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江苏省海安县位于长三角北翼，以传统的机械制造、纺织服装为主导产业，高新技术产业还处于成长阶段。在经济发展进入新常态的情況下，海安县工业经济正处于加快转型升级、培育新的增长点的关键时期。如何充分发挥财政资金的引导和扶持作用，促进经济增长方式转变和产业结构优化，是县级财政的一项重要工作。现结合海安县的实际情况就财政如何更有效地支持工业经济转型升级进行一些思考。
一、海安县财政支持工业经济转型升级方面取得的成效
1.突出政策支持重点，明确产业发展导向。一方面加大重点产业技改投入扶持。战略性新兴产业、先进装备制造业、现代纺织业等产业一直是海安县财政资金重点扶持的主导产业，近年来为了鼓励这三类产业加大技术改造，企业生产性设备投入扶持是财政扶持的重点项目，近三年全县符合扶持条件的生产性设备投资额共计18.43亿元，财政扶持总额达8502.7万元。另一方面设立机器人和锦纶产业发展基金。2015年机器人和锦纶新材料产业成为海安县重点发展的产业，目标打造百亿级机器人特色产业基地和千亿级化纤锦纶产业基地，为此设立了机器人产业发展基金和锦纶产业发展基金，各1亿元的规模。其中企业先进生产设备投入仍是财政资金扶持的重点，并且不设设备投入扶持起点、同时提高扶持百分点，进一步突出发挥了县财政扶持产业发展的导向作用。
2.省、县两级共建““资金池””，引导金融资本投入。为缓解企业融资难、融资贵的问题，海安县通过与省级财政资金共建贷款风险补偿”资金池”，形成了政府和金融机构风险共担的模式，鼓励金融机构积极调整信贷结构，推出针对科技型中小企业的创新型产品，缩短贷款流程和审批链条，创新担保方式，为科技型中小企业开辟了绿色信贷通道。到2015年，共设立了科技型中小企业贷款风险补偿”资金池”、“助保贷”贷款风险补偿”资金池”、小微创业融资”资金池”、科技成果转化风险补偿”资金池”等四个”资金池”。省、县两级财政投入3000万元引导资金，近三年来各金融机构累计发放贷款1.7亿元。
3.政府参股设立创投基金，引导社会资本投入.为推动我县产业升级，建立可持续、多元化的投融资平台，以直接投资带动县域先进制造业及现代服务业、高科技产业发展，县政府参股引导，与上海峰融投资管理有限公司合作发起设立了海安峰融创业投资基金，基金公司于2014年12月注册成立。基金投资的方向为我县境内的高端装备制造、信息技术、生物及新医药、新材料、高技术服务业等我县确定的高新技术产业与战略性新兴产业领域内的企业。
二、财政支持工业经济转型升级工作中存在的不足
1.支持资金使用分散，政策导向作用不足。2015年度海安县财政支持工业经济发展的各项扶持涉及奖项26项，扶持金额为6036.55万元，其中管理创新奖、循环项目扶持总额各只有10万元；数字企业奖总额17万元，涉及企业17家；年度扶持总额在100万元以上的企业只有10家，1万元及以下的企业有28家。各项扶持政策中明确扶持产业导向的只有企业技改投入扶持，2015年度工业企业技改投入扶持总额2582.09万元，是所有奖项中额度最大的，但扶持涉及企业有72家。扶持资金小而散，使得资金使用效益不明显。
2.创新方式的效应未能充分放大。县财政与4家金融机构合作的贷款风险补偿”资金池”业务，在缓解中小微企业融资难、融资贵方面发挥了积极的作用，但目前各金融机构贷款业务未能达到预期的效果，撬动金融资本加大的政策效应未能充分放大。一是银行选择企业难。贷款企业无需担保或只提供部分担保，银行担心风险难控制。加之银行内部对贷款风险考核的要求，并不会因有与财政合作的贷款风险补偿资金的存在而提高对贷款风险的容忍度，导致合作银行信贷员有不敢贷的心理；二是银行的赢利空间小了。与财政合作的基准利率贷款业务，一定程度上影响到其业绩，导致合作银行积极性不高；三是企业对财政支持贷款的形式和要求不了解，缺少根据自身条件与银行的主动对接。
