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内容提要:未能察觉系统性风险的形成并防止本次全球金融危机,这增加了对目前的危机防范措施进行重新审视的必要性。本文认为金融危机是可以预防的,因为这是由政策错误的积累而成,最终让危机以惊人的方式爆发。尽管我们不能准确预期危机发生的时间,但可以通过识别和处理不稳定的根源来防止危机。为此,决策者需要加强从上到下的宏观审慎性监管,作为从下到上微观审慎性监管的补充。本文探索了这一战略,以及在国家层面完成此任务需要的机构设置。考虑到近期采取的针对系统性风险的监管改革不足以防范未来的风险,本文提出,提升金融稳定性的国家措施很重要,而管理国际金融监管的威斯特伐利亚(Westphalian)原则应遭到抵制。在建立有效的国家层面系统性监管的同时,强有力的国际合作对于金融稳定也不可缺少。
编者按:本刊征得亚洲开发银行研究院的同意,给予翻译和发表,在 www.adbi.org 的英语原文是本文唯一正式和权威的版本。亚洲开发银行研究院访问研究员、日本政策研究大学院邢予青教授对译文进行了耐心细致的校对,谨向邢予青教授表示感谢。
关键词:金融危机 系统性风险 金融监管 国际合作
中图分类号: F120.4 文献标识码: A 文章编号: 1006-1770(2010)04-04-07
河合正弘,现任亚洲开发银行研究院院长和首席执行官,曾任亚洲开发银行总裁的特别顾问(2005-2007),日本财政部副财务官(2001-2003),世界银行东亚和太平洋地区首席经济学家(1998-2001)。
一、引言
大部分央行、金融监管者、其他政策决策者、国际组织、私人部门、经济学家都没能提前预测到本次全球金融危机,并低估其严重性。金融系统如此重大的失误要求我们探索真正的原因:预防系统性危机是否可能?本文证实这确实是可能的,预防金融危机的最好方式是识别并控制系统风险以及金融不稳定的根源。
通过由Laeven 和 Valencia (2008)创立的新数据库,在银行系统性危机爆发和相关控制措施运用初始,可以看到所有的危机有两个相同点。事实上所有遭受危机的国家政策方面都存在严重缺陷,并积累了重大的结构性缺陷和金融不平衡。在所有情况下,危机是逐渐形成并最终爆发的,可以在较早时予以发现并更好地加以控制。在所有情况下,金融系统都存在内在的脆弱点,金融市场是非常大度的,常常不对决策者的失误进行惩罚。当很明显地决策者无法或不愿处理深层次问题,金融市场因信心的缺失而遭受破坏,最终导致危机。
2007年-2009年的这场极具破坏性的全球金融危机提供了一系列新的教训。这些教训比以前获得的要更为惨痛,因为最好的金融系统——美国,英国和欧洲——都出现了问题。本文的目的在于探索如何识别系统性风险迹象并防范金融危机。我们认为,各国都应建立系统稳定管理的有效框架,但是如果美国和英国——全球金融中心的东道国、危机的形成地——不能对系统稳定监管做出充分的政治承诺,仅有这些国家的努力是不够的。
本文结构安排如下,第二部分讨论防范金融危机的重要性,有效的宏观审慎监管——从上到下的方法作为从下到上微观审慎性监管的补充——可以有效地察觉并预防危机。第三部分分析了建立系统的金融监管机构的基本原则,包括目标和任务、资源、执行和结构等方面。第四部分回顾了近期国内外为应对系统风险而提供的改革建议,介绍了各国建立的系统稳定监管的框架,甚至是独立的金融稳定监管机构。第五部分为下一步的行动提出建议。
二、防范危机的重要性
(一)全球金融危机背后的政策失误
2007年-2009年全球金融危机的根源可以追溯为过度乐观情绪的积累——因世界范围内长时期的经济高增长、低利率和金融价格的低波动性,以及流动性泛滥而生。受这种温和的宏观经济和金融环境的影响,全世界的投资者都在寻求收益,低估了投资风险,特别是新的金融产品的风险。IMF(2009a)从三个方面总结了全球金融危机的原因:金融监管缺陷;货币政策未能处理系统性风险的积累;脆弱的全球金融结构。
1.金融监管缺陷
有些观点很精彩地指出金融监管中存在的问题在于监管存在缺陷(30人集团,2009; Brunnermeier, et. al. 2009;德拉罗西埃集团,2009),包括宏观审慎性监管不足。
最关键的是,这些国家的金融管理者和监督者未能看到重大系统性风险的形成。在美国,监管框架非常分散,其作用范围仅局限于参与保险的存款机构,未能覆盖到造成经济系统风险的所有金融活动。结果,“影子银行”系统在投资银行、抵押贷款经纪人和发放者、特殊投资工具、保险公司,以及其他私人资产池中大量滋生,因这些机构长期仅由各类机构宽松管理,通常审慎性监管不足。
