查，对保障性住房项目实施销售许可管理、物业行业管理，监督管理保障性住房市场。市国土房管局下属的住房保障管理办公室（以下简称住保办）是保障性住房建设、管理的专职机构。
区县人民政府作为住房保障责任主体，承担行政辖区内住房保障、危陋房屋拆迁和定向安置经适房建设工作，对保障性住房项目进行属地化管理；区县房管局负责住房保障资格审核，区县民政局负责申请家庭收入、财产审核。
各街道办事处（乡镇政府）设有住房保障窗口，负责“三种补贴”申请初审，将辖区保障性住房项目纳入社区管理。
1.4 保障性住房建设及管理主要环节
申请“三种住房”的家庭，需持相关要件到户籍所在区县房管局提出申请。在准入环节，区县房管局细化完善包括审核、公示、备案、配租、销售、权属登记在内的管理流程。住房保障管理部门通过与房屋、户籍、婚姻、殡葬、住房公积金、社会保障、工商注册、税务、车辆等数据信息联网，将保障性住房审核、分配、监管、退出等业务纳入系统网络平台，全面核查住房、人口和收入财产情况。
保障性住房分配实行“一户一证一房”原则。公租房项目在人大代表、政协委员和公证机关监督下公开摇号选房，部分肢体、视力有较大残疾的群众有优先选房权。限价房项目开发建设单位在取得销售许可证10日内一次性推出房源，规模较大的项目分批次办理销售许可并上市销售的，不得出现两批次之间房源“断档”，严格对证售房，禁止委托代理销售。经适房项目面向特定拆迁片定向建设使用，拆迁家庭持证购房，在拆迁单位或开发建设单位组织下公开选房。
在后期监管环节，住房保障管理部门对公租房持证和承租家庭、限价房持证家庭（资格有效期一年）住房情况进行季度核查，对条件变化超标的家庭，及时启动退出程序。此外，享受“三种补贴”家庭（包括承租公租房或在市场租房）每年需主动申报家庭人口、住房和收入财产变化情况。
2 天津市保障性住房后续管理存在的问题
2.1 部分保障性住房项目配套设施和环境不完善
受城市空间局限，保障性住房项目选址多集中在外环线周边，配套基础条件相对薄弱；配套非经营性公建受保障性住房售价与成本控制影响，无法纳入住宅地块成本进行平衡，因此部分为独立选址，给项目所在区带来较大财政压力。
2.2 保障性住房项目属地责任及社会管理需强化
2.2.1 个别项目属地化问题亟待解决
津南区双港新家园于2010年起陆续进住，1万余套保障性住房已基本入住完毕。截至2014年底，由于街道、社区居委会未组建，各项目无法成立业主大会，仍由开发建设单位选聘的前期物业服务企业进行管理。对保障性住房项目内圈占绿地、私搭乱盖以及新家园周边占路摆卖、垃圾堆置等问题，区综合执法虽组织进行了治理，但缺乏街道、社区管理的支持，成果难以保持。居民群众对环境秩序受到影响、非经营性公建未及时投入使用、公共维修基金无法正常启用等问题反映集中。此外，西青区龙顺园项目于2011年入住，截至目前尚未落实属地管理。 2.2.2 居民生活需求造成“人户分离”现象
按照住房保障政策要求，公租房项目不允许迁入户籍；购买经适房、限价房的家庭多因子女就学等原因，不愿将户籍从市内六区原居住地迁出。一方面，保障性住房居住家庭“人户分离”给社会治安、社会保障、计划生育等以户籍为依据的城市管理工作带来较大难度；另一方面，市财政按照户籍人口安排的社区居委会管理活动经费也不能落实，一定程度上影响了保障性住房社区建设和居住管理工作的开展。属地和原户籍地社会管理权责不一致，给保障性住房受益家庭在居住地享受公共服务带来困难。
2.2.3 保障性住房后续管理支持政策尚待匹配
《天津市基本住房保障管理办法》规定，保障性住房由所在地区县人民政府按照新建住宅小区管理要求实施社区综合管理。对保障性住房居住的各类困难家庭进行社会管理，工作量相较普通居住区更大；加之困难群体对社区公共服务的需求更加集中，所属区、街在设施设备管养方面也要投入更多的人力和物力，目前的机构编制和财政政策只是按常规配置，并未给予进一步倾斜。
2.3 公租房入住后资格和履约监管存在局限
在天津市“三种住房”中，经适房用于安置拆迁家庭、不设置其他条件限制；申请购买限价房家庭购房资格证有效期满后，也不再列入核查范围（只对重复申请住房保障进行限制）；公租房是惟一在入住后仍需履行核查程序、验证保障对象资格情况的保障性住房类型。