3.乡镇级创业投资扶持基金处于起步阶段。海安县各乡镇2015年相继也设立了10家创投基金公司，基金运行中主要存在问题：一是投资进度、投资决策审批不快；二是实际发生投资的不多，区镇实际运作的创投基金公司只有4家；三是对种子期、初创期的企业扶持不够。
三、优化和改进县级财政工业经济转型升级的工作方式的建议
1.突出产业发展导向，优化财政资金投向 。围绕 “十三五”规划，明确财政重点支持发展新材料、新能源、节能环保、机器人等战略性新兴产业，形成新的主导产业；提升发展装备制造业，巩固提高支柱产业；转型发展丝绸、纺织、化纤产业，升级延伸传统优势产业。改变“撒胡椒面”式的财政扶持方式，调减补助金额小、扶持效果不明显的项目，集中财力加大对重点发展产业的科技创新、技改投入的扶持扶持力度，强化财政扶持政策的导向作用。
2.转变财政支持方式，激发市场主体活力。按照国务院深化财税改革、建立现代财政制度的要求，进一步转变财政支持经济发展方式，发挥市场资源配置决定性作用，减少政府对市场和企业的直接干预，逐步取消竞争性领域专项和“一企一策”式的优惠政策，通过创新财政专项资金支持产业发展使用方式，部分专项资金由无偿变为有偿、拨款变为投资、资金变为基金。一是完善现有产业基金。已设立的机器人和锦纶产业发展基金，可采取无偿补助和有偿投资相结合的扶持方式，与专业投资机构合作有偿投资，按市场化方式运作，吸引外部资本投入；二是设立大企业培育产业基金。县级与区镇共同设立，“一企一策”企业列入扶持范围，对照国务院相关文件，出台中长期发展企业培育符合新要求的规范性文件，将与税收挂钩的优惠政策予以调整，采取无偿补助和有偿投资相结合的扶持方式，继续发挥我县大企业培育机制的优势，提升产业的竞争力。
3.完善相应配套措施，发挥资金乘数效应。一是建立企业项目库，实现对重点项目的定向扶持。县财政局会同发改委、科技局等部门选择具有自主知识产权、具有较强的创新性和技术研发能力，具有较好市场前景和经济社会效益的企业进入项目库，为”资金池”安全有效运作和创投基金精准扶持提供保障；二是加强宣传，扩大财政创新扶持方式的支持面。充分利用会议、政策宣讲、项目申报培训等机会，宣传贷款风险补偿”资金池”四类贷款的支持对象、贷款的特点，创投基金投资的方向，让企业充分了解、主动对接；三是列入金融工作考核，鼓励创新支持实体经济发展。将县财政与金融机构的创新合作业务列入年度金融工作考核，调动金融机构以更多便捷、优惠的信贷资金支持企业发展。
4.对接省级投资基金，抢抓产业发展先机。2015年，江苏省财政积极探索推动政府投融资机制重大改革，统筹解决政府引导、可持续投入及资金使用效率问题，创新设立了江苏省政府投资基金，作为母基金向省级各类产业基金出资。整合设立五类专项基金，包括江苏工业和信息产业投资基金、江苏“一带一路”投资基金、江苏省PPP融资支持基金、科技金融风险补偿资金（基金）、紫金文化产业基金等。省级“1+5”基金总规模1500亿左右，通过“拨改贷”、“资金改基金”等创新方式，有效解决战略性新兴产业投资、重大基础设施投资，以及投资回报率不高但关系国计民生类项目的资金需求。
5.完善绩效评价机制，提高扶持资金使用效益。为确保扶持标实现及资金安全，防范运营及财务风险，运用科学、合理的绩效评价指标和评价方法，对基金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。每一预算年度结束后，对各项扶持资金进行年度绩效评价，并可根据绩效评价的结果，有针对性地实施激励约束措施，对杠杆撬动作用大、投资进度快、政府调控意图体现好的扶持资金，可适当增加其规模；对绩效评价结果不达要求的扶持资金，可相应减小规模，并限期改进。