因为习惯于关注单个机构,缺乏宏观审慎性监管方式,全球监管者都未能认识到金融公司、部门和市场之间存在的内在关联。监管者仅关注他们关心的一小块内容,忽视了更大的问题。Shin(2009)指出总体失误在于:“受错误教育”的监管者和检查者集中精力于单个机构,未能关注到对系统层面的影响。因此,有越来越多的人认为需要有宏观审慎性监管和有效的系统稳定管理者,作为微观审慎监管手段的补充。
2.货币政策在控制金融不平衡方面存在失误
IMF最新分析报告指出“宏观经济政策,没有考虑到系统风险的积累”,并指出“繁荣期主要的失误在于未能发现不断增长的资产价格泡沫的威胁”。显然,美联储低估了因房地产价格泡沫、金融机构的高杠杆、金融市场间的内在联系而造成的金融不平衡。此外,Taylor(2009)指出美联储的政策给美国带来过多的流动性和低利率,联邦基金利率在低位时间过长,刺激了房地产繁荣和其他经济不平衡。美联储也许假定即使资产价格泡沫破灭,对金融系统和经济的影响可以通过更低的利率得到消除。
理论上,为控制系统风险本可以采取更紧缩的审慎性管理,但实际上,在管理当局意识到之前,巨大的系统性风险已经在监管者的视线之外,在影子银行系统中酝酿而成。由于审慎监管行动未能防止系统性风险的建立,作为宏观监管者,央行本应该针对信贷繁荣、不断增长的杠杆、资产价格快速上涨、系统脆弱性的形成采取更紧缩的货币政策。
3.脆弱的全球金融架构
全球金融架构——即维持全球金融稳定,保证商品、服务和资本跨国顺畅流动的正式架构,存在诸多缺陷。有三个问题。
第一,全球机构——如国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)、金融稳定论坛——未能对系统重要的经济体采取有效的宏观经济金融监管,即未能清楚地发现美国、英国和欧元区的系统风险,向决策者提出警告,也未能在具体措施方面提出有操作性的政策建议以降低系统性风险。他们的分析明显低估了影子银行系统中隐藏的风险,以及金融机构、市场、国家间的内在关联和全球宏观经济金融的联系。
第二,2002年-2007年间,关于全球支付不平衡问题存在大量讨论。特别是IMF反复提醒,特别是通过新近建立的多边咨询程序,指出全球不平衡对全球金融稳定造成重大风险。但是,关于全球不平衡的讨论却将决策者的注意力,从美国国内金融不平衡转向全球不平衡、美元崩溃风险、重估人民币等方面。
第三,危机揭示了管理、监督和处置国际活跃金融机构的分散的国际安排效率不够。当这些机构出现失误时,问题变得尤为尖锐。尽管国内政府对处理破产机构负主要责任,因为缺少明确的国际规则以管理因跨境金融机构失败而产生的损失的成本分担机制,东道国经常在其司法管辖区内快速地冻结资产。
6.Caruana, J. 2003. Banking Provisions and Asset Price Bubbles. In Asset Price Bubbles and Their Implications for Monetary Policy and Financial Stability, edited by C. Hunter, G. Kaufman, and M. Pomerleano. Cambridge, MA: MIT Press.
7.Cihak, M., and R. Podpiera. 2006. Is One Watchdog Better than Three?: International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. Czech Journal of Economics and Finance 56 (3–4): 102–126.
8.de Larosiere Group. 2009. Report on Financial Supervision: High-Level Group on Financial Supervision in the EU (February). Available:www.ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.
9.Fujii, M., and M. Kawai. 2009. Lessons from Japan’s Banking Crisis, 1991-2005. Mimeographed, ADBI, Tokyo.
10.Group of Thirty. 2009. Financial Reform: A Framework for Financial Stability. Washington, DC. Available: www.group30/pubs/reformreport.pdf
11.Haldane, A. G. 2009. Rethinking the Financial Network. Speech delivered at the Financial Student Association, Amsterdam, April.
