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摘 要：农村存在着大量的土地纠纷的问题。土地对农民来说既是必要的生产资料，也是最基本的社会保障。土地的纠纷也自然是事关农民切身利益的重要事项。但是，我们应当看到，现实生活中，农村土地纠纷的问题比较复杂。有农民和农民之间的土地纠纷，有农民和村集体等组织之间的土地纠纷，也有集体组织与国家之间的土地纠纷。尤其是国家政策的变动后，实行包产到户，农民土地纠纷就更为普遍，加之农村经济社会的发展，农民之间的土地纠纷又呈现出不同的现状。而解决这些纠纷需要制度。制度根据存在的形式可以分为正式制度和非正式制度。正式制度在农村这个熟人社会中有时并不适用，农村土地纠纷问题的解决更多的要靠人情关系来实现。土地纠纷的解决也就与非正式制度有着千丝万缕的关系。
关键词：土地纠纷正式制度非正式制度
一农村土地纠纷的概述
土地是人类生存和社会生产比不可少的物质条件，也是构成农村生产关系中最有决定意义的客体。
所谓土地纠纷，是指当事人因土地所有权和使用权以及其他有关土地的权利归属问题发生的争议。具体而言，就是两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块农村土地各据理由主张权属，根据各方理由难以解决的土地权属矛盾。
根据争议的内容不同，可以分为三类：土地确权纠纷。此类纠纷是指因不同主体间就土地所有权或土地使用权的归属或界线等问题产生异议而引发的争议纠纷。土地侵权纠纷。此类纠纷是指因对他人已依法取得的土地所有权或使用权构成侵害，侵权人与被侵权人之间引发的争议纠纷。土地行政争议。此类纠纷是指因相对人对土地行政主管机关或人民政府作出的土地行政处罚等具体行政行为不服而引起的争议纠纷。
农村土地纠纷有诸多特点。纠纷情况复杂。农村土地纠纷一般不仅仅是土地的问题，通常还包含着许多其他的因素在里面。纠纷产生的年代久远。不少农村土地纠纷是土地改革时期遗留下来的问题。问题查证难度大。由于时间久远等因素，事实难以查清。纠纷与国家政策关联性强。我国许多的农村土地纠纷都产生于国家土地政策的变动。土地改革、集体化、人民公社会运动等政策的变动，产生了很多土地纠纷，而且遗留至今。
引起土地纠纷的原因比较复杂。包括相邻单位或者个人之间权属界线不清，实地面积与批准面积不一致，用地手续不完备，有关补偿、安置措施未落实，国家政策变动，其他历史原因遗留问题等。
二非正式制度及其运用
非正式制度是是相对于正式制度而言，它指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。在非正式制度中，意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的"先验"模式，甚至有可能取得优势地位或以"指导思想"的形式构成正式制度安排的"理论基础"和最高准则。
非正式制度具有自发性、广泛性、持续性、非强制性等特点。所谓自发性，是指非正式制度安排主要是由文化遗传和生活习惯累积而成的，并非理性设计，人们遵循某种非正式制度安排常常是出于习惯而非理性的计算。广泛性是指它渗透到社会生活的各个领域，调节人们行为的大部分空间，其作用范围远远超过正式制度安排。持续性是指一种非正式制度一旦形成就将会长期延续，其变迁是缓慢渐进的，在变迁中先前非正式制度的许多因素经常会在新规则中"遗传"下来。非强制性是指它不像正式制度那样必须遵守，并有一套强制性的实施机制，而主要是靠主体内在的自觉或良心来维持的。
非正式制度在农村土地纠纷中广泛使用的原因及其优势：
1、正式制度在解决农村土地纠纷中的局限性，需要非正式制度来补充。
所谓正式制度，是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括国家法律、政府政策条例等，以及由这些规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法，再到特殊的细则及政府的规章制度。在研究农村土地纠纷的问题上，我们所说的正式制度主要是指国家的土地制度和土地纠纷解决机制，以及与之有关的法律法规。（下同）