一、海安县财政支持工业经济转型升级方面取得的成效
1.突出政策支持重点，明确产业发展导向。一方面加大重点产业技改投入扶持。战略性新兴产业、先进装备制造业、现代纺织业等产业一直是海安县财政资金重点扶持的主导产业，近年来为了鼓励这三类产业加大技术改造，企业生产性设备投入扶持是财政扶持的重点项目，近三年全县符合扶持条件的生产性设备投资额共计18.43亿元，财政扶持总额达8502.7万元。另一方面设立机器人和锦纶产业发展基金。2015年机器人和锦纶新材料产业成为海安县重点发展的产业，目标打造百亿级机器人特色产业基地和千亿级化纤锦纶产业基地，为此设立了机器人产业发展基金和锦纶产业发展基金，各1亿元的规模。其中企业先进生产设备投入仍是财政资金扶持的重点，并且不设设备投入扶持起点、同时提高扶持百分点，进一步突出发挥了县财政扶持产业发展的导向作用。
2.省、县两级共建““资金池””，引导金融资本投入。为缓解企业融资难、融资贵的问题，海安县通过与省级财政资金共建贷款风险补偿”资金池”，形成了政府和金融机构风险共担的模式，鼓励金融机构积极调整信贷结构，推出针对科技型中小企业的创新型产品，缩短贷款流程和审批链条，创新担保方式，为科技型中小企业开辟了绿色信贷通道。到2015年，共设立了科技型中小企业贷款风险补偿”资金池”、“助保贷”贷款风险补偿”资金池”、小微创业融资”资金池”、科技成果转化风险补偿”资金池”等四个”资金池”。省、县两级财政投入3000万元引导资金，近三年来各金融机构累计发放贷款1.7亿元。
3.政府参股设立创投基金，引导社会资本投入.为推动我县产业升级，建立可持续、多元化的投融资平台，以直接投资带动县域先进制造业及现代服务业、高科技产业发展，县政府参股引导，与上海峰融投资管理有限公司合作发起设立了海安峰融创业投资基金，基金公司于2014年12月注册成立。基金投资的方向为我县境内的高端装备制造、信息技术、生物及新医药、新材料、高技术服务业等我县确定的高新技术产业与战略性新兴产业领域内的企业。
二、财政支持工业经济转型升级工作中存在的不足
1.支持资金使用分散，政策导向作用不足。2015年度海安县财政支持工业经济发展的各项扶持涉及奖项26项，扶持金额为6036.55万元，其中管理创新奖、循环项目扶持总额各只有10万元；数字企业奖总额17万元，涉及企业17家；年度扶持总额在100万元以上的企业只有10家，1万元及以下的企业有28家。各项扶持政策中明确扶持产业导向的只有企业技改投入扶持，2015年度工业企业技改投入扶持总额2582.09万元，是所有奖项中额度最大的，但扶持涉及企业有72家。扶持资金小而散，使得资金使用效益不明显。
2.创新方式的效应未能充分放大。县财政与4家金融机构合作的贷款风险补偿”资金池”业务，在缓解中小微企业融资难、融资贵方面发挥了积极的作用，但目前各金融机构贷款业务未能达到预期的效果，撬动金融资本加大的政策效应未能充分放大。一是银行选择企业难。贷款企业无需担保或只提供部分担保，银行担心风险难控制。加之银行内部对贷款风险考核的要求，并不会因有与财政合作的贷款风险补偿资金的存在而提高对贷款风险的容忍度，导致合作银行信贷员有不敢贷的心理；二是银行的赢利空间小了。与财政合作的基准利率贷款业务，一定程度上影响到其业绩，导致合作银行积极性不高；三是企业对财政支持贷款的形式和要求不了解，缺少根据自身条件与银行的主动对接。