12.HM Treasury. 2009. Reforming Financial Markets. A document presented to Parliament by the Chancellor of Exchequer by Command of Her Majesty, London, 8 July. Available: http://www.hm-treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm
作者简介:
河合正弘(Masahiro Kawai) 亚洲开发银行研究院院长
迈克尔.波默里诺(Michael Pomerleano)世界银行顾问
(胡妍斌译,邢予青、王辰审校)
编者按:本刊征得亚洲开发银行研究院的同意,给予翻译和发表,在 www.adbi.org 的英语原文是本文唯一正式和权威的版本。亚洲开发银行研究院访问研究员、日本政策研究大学院邢予青教授对译文进行了耐心细致的校对,谨向邢予青教授表示感谢。
关键词:金融危机 系统性风险 金融监管 国际合作
中图分类号: F120.4 文献标识码: A 文章编号: 1006-1770(2010)04-04-07
河合正弘,现任亚洲开发银行研究院院长和首席执行官,曾任亚洲开发银行总裁的特别顾问(2005-2007),日本财政部副财务官(2001-2003),世界银行东亚和太平洋地区首席经济学家(1998-2001)。
一、引言
大部分央行、金融监管者、其他政策决策者、国际组织、私人部门、经济学家都没能提前预测到本次全球金融危机,并低估其严重性。金融系统如此重大的失误要求我们探索真正的原因:预防系统性危机是否可能?本文证实这确实是可能的,预防金融危机的最好方式是识别并控制系统风险以及金融不稳定的根源。
通过由Laeven 和 Valencia (2008)创立的新数据库,在银行系统性危机爆发和相关控制措施运用初始,可以看到所有的危机有两个相同点。事实上所有遭受危机的国家政策方面都存在严重缺陷,并积累了重大的结构性缺陷和金融不平衡。在所有情况下,危机是逐渐形成并最终爆发的,可以在较早时予以发现并更好地加以控制。在所有情况下,金融系统都存在内在的脆弱点,金融市场是非常大度的,常常不对决策者的失误进行惩罚。当很明显地决策者无法或不愿处理深层次问题,金融市场因信心的缺失而遭受破坏,最终导致危机。
2007年-2009年的这场极具破坏性的全球金融危机提供了一系列新的教训。这些教训比以前获得的要更为惨痛,因为最好的金融系统——美国,英国和欧洲——都出现了问题。本文的目的在于探索如何识别系统性风险迹象并防范金融危机。我们认为,各国都应建立系统稳定管理的有效框架,但是如果美国和英国——全球金融中心的东道国、危机的形成地——不能对系统稳定监管做出充分的政治承诺,仅有这些国家的努力是不够的。
本文结构安排如下,第二部分讨论防范金融危机的重要性,有效的宏观审慎监管——从上到下的方法作为从下到上微观审慎性监管的补充——可以有效地察觉并预防危机。第三部分分析了建立系统的金融监管机构的基本原则,包括目标和任务、资源、执行和结构等方面。第四部分回顾了近期国内外为应对系统风险而提供的改革建议,介绍了各国建立的系统稳定监管的框架,甚至是独立的金融稳定监管机构。第五部分为下一步的行动提出建议。
二、防范危机的重要性
(一)全球金融危机背后的政策失误
2007年-2009年全球金融危机的根源可以追溯为过度乐观情绪的积累——因世界范围内长时期的经济高增长、低利率和金融价格的低波动性,以及流动性泛滥而生。受这种温和的宏观经济和金融环境的影响,全世界的投资者都在寻求收益,低估了投资风险,特别是新的金融产品的风险。IMF(2009a)从三个方面总结了全球金融危机的原因:金融监管缺陷;货币政策未能处理系统性风险的积累;脆弱的全球金融结构。
1.金融监管缺陷
有些观点很精彩地指出金融监管中存在的问题在于监管存在缺陷(30人集团,2009; Brunnermeier, et. al. 2009;德拉罗西埃集团,2009),包括宏观审慎性监管不足。
最关键的是,这些国家的金融管理者和监督者未能看到重大系统性风险的形成。在美国,监管框架非常分散,其作用范围仅局限于参与保险的存款机构,未能覆盖到造成经济系统风险的所有金融活动。结果,“影子银行”系统在投资银行、抵押贷款经纪人和发放者、特殊投资工具、保险公司,以及其他私人资产池中大量滋生,因这些机构长期仅由各类机构宽松管理,通常审慎性监管不足。
因为习惯于关注单个机构,缺乏宏观审慎性监管方式,全球监管者都未能认识到金融公司、部门和市场之间存在的内在关联。监管者仅关注他们关心的一小块内容,忽视了更大的问题。Shin(2009)指出总体失误在于:“受错误教育”的监管者和检查者集中精力于单个机构,未能关注到对系统层面的影响。因此,有越来越多的人认为需要有宏观审慎性监管和有效的系统稳定管理者,作为微观审慎监管手段的补充。
2.货币政策在控制金融不平衡方面存在失误