2.3.1 公租房房源调整机制需要进一步健全
按照公租房管理规定，申请家庭人口为2人及以下的，配租1室1厅或1个居住空间（1个兼起居室的卧室）户型房屋；人口为3人及以上的，配租2室1厅或2个居住空间（1个卧室加1个兼起居室的卧室或者1个卧室加1个起居室）户型房屋。但对于承租家庭因结婚、出生、过世导致的人口增减，尚未明确房源调整的相关要求。此外，为方便居民就业、子女入学、照顾老人等需求，市住保办于2013年推出专项程序，规定承租同种户型公租房的2个家庭间通过网上“互换平台”达成交换意向，经运营管理单位查验备案后，可调换承租房屋；但上述政策限制性较强，截至2015年仅有10对家庭办理了互换手续。
2.3.2 公租房续租收入财产核查未同步履行
天津市公租房租赁对象初次承租期不超过3年，租赁期内，可根据市发改委核定的租金标准调整房屋租金；租期届满，经审核符合届时公租房承租条件的原承租家庭可续租，每次续租期限不超过1年，租金按届时标准缴纳。可见，公租房续租相当于在续租时点的政策条件下对承租家庭重新履行准入审核，但从2014年4月首批公租房项目启动续租工作到2015年年中，住房保障管理部门对秋怡家园等9个项目、7562户续租家庭进行了住房和人口核查，但民政部门未同步开展收入财产核查。近年来天津市公租房政策未作调整，除享受“三种补贴”的承租家庭已通过年度申报审核收入财产情况外，对非补贴承租家庭收入财产的监管存在缺失，无法保证政策执行的公正性和准确性。
2.3.3 承租家庭违约腾退诉讼执行难度大
在实践中，公租房项目所在区法院对受理违约腾退房屋诉讼案件较为谨慎，目前各项目符合起诉腾房条件的家庭共86户，立案19户，占比为22.1%；起诉公租房违约腾退房屋时，须先起诉解除合同再起诉腾退住房，审理时间需半年到一年，其间欠租行为持续发生，管理工作较为被动；在执行阶段，法院要求提供腾退安置房屋且对房屋有较为严格的要求，对于已判决胜诉的4个案件，因考虑执行难度大，法院已驳回其中3个案件执行申请。公租房项目运营管理单位和承租家庭作为平等的民事主体签订租赁合同，当出现严重违约、需腾退房屋情况时，司法诉讼和执行是退出机制的最后保障。随着本市公租房项目首次续租后搬迁期到期，会有较多不符合条件家庭需要腾退，此环节不能得到很好的落实，直接影响房源循环使用和管理良性运行。
3 天津市保障性住房后续管理的问题析因
3.1 保障性住房后续管理缺乏必要的顶层设计
天津市“十二五”住房保障规划确立了“发放三种补贴、建设三种住房”的政策制度体系和保障目标，但对于保障性住房后续管理只是作为实现规划的一项措施，而没有作为一项独立的课题来关注和研究，更未达到顶层设计的高度。现阶段迫切需要结合全市保障性住房建设进展和下一步安排，将建设与后续管理统筹考虑，围绕保障性住房后续管理的显著特点、主要矛盾和一般规律，对体制机制、配套政策、预期目标、实现路径、考查标准等进行系统设计和规划，通过调整模式、明确分工、落实责任、整体规范来强化后续管理的薄弱环节，有效破解难点问题。
3.2 保障性住房后续管理支持和投入力度不足
3.2.1 配套政策不同步
2008年制定实施的《天津市廉租住房属地化管理办法》至2013年已失效，目前本市没有关于保障性住房属地化管理的具体标准和实施依据；《天津市基本住房保障管理办法》对保障性住房后续管理属地化原则规定在操作层面缺乏政策程序支持，难以落到实处。此外，保障性住房项目公建、配套工程和景观绿化建设标准也不健全，易出现建设不同步或使用功能不满足需求等问题，影响群众居住满意度。
3.2.2 支持机制不完善
主要反映在税费减免和财政资金转移支付方面。目前，公租房项目运营管理单位可享受公租房租金收入免收营业税、房产税等优惠政策，但其收取的配套公建租金和物业费仍需缴税。此外，“十二五”期间，环城四区作为保障性住房最主要的人口导入区，与导出区间社会管理经费的转移支付尚待落实，公共服务机构设置、人员编制以及市政公用设施管养“以奖代补”等方面也仅是统一执行现有政策，加之保障性住房项目缺乏自养能力，人口导入区权责失衡，易产生社会管理问题。
3.3 后续管理的协调机制不健全