不可否认正式制度在解决纠纷中起着基础地位的作用。它在整体上维持了社会秩序的稳定，为土地纠纷解决提供了大的方向和政策，起着一种导向性作用。正式制度在规范社会秩序中，首先从源头上减少了纠纷的发生，其次，在一些重大的土地纠纷中起着相当关键的作用。但正式制度在解决农村土地纠纷中有很多不足的地方。
一方面是制度的设置上。
正式的制度的概括性与地区特点不符。国家制定的正式制度是国家根据国家总体情况来制定的，但固定的规范容易产生刻板、僵化的倾向,不易随时代的发展而及时变迁,而农村土地纠纷都带有明显的地方特色，每一个地区的土地纠纷的表现形式、纠纷内容、适合的解决机制都有所不同。从这点上讲，国家大的制度、规定在地方有很多不适应。
正式制度的阶段性与土地纠纷的遗留性之间的冲突。从时间上看，正式制度一般在一个时间段内具有稳定性，但是我们不可忽视它的变化性，新中国成立60年来，国家有关土地方面的制度就作了几次大的调整，包括１９５３年完成的土地改革，７０年代后期的集体化和人民公社化运动，改革开放以来以家庭承包责任制为主要形式的各种农业生产责任制。有关农村土地方面的法律，大多是90年代才出台的（ 《中华人民共和国土地管理法》1986年出台；《中华人民共和国土地管理实施条例》1991年出台；《中华人民共和国土地承包法》2002年出台；《中华人民共和国草原法》1985年出台；《中华人民共和国基本农田保护条例》1994年出台 ）。用现行的法律制度评价历史问题必然会有很多不足之处。另外，现行的有关农村土地方面的法律法规大多是90年代制定的，而现在的土地纠纷又呈现出许多新的状况，比如说城市扩大，政府征用城市郊区的土地，房地产事业的迅速发展，农村劳动力结构的变化等等，使土地纠纷变得更加复杂化。这就使得解决机制与纠纷出现脱节的现象。
另一方面是制度的运用上。
国家层面的制度本身与地方实际情况存在着很大的差距，其起到的作用大多数时候只是一个指导性作用，对解决农村土地纠纷来说意义不是很大。地方的规章制度在运用的时候也会遇到一些问题。在土地纠纷中，很大一部分是农民与政府之间的纠纷（因征地而引起的纠纷比较多）。政府作为制度的建立者，在纠纷中又作为一方利益主体，就很难保证正式制度的运用时确实公正合法。同时，应该注意到的是，即使政府正确运用正式制度解决农村土地纠纷，其公信力本来就受质疑，在这种情况下去解决问题很难达成一致，即使达成一致，农民也或多或少对处理结果抱着质疑。
2、农村土地纠纷的特点需要非正式制度的调整。
要选择农村土地纠纷的解决方式，我们就不得不先分析农村的特点及农村土地纠纷的特点。虽然国家一直在倡导依法治国，倡导用法制来规范社会。但是我们的现实社会，尤其是农村，人们还生活在世俗社会当中。人们还是按照传统的习惯说话办事。对大多数人来说，其对法律的了解是刑法中的几种重要犯罪，及自己的行动不违反刑法就行了。很少有人在日常生活中去评价自己的行为是否合法，是否违反了某某法律的规定。而且，我们仔细调查就会发现，一般民众所了解什么行为违反刑法也只是根据一般的传统，没有谁专门从刑法法典中去学习。人民在遇到纠纷时，一般是从传统习惯以及地方的普遍价值观去寻找解决方案，除非万般无奈，很少有人会思考用法律来解决问题。即使当事人想用法律解决问题，他也会遇到一个很现实的问题--自己对法律不了解。要是找懂法的人帮忙的话，花费的代价比较高。因此在农村发生农民之间的土地纠纷，人们一般会选择从协商和调节开始，而更普遍的是找当地的村干部进行调解。村干部在调解时综合考虑当地的习俗，争议双方的利益、力量对比，以及其他与争议相关的实际情况。这种解决方式本身就是非正式制度的运用。
3、解决纠纷的成本要求非正式制度的广泛存在。
我们在考虑运用制度的选取时，还要注意的一个重要的问题是使用该制度的成本。正式制度的运用，需要有一个执行机构，需要按照较为严格的程序，同时还需要比较长的时间。对一般比较小的土地纠纷，或者纠纷所涉及的利益关系不是很大时，运用正式制度的花费可能会比争议所涉及的价值更大。而非正式制度正好弥补了这一缺陷。非正式制度在解决纠纷时的效力比较高，其所需要的成本也相对比较低。对农民之间的土地纠纷来说，一包烟或者一顿饭就解决问题了。