IMF最新分析报告指出“宏观经济政策,没有考虑到系统风险的积累”,并指出“繁荣期主要的失误在于未能发现不断增长的资产价格泡沫的威胁”。显然,美联储低估了因房地产价格泡沫、金融机构的高杠杆、金融市场间的内在联系而造成的金融不平衡。此外,Taylor(2009)指出美联储的政策给美国带来过多的流动性和低利率,联邦基金利率在低位时间过长,刺激了房地产繁荣和其他经济不平衡。美联储也许假定即使资产价格泡沫破灭,对金融系统和经济的影响可以通过更低的利率得到消除。
理论上,为控制系统风险本可以采取更紧缩的审慎性管理,但实际上,在管理当局意识到之前,巨大的系统性风险已经在监管者的视线之外,在影子银行系统中酝酿而成。由于审慎监管行动未能防止系统性风险的建立,作为宏观监管者,央行本应该针对信贷繁荣、不断增长的杠杆、资产价格快速上涨、系统脆弱性的形成采取更紧缩的货币政策。
3.脆弱的全球金融架构
全球金融架构——即维持全球金融稳定,保证商品、服务和资本跨国顺畅流动的正式架构,存在诸多缺陷。有三个问题。
第一,全球机构——如国际货币基金组织(IMF)、国际清算银行(BIS)、金融稳定论坛——未能对系统重要的经济体采取有效的宏观经济金融监管,即未能清楚地发现美国、英国和欧元区的系统风险,向决策者提出警告,也未能在具体措施方面提出有操作性的政策建议以降低系统性风险。他们的分析明显低估了影子银行系统中隐藏的风险,以及金融机构、市场、国家间的内在关联和全球宏观经济金融的联系。
第二,2002年-2007年间,关于全球支付不平衡问题存在大量讨论。特别是IMF反复提醒,特别是通过新近建立的多边咨询程序,指出全球不平衡对全球金融稳定造成重大风险。但是,关于全球不平衡的讨论却将决策者的注意力,从美国国内金融不平衡转向全球不平衡、美元崩溃风险、重估人民币等方面。
第三,危机揭示了管理、监督和处置国际活跃金融机构的分散的国际安排效率不够。当这些机构出现失误时,问题变得尤为尖锐。尽管国内政府对处理破产机构负主要责任,因为缺少明确的国际规则以管理因跨境金融机构失败而产生的损失的成本分担机制,东道国经常在其司法管辖区内快速地冻结资产。
6.Caruana, J. 2003. Banking Provisions and Asset Price Bubbles. In Asset Price Bubbles and Their Implications for Monetary Policy and Financial Stability, edited by C. Hunter, G. Kaufman, and M. Pomerleano. Cambridge, MA: MIT Press.
7.Cihak, M., and R. Podpiera. 2006. Is One Watchdog Better than Three?: International Experience with Integrated Financial Sector Supervision. Czech Journal of Economics and Finance 56 (3–4): 102–126.
8.de Larosiere Group. 2009. Report on Financial Supervision: High-Level Group on Financial Supervision in the EU (February). Available:www.ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf.
9.Fujii, M., and M. Kawai. 2009. Lessons from Japan’s Banking Crisis, 1991-2005. Mimeographed, ADBI, Tokyo.
10.Group of Thirty. 2009. Financial Reform: A Framework for Financial Stability. Washington, DC. Available: www.group30/pubs/reformreport.pdf
11.Haldane, A. G. 2009. Rethinking the Financial Network. Speech delivered at the Financial Student Association, Amsterdam, April.
12.HM Treasury. 2009. Reforming Financial Markets. A document presented to Parliament by the Chancellor of Exchequer by Command of Her Majesty, London, 8 July. Available: http://www.hm-treasury.gov.uk/reforming_financial_markets.htm
作者简介:
河合正弘(Masahiro Kawai) 亚洲开发银行研究院院长
迈克尔.波默里诺(Michael Pomerleano)世界银行顾问
(胡妍斌译,邢予青、王辰审校)