保障性住房后续管理是一项综合性、系统性很强的工作。市国土房管局是天津市住房保障工作的行政主管部门、市民政局负责社区（物业）管理，本身在保障性住房后续管理中承担了重要任务，但在实际工作中协调推动的事项有很大一部分又超出了自身职责范围。据不完全统计，从2011年到2015年，仅市住保办组织的保障性住房后续管理协调会议就达400余次，协调的许多问题是由项目运营管理单位、物业服务企业或群众通过各种渠道直接反映的。住保办作为市级住房保障政策执行部门，不仅需要核实了解情况并告知属地区县人民政府和有关职能部门，还要牵头协调、跟踪进展。由于属地区和专业职能部门作用未得到充分发挥，责任单位往往依赖于牵头单位，后者受到管理职能、单位级别限制，推动问题落实解决的难度较大，涉及如资金经费、人员编制、配套工程建设等复杂情况还需报请上级部门或市政府，导致一般层面上协调效率低、工作推进慢、效果不理想。 3.4 保障性住房后续管理属地化模式需强化
保障性住房后续管理作为城市管理的组成部分，同样需要“条块结合”。作为“块”的属地管理，是保障性住房后续管理的基础。保障性住房后续管理的属地化模式，指区县人民政府将已具备入住条件的保障性住房纳入社会管理范围，比照普通商品房提供基本公共服务。属地管理是居住管理的首要原则，区县人民政府负有主体责任，不能因为保障性住房居住对象特殊、管理难度大，就给予差别对待，或推延落实项目属地接管。
4 完善保障性住房后续管理长效机制对策建议
4.1 健全相关立法及顶层规划设计
4.1.1 保障性住房后续管理法制建设
“十三五”期间，结合住房保障政策调整、保障性住房后续管理工作重点和原有的薄弱环节，对《天津市基本住房保障管理办法》内容进行梳理更新。定位于制度立法的宏观层面，突出在保障性住房建设阶段超前谋划、为后续管理打下良好基础的理念，并对保障性住房后续管理内容范围、主要管理部门及权限、属地化管理模式、运行机制和配套政策、收入财产综合比对系统建设和定期核查、恶性违规行为法律责任、退出司法执行以及保障性住房项目环境配套、社会管理和公共服务等关键环节进行明确界定和阐释，为政策执行提供坚实的法律保障，确立保障性住房后续管理长效机制总体框架。
对于商品房项目按一定比例配建保障性住房、公租房项目配租入住后房源调整、公租房承租家庭收入财产定期核查等保障性住房后续管理尚未涵盖的领域，进一步加强政策研究、制定规则程序、形成完整体系，使法规层面的原则方针具体化为保障性住房后续管理专项工作方案，并保持立法思路、治理重点的连续与统一。
4.1.2 保障性住房后续管理规划设计
一是从规划层面做好统筹安排。在天津市“十三五”住房保障规划制定过程中，坚持“建管并重”的指导思想，立足存量规范、增量保质，从中观层面对保障性住房后续管理进行整体设计，明确五年中的重点任务和工作目标，确定完成时间表和路线图。
二是完善资金编制等支持政策。结合实际研究制定公租房项目经营性公建税费减免、保障性住房后续管理专项奖励资金筹集使用等支持政策，促进管理长效、良性运行。尽快实施已初步成型的保障性住房人口导入区与导出区社区管理经费转移支付、公共服务机构人员编制调剂使用，以及环城四区保障性住房项目配套市政公用设施管养“以奖代补”市级统筹资金比例提升等利好政策，使保障性住房项目属地与保障家庭原居住地之间的责权利趋于平衡，建立公平合理的后续管理机制。
三是促进部门间信息沟通共享。将住房保障“不良记录”纳入信用管理平台，在就业、缴税、银行贷款、工商注册等方面对隐瞒、虚报、伪造有关信息或采取不当手段申请和享受保障性住房的家庭形成有效制约，加大违规成本、发挥警示震慑作用。
4.2 强化属地管理与部门统筹组织
4.2.1 深化落实保障性住房后续管理属地责任
建议制定“天津市保障性住房属地管理办法”，进一步明晰区县人民政府在保障性住房项目建设、分配、管理等方面的主体地位、职责范围及属地化归口原则。通过统一标准、理顺权责，使保障性住房后续管理属地化模式有据可依。
4.2.2 加强保障性住房项目建设与管理的衔接
基于建设和后续管理同为保障性住房工作的重要组成部分，二者间有着紧密联系，建议市级层面仍由市国土房管局作为保障性住房后续管理牵头部门。在已建立立法保障的基础上，需对组织协调、信息共享、考核问效和监督管理涉及的执法手段、取证渠道等方面细化权责范围，并明确相关部门的配合责任。