运用非正式制度解决农村土地纠纷，其考虑的因素比正式制度要广。正式制度是正式的条文及其相应的结构组成，其伸缩性比较小。而非正式制度要考虑纠纷双方的利益均衡，纠纷双方可接受程度，纠纷双方关系的维系等等。
另外，非正式制度的运用具有较强的地区适应性。在我国，农村土地现状差异很大，土地纠纷的种类、复杂程度也相应的有很大的差别。在东部地区，由于城市化的迅速发展，大量的农民失去了土地。沿海地区一般人均耕地不足0.7亩，据在沿海12个省、市、区的调查，仅2000～2001年共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上每征用一亩土地就会造成1.4人失去土地。而土地利用价值相对较低的西部山区、高原地带，土地纠纷争议不是很大，多是农民之间的土地纠纷。而对于草原地区，土地纠纷则主要体现在土地制度的变化造成大量农民失去原有土地而引起的纠纷。从这些状况我们可以看出，这些纠纷的产生，是历史传统的土地格局受到现实因素的冲击，导致双方利益严重冲突。如果仅仅按照国家的法律法规办理，很多农民的利益得不到满足，征地的补偿达不到农民可接受的程度，这样的结果是产生了大量上访的群众。怎样处理这类问题，关键是看选取的解决措施是否符合当地的实际。其实农民并非守着土地不放，不放的原因是因为没有从土地中得到应得的利益。在很多城市边缘的农村地区，农民其实是很想土地被征用开发的。因为他们的生活面貌会因此而改变，只要给的补偿不至于低到他们不可接受的程度就行。这就需要我们考虑正式制度与非正式制度的结合运用。
正式制度和非正式制度相结合是指在国家政策法律的大体背景下，充分结合当地的实际情况，遵从原有习惯，打破一层不变的政策、法律规定，寻找适合当地发展的解决模式。这种结合运用以保护农民利益为核心，为农民找到可以持续发展的路径。
非正式制度在解决农村土地纠纷中发挥着重要的作用。但是它也有自身的缺陷，也有无法克服的弱点。当农村土地纠纷上升到集体与国家之间的纠纷时，单纯的靠非正式制度是不能解决的。在这种纠纷当中，没有一个非正式制度的代表能够维持其起作用的权威了。这一点跟非正式制度非强制性的特点密切相关。这种纠纷，必然会运用正式制度，只是非正式制度会影响正式制度的运用程度。
非正式制度在农村土地纠纷中的解决中扮演着重要的角色，是正式制度的重要补充。从适用的有效性角度看，非正式制度在农村地区发挥着比正式制度更为便捷和广泛的作用，与正式制度一起构成了农村土地纠纷的整体解决机制。
关键词：土地纠纷正式制度非正式制度
一农村土地纠纷的概述
土地是人类生存和社会生产比不可少的物质条件，也是构成农村生产关系中最有决定意义的客体。
所谓土地纠纷，是指当事人因土地所有权和使用权以及其他有关土地的权利归属问题发生的争议。具体而言，就是两个以上单位或个人同时对未经确权的同一块农村土地各据理由主张权属，根据各方理由难以解决的土地权属矛盾。
根据争议的内容不同，可以分为三类：土地确权纠纷。此类纠纷是指因不同主体间就土地所有权或土地使用权的归属或界线等问题产生异议而引发的争议纠纷。土地侵权纠纷。此类纠纷是指因对他人已依法取得的土地所有权或使用权构成侵害，侵权人与被侵权人之间引发的争议纠纷。土地行政争议。此类纠纷是指因相对人对土地行政主管机关或人民政府作出的土地行政处罚等具体行政行为不服而引起的争议纠纷。
农村土地纠纷有诸多特点。纠纷情况复杂。农村土地纠纷一般不仅仅是土地的问题，通常还包含着许多其他的因素在里面。纠纷产生的年代久远。不少农村土地纠纷是土地改革时期遗留下来的问题。问题查证难度大。由于时间久远等因素，事实难以查清。纠纷与国家政策关联性强。我国许多的农村土地纠纷都产生于国家土地政策的变动。土地改革、集体化、人民公社会运动等政策的变动，产生了很多土地纠纷，而且遗留至今。
引起土地纠纷的原因比较复杂。包括相邻单位或者个人之间权属界线不清，实地面积与批准面积不一致，用地手续不完备，有关补偿、安置措施未落实，国家政策变动，其他历史原因遗留问题等。