3.乡镇级创业投资扶持基金处于起步阶段。海安县各乡镇2015年相继也设立了10家创投基金公司，基金运行中主要存在问题：一是投资进度、投资决策审批不快；二是实际发生投资的不多，区镇实际运作的创投基金公司只有4家；三是对种子期、初创期的企业扶持不够。
三、优化和改进县级财政工业经济转型升级的工作方式的建议
1.突出产业发展导向，优化财政资金投向 。围绕 “十三五”规划，明确财政重点支持发展新材料、新能源、节能环保、机器人等战略性新兴产业，形成新的主导产业；提升发展装备制造业，巩固提高支柱产业；转型发展丝绸、纺织、化纤产业，升级延伸传统优势产业。改变“撒胡椒面”式的财政扶持方式，调减补助金额小、扶持效果不明显的项目，集中财力加大对重点发展产业的科技创新、技改投入的扶持扶持力度，强化财政扶持政策的导向作用。
2.转变财政支持方式，激发市场主体活力。按照国务院深化财税改革、建立现代财政制度的要求，进一步转变财政支持经济发展方式，发挥市场资源配置决定性作用，减少政府对市场和企业的直接干预，逐步取消竞争性领域专项和“一企一策”式的优惠政策，通过创新财政专项资金支持产业发展使用方式，部分专项资金由无偿变为有偿、拨款变为投资、资金变为基金。一是完善现有产业基金。已设立的机器人和锦纶产业发展基金，可采取无偿补助和有偿投资相结合的扶持方式，与专业投资机构合作有偿投资，按市场化方式运作，吸引外部资本投入；二是设立大企业培育产业基金。县级与区镇共同设立，“一企一策”企业列入扶持范围，对照国务院相关文件，出台中长期发展企业培育符合新要求的规范性文件，将与税收挂钩的优惠政策予以调整，采取无偿补助和有偿投资相结合的扶持方式，继续发挥我县大企业培育机制的优势，提升产业的竞争力。
3.完善相应配套措施，发挥资金乘数效应。一是建立企业项目库，实现对重点项目的定向扶持。县财政局会同发改委、科技局等部门选择具有自主知识产权、具有较强的创新性和技术研发能力，具有较好市场前景和经济社会效益的企业进入项目库，为”资金池”安全有效运作和创投基金精准扶持提供保障；二是加强宣传，扩大财政创新扶持方式的支持面。充分利用会议、政策宣讲、项目申报培训等机会，宣传贷款风险补偿”资金池”四类贷款的支持对象、贷款的特点，创投基金投资的方向，让企业充分了解、主动对接；三是列入金融工作考核，鼓励创新支持实体经济发展。将县财政与金融机构的创新合作业务列入年度金融工作考核，调动金融机构以更多便捷、优惠的信贷资金支持企业发展。
4.对接省级投资基金，抢抓产业发展先机。2015年，江苏省财政积极探索推动政府投融资机制重大改革，统筹解决政府引导、可持续投入及资金使用效率问题，创新设立了江苏省政府投资基金，作为母基金向省级各类产业基金出资。整合设立五类专项基金，包括江苏工业和信息产业投资基金、江苏“一带一路”投资基金、江苏省PPP融资支持基金、科技金融风险补偿资金（基金）、紫金文化产业基金等。省级“1+5”基金总规模1500亿左右，通过“拨改贷”、“资金改基金”等创新方式，有效解决战略性新兴产业投资、重大基础设施投资，以及投资回报率不高但关系国计民生类项目的资金需求。
5.完善绩效评价机制，提高扶持资金使用效益。为确保扶持标实现及资金安全，防范运营及财务风险，运用科学、合理的绩效评价指标和评价方法，对基金的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。每一预算年度结束后，对各项扶持资金进行年度绩效评价，并可根据绩效评价的结果，有针对性地实施激励约束措施，对杠杆撬动作用大、投资进度快、政府调控意图体现好的扶持资金，可适当增加其规模；对绩效评价结果不达要求的扶持资金，可相应减小规模，并限期改进。