进一步发挥市级保障性住房管理服务机构（市住保办）协调作用，从建设源头为后续管理奠定良好基础。对各区县异地建设的保障性住房项目在选址阶段需就资金转移支付、配套政策、移交接管等进行约定，通过统筹安排、合理调控实现两地间供需对接、资源共享，妥善解决民生保障与发展空间的矛盾。
制定关于加强保障性住房社会管理和服务工作的意见，明确后续管理中“条”所应承担的职责和服务标准。以群众需求为导向，在社区管理、社会保障、劳动就业、社会救助、治安秩序、医疗卫生、教育培训、房屋管理、服务配套等方面有效落实部门职能延伸与管理搭接，提高保障性住房的综合服务水平。
4.3 提升完善保障性住房项目配套环境
建议在以下述范围内组织开展保障性住房项目完善配套工程：包括华明和双港两个新家园大型保障性住房居住区，张贵庄、淮河道保障性住房集中片区和远年入住项目在内的市内六区、环城四区共53个保障性住房项目。
一是完善配套设施。结合规划要求，对保障性住房项目公共配套服务设施进行完善，尚未建设的尽快启动建设，已经建成的按规划要求投入使用；保证周边道路通畅，自来水、排水、燃气、电力、路灯等各项配套设施齐全。
二是强化社区管理。保障性住房项目实现社区管理全覆盖，已具备条件但尚未成立业主大会的需尽快组织筹建。对项目周边的公共秩序、环境卫生进行综合治理。完善社区公共服务场所和设施、器材，规范办公环境条件，做到便民、利民。
三是规范物业管理。保障性住房项目物业管理应按照普通商品住宅项目标准实施，管理规范、环境整洁、无杂物堆放，公共设施设备运行正常、养护到位。市财政对市内六区和环城四区市集中建设、入住一年以上的公租房（含廉租住房）和定向销售经适房项目物业服务企业因居住家庭生活困难、物业费收缴率低产生的资金缺口给予适度补助。
四是提升绿化景观。按照保障性住房绿化导则要求，对各项目绿化进行提升改造，补植树木、绿篱、草坪。区内绿化工程方面，参照淮河道保障性住房示范区建设情况，按照每建筑平方米8.94元的标准组织实施；界外地绿化建设方面，新建和在建保障性住房项目由开发建设单位按照200元/平方米标准向所在区县市容园林委缴纳界外绿地绿化工程建设费，区县市容园林委负责建设及养护工作。 五是改善项目环境。对破损甬路、围墙进行整修；更新增加健身设施、宣传栏；合理规划停车位，保证车辆停放有序，在条件允许的情况下适当增设车位；治理私搭乱建、圈占堆物等现象。
六是完善公交线路。结合各保障性住房项目周边公交布局和居民出行需求，完善公交线网，增加线路、车次，延长运营时间，方便居民出行。
4.4 探索社会管理和服务模式创新
4.4.1 加强社会监督，实施绩效考核管理
一是强化保障性住房后续管理公众参与和社会监督。在继续使用好市国土房管局政务网、咨询热线等公共服务平台的基础上，开发利用政务微博、微信公众号、手机客户端等新渠道，做好保障性住房后续管理有关政策的宣传普及，进一步提高服务效率。建立定期沟通机制，在一定范围内向人大代表、政协委员、专家学者、社会监督员等通报保障性住房后续管理情况，提高监督的针对性、有效性，听取建设性意见。公开市、区两级保障性住房后续管理咨询服务和举报投诉电话，以媒体专栏等形式畅通问题反映渠道，充分发挥媒体监督、群众监督的作用，为开展保障性住房后续管理绩效评价提供依据。
二是对保障性住房后续管理情况开展绩效考核评价。天津市财政检查局曾对2009年政府投资保障性住房项目（当时主要为“十一五”期间建设筹集的廉租住房项目）进行绩效评价，并将后续管理列为评价指标的重要项目，具备了开展相关工作的经验。2015年，财政部、住房城乡建设部联合印发《城镇保障性安居工程财政资金绩效评价暂行办法》，天津市被列为试点城市之一，相关工作正在落实中，未来可考虑将保障性住房后续管理作为一个相对独立的部分列入评价指标体系，以便全面掌握全市保障性住房建设和管理情况，相关评价成果可直接运用在市政府对区县“民心工程”完成情况的年度考核中。市财政应筹集保障性住房后续管理专项奖励资金，根据各区县人民政府绩效情况采取相应的激励措施。
4.4.2 融合市场机制提升综合服务效益