二非正式制度及其运用
非正式制度是是相对于正式制度而言，它指人们在长期的社会生活中逐步形成的习惯习俗、伦理道德、文化传统、价值观念及意识形态等对人们行为产生非正式约束的规则，是属于文化遗产的一部分。在非正式制度中，意识形态处于核心地位，它不仅可以蕴涵价值观念、伦理规范、道德观念和风俗习性，而且还可以在形式上构成某种正式制度安排的"先验"模式，甚至有可能取得优势地位或以"指导思想"的形式构成正式制度安排的"理论基础"和最高准则。
非正式制度具有自发性、广泛性、持续性、非强制性等特点。所谓自发性，是指非正式制度安排主要是由文化遗传和生活习惯累积而成的，并非理性设计，人们遵循某种非正式制度安排常常是出于习惯而非理性的计算。广泛性是指它渗透到社会生活的各个领域，调节人们行为的大部分空间，其作用范围远远超过正式制度安排。持续性是指一种非正式制度一旦形成就将会长期延续，其变迁是缓慢渐进的，在变迁中先前非正式制度的许多因素经常会在新规则中"遗传"下来。非强制性是指它不像正式制度那样必须遵守，并有一套强制性的实施机制，而主要是靠主体内在的自觉或良心来维持的。
非正式制度在农村土地纠纷中广泛使用的原因及其优势：
1、正式制度在解决农村土地纠纷中的局限性，需要非正式制度来补充。
所谓正式制度，是指人们有意识建立起来的并以正式形式加以确定的各种制度安排，包括国家法律、政府政策条例等，以及由这些规则构成的一种等级结构，从宪法到成文法，再到特殊的细则及政府的规章制度。在研究农村土地纠纷的问题上，我们所说的正式制度主要是指国家的土地制度和土地纠纷解决机制，以及与之有关的法律法规。（下同）
不可否认正式制度在解决纠纷中起着基础地位的作用。它在整体上维持了社会秩序的稳定，为土地纠纷解决提供了大的方向和政策，起着一种导向性作用。正式制度在规范社会秩序中，首先从源头上减少了纠纷的发生，其次，在一些重大的土地纠纷中起着相当关键的作用。但正式制度在解决农村土地纠纷中有很多不足的地方。
一方面是制度的设置上。
正式的制度的概括性与地区特点不符。国家制定的正式制度是国家根据国家总体情况来制定的，但固定的规范容易产生刻板、僵化的倾向,不易随时代的发展而及时变迁,而农村土地纠纷都带有明显的地方特色，每一个地区的土地纠纷的表现形式、纠纷内容、适合的解决机制都有所不同。从这点上讲，国家大的制度、规定在地方有很多不适应。
正式制度的阶段性与土地纠纷的遗留性之间的冲突。从时间上看，正式制度一般在一个时间段内具有稳定性，但是我们不可忽视它的变化性，新中国成立60年来，国家有关土地方面的制度就作了几次大的调整，包括１９５３年完成的土地改革，７０年代后期的集体化和人民公社化运动，改革开放以来以家庭承包责任制为主要形式的各种农业生产责任制。有关农村土地方面的法律，大多是90年代才出台的（ 《中华人民共和国土地管理法》1986年出台；《中华人民共和国土地管理实施条例》1991年出台；《中华人民共和国土地承包法》2002年出台；《中华人民共和国草原法》1985年出台；《中华人民共和国基本农田保护条例》1994年出台 ）。用现行的法律制度评价历史问题必然会有很多不足之处。另外，现行的有关农村土地方面的法律法规大多是90年代制定的，而现在的土地纠纷又呈现出许多新的状况，比如说城市扩大，政府征用城市郊区的土地，房地产事业的迅速发展，农村劳动力结构的变化等等，使土地纠纷变得更加复杂化。这就使得解决机制与纠纷出现脱节的现象。
另一方面是制度的运用上。
国家层面的制度本身与地方实际情况存在着很大的差距，其起到的作用大多数时候只是一个指导性作用，对解决农村土地纠纷来说意义不是很大。地方的规章制度在运用的时候也会遇到一些问题。在土地纠纷中，很大一部分是农民与政府之间的纠纷（因征地而引起的纠纷比较多）。政府作为制度的建立者，在纠纷中又作为一方利益主体，就很难保证正式制度的运用时确实公正合法。同时，应该注意到的是，即使政府正确运用正式制度解决农村土地纠纷，其公信力本来就受质疑，在这种情况下去解决问题很难达成一致，即使达成一致，农民也或多或少对处理结果抱着质疑。
2、农村土地纠纷的特点需要非正式制度的调整。
要选择农村土地纠纷的解决方式，我们就不得不先分析农村的特点及农村土地纠纷的特点。虽然国家一直在倡导依法治国，倡导用法制来规范社会。但是我们的现实社会，尤其是农村，人们还生活在世俗社会当中。人们还是按照传统的习惯说话办事。对大多数人来说，其对法律的了解是刑法中的几种重要犯罪，及自己的行动不违反刑法就行了。很少有人在日常生活中去评价自己的行为是否合法，是否违反了某某法律的规定。而且，我们仔细调查就会发现，一般民众所了解什么行为违反刑法也只是根据一般的传统，没有谁专门从刑法法典中去学习。人民在遇到纠纷时，一般是从传统习惯以及地方的普遍价值观去寻找解决方案，除非万般无奈，很少有人会思考用法律来解决问题。即使当事人想用法律解决问题，他也会遇到一个很现实的问题--自己对法律不了解。要是找懂法的人帮忙的话，花费的代价比较高。因此在农村发生农民之间的土地纠纷，人们一般会选择从协商和调节开始，而更普遍的是找当地的村干部进行调解。村干部在调解时综合考虑当地的习俗，争议双方的利益、力量对比，以及其他与争议相关的实际情况。这种解决方式本身就是非正式制度的运用。
3、解决纠纷的成本要求非正式制度的广泛存在。
我们在考虑运用制度的选取时，还要注意的一个重要的问题是使用该制度的成本。正式制度的运用，需要有一个执行机构，需要按照较为严格的程序，同时还需要比较长的时间。对一般比较小的土地纠纷，或者纠纷所涉及的利益关系不是很大时，运用正式制度的花费可能会比争议所涉及的价值更大。而非正式制度正好弥补了这一缺陷。非正式制度在解决纠纷时的效力比较高，其所需要的成本也相对比较低。对农民之间的土地纠纷来说，一包烟或者一顿饭就解决问题了。
运用非正式制度解决农村土地纠纷，其考虑的因素比正式制度要广。正式制度是正式的条文及其相应的结构组成，其伸缩性比较小。而非正式制度要考虑纠纷双方的利益均衡，纠纷双方可接受程度，纠纷双方关系的维系等等。
另外，非正式制度的运用具有较强的地区适应性。在我国，农村土地现状差异很大，土地纠纷的种类、复杂程度也相应的有很大的差别。在东部地区，由于城市化的迅速发展，大量的农民失去了土地。沿海地区一般人均耕地不足0.7亩，据在沿海12个省、市、区的调查，仅2000～2001年共征地246.9万亩，其中耕地171.4万亩，失地农民236万人，大体上每征用一亩土地就会造成1.4人失去土地。而土地利用价值相对较低的西部山区、高原地带，土地纠纷争议不是很大，多是农民之间的土地纠纷。而对于草原地区，土地纠纷则主要体现在土地制度的变化造成大量农民失去原有土地而引起的纠纷。从这些状况我们可以看出，这些纠纷的产生，是历史传统的土地格局受到现实因素的冲击，导致双方利益严重冲突。如果仅仅按照国家的法律法规办理，很多农民的利益得不到满足，征地的补偿达不到农民可接受的程度，这样的结果是产生了大量上访的群众。怎样处理这类问题，关键是看选取的解决措施是否符合当地的实际。其实农民并非守着土地不放，不放的原因是因为没有从土地中得到应得的利益。在很多城市边缘的农村地区，农民其实是很想土地被征用开发的。因为他们的生活面貌会因此而改变，只要给的补偿不至于低到他们不可接受的程度就行。这就需要我们考虑正式制度与非正式制度的结合运用。
正式制度和非正式制度相结合是指在国家政策法律的大体背景下，充分结合当地的实际情况，遵从原有习惯，打破一层不变的政策、法律规定，寻找适合当地发展的解决模式。这种结合运用以保护农民利益为核心，为农民找到可以持续发展的路径。
非正式制度在解决农村土地纠纷中发挥着重要的作用。但是它也有自身的缺陷，也有无法克服的弱点。当农村土地纠纷上升到集体与国家之间的纠纷时，单纯的靠非正式制度是不能解决的。在这种纠纷当中，没有一个非正式制度的代表能够维持其起作用的权威了。这一点跟非正式制度非强制性的特点密切相关。这种纠纷，必然会运用正式制度，只是非正式制度会影响正式制度的运用程度。
非正式制度在农村土地纠纷中的解决中扮演着重要的角色，是正式制度的重要补充。从适用的有效性角度看，非正式制度在农村地区发挥着比正式制度更为便捷和广泛的作用，与正式制度一起构成了农村土地纠纷的整体解决机制。