“十三五”期间，天津市保障性住房政策趋于稳定，因此，在合理平衡现有房源方面可打通公租房、限价房、经适房内部通道，建立保障性住房租、售转换机制，更好地满足保障群体租购需求；在后续管理机制建设方面可探索社会机构代理经租区位、户型等适宜的闲置存量住房作为公租房房源。
政府可鼓励引导公租房运营管理单位、社会专业机构、物业服务企业等通过企业投资、专项扶持、购买服务、合作筹措房源、建立信息服务平台等方式，长期租赁社会闲置存量住房（包括未售出的限价房和经适房），按照规定进行转租用于公租房使用。这样既能够盘活社会闲置存量住房、改善租赁住房供应结构、发展培育机构出租人、拓宽公租房房源渠道，又能借助现有项目“房等人”的有利条件和相对成熟的配套资源弥补新开工项目选址空间、建设周期方面的局限，丰富申请家庭的选择、提高居住便利度，为后续管理奠定良好基础。
4.4.3 探索货币保障发挥社会资源优势
一是扩大货币化补贴保障范围。对符合公租房准入条件的家庭按不同层次发放住房租赁补贴，允许其根据自身需求，租赁套型面积符合标准的社会住房（目前“三种补贴”中廉租住房实物配租补贴家庭只能承租公租房；还有部分公租房承租家庭未享受“三种补贴”）；对符合限价房准入条件的家庭购房补贴，允许其购买中小户型普通商品住房。这样，具备公租房承租资格和限价房购买资格的家庭可以不受项目推出时间、房源登记数量的限制，以选择范围最广、对自身生活最为便利的形式“一步到位”取得保障；公租房项目运营管理单位节省了后期房源调换的操作成本；集中建设保障性住房项目后续管理的压力也在住房市场更大的空间里弱化以至消弥。与之相应的是，政府还应对在市场租购住房的保障家庭实际缴付的物业费与已入住保障性住房项目物业费平均水平的差额进行补贴。
二是拓展社区服务社会联系面。住房保障工作站配合保障性住房社区居委会做好居住家庭失业登记工作。在社区配套商业服务项目和各类服务机构招聘人员时，优先推荐就业困难的保障性住房居住家庭成员应聘。同时，与劳务代理机构建立联系，提供政策咨询、就业指导、职业介绍，为困难家庭搭建就业平台。
三是加强社会组织的协同参与。探索将新家园大型保障性住房居住区等项目作为社会管理创新试点，通过孵化培育、政府购买服务、公益创投等多种方式，发展公益服务类、维权调解类社会组织，健全人民调解、利益协调、诉求表达、权益保障机制，有序引导居民自治。完善保障性住房社区居民代表大会、社区事务听证会、居民协商议事会等议事制度，推广民主管理，畅通民意诉求，强化民主监督。
笔者认为，通过在上述方面深入研究探索，可以使政府行政管理职能履行效率更高、工作衔接及各项机制运转更加顺畅、对重要领域和关键环节的监督管控更加到位，以达到使保障性住房运营管理、政策监管和社会服务步入规范化轨道，提高后续管理水平、促进长效良性运行的效果。
参考文献：
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2.蔡若愚.自然人统一信用代码制度或年内可期.中国经济导报.2015.6.27
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4.中华人民共和国国务院办公厅.关于保障性安居工程建设和管理的指导意见.2011.09.28
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6.天津市人民政府办公厅.关于贯彻落实《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》任务分工方案.2012.03.14
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9.天津市人民政府办公厅.天津市新建住宅配套非经营性公建建设和管理办法.2012.03.14
10.天津市国土资源和房屋管理局.天津市市容和园林管理委员会.关于加强我市保障房项目绿化建设管理有关工作的通知.2014.12.22
11.天津市国土资源和房屋管理局 天津市民政局.天津市住房保障监督管理办法.2013.08.14
12.天津市人民政府.天津市基本住房保障管理办法.2012.08.17
作者简介：
周轶洲，房地产经济师，就职于天津市社会保障住房管理服务中心，研究方向为住房保障。