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司法公信力是司法公正的基础,是司法权威追逐的首要目标,但在现实生活中,司法公信力的建设明显不足。近来年对一些社会比较关注的恶性案件的审理和司法结论引起的社会质疑,在现象层面上表现的是对某个案的诘问,但反映的则是深层次的司法公信力不足的现状。检察公信力是司法公信力的一个重要方面,同样面临着公信力不足的问题。本文基于对影响检察机关尤其是基层检察机关公信力的因素分析,就如何提高检察公信力提出个人的一些设想。
一、检察公信力的语义解析
从词义上探究,公信力的概念内涵包括两个方面的内容,即“公”和“信”,“公”是指社会公众,而“信”则是指因信任而产生的认同和服从的心理感受,属于主体的一种心理认知现象,可见公信力的基本点在于社会公众的信任,是社会公众依据权威性、信誉度和影响力对一个社会组织或群体的价值判断和评价。
司法公信力作为社会公信力的重要内容,是社会公众对司法主体、司法程序、司法运作过程和司法制裁的尊重和认同。由于司法的特性和功能以及在民主法治建设过程中举足轻重的地位,司法公信力有着不同于一般的社会公信力,首先司法的裁决性和终极性,使得社会公众对司法公信力的要求是最高的;其次司法公信力高低直接影响当事人对纠纷解决途径的寻求;第三,影响司法判决的既判力,进而影响司法权威的树立。
根据公信力、司法公信力的内涵,结合检察机关和检察工作的性质和特点,笔者认为,检察公信力是指检察机关通过依法、全面、有效地履行法律监督职能,维护和实现社会公平正义,服务党和国家工作大局,回应和满足社会司法需求,促进社会和谐和法治化进程,逐步形成和积累起来的,在社会公众中的信任度、权威性和影响力,反映了检察机关、检察工作和检察人员的主观评价、心理反映及价值判断。
然而,检察机关的监督性质决定了检察公信力有其不同于审判机关的特性。第一,内涵更具丰富性。检察公信力涵盖了全面履行检察职能的公信力、执法办案过程中的公信力、检察决定的公信力、法律监督的公信力等,其次,从检察权的构成上看,检察公信力又具体表现在查办和预防职务犯罪工作的公信力、审查逮捕工作的公信力、公诉工作的公信力、诉讼监督的公信力等。第二,判断维度的多样性。不同的区域、不同的社会公众,对不同的检察业务,会得出不同的信任度,既有综合性的价值判断,又有对某一地区检察机关,某一项检察业务的个别化价值判断。[1]
二、当前检察公信力存在的主要问题
(一)存在的主要问题
1、在司法理念方面,公信力意识不强。一些地方的检察机关和检察人员检察公信力意识不强,对检察公信力的重视程度不高,对如何提升检察公信力缺乏科学的判断和准确的把握。有的人认为检察公信力是社会公众主观判断的问题,作为检察机关只要依法办事就行了,只要依法办案,检察公信力自然就有了;有的办案人员认为执法过程中,只要在大的方面保证质量就行了,忽视办案程序和办案活动中的一些细节;有的缺乏文明执法意识,不注意执法形象。
2、在查处职务犯罪案件力度方面,离群众的司法需求还有差距,一定程度上影响了检察公信力的提升。由于社会转型期腐败案件的高发,公众对查处职务犯罪的呼声越来越高,但从查处的大要案数量来看,显现出力度不够,尤其是渎职侵权犯罪的查处。如某地检察系统2003年至2007年共立案查处此类犯罪78件,平均每年16件,每年每个基层检察院立案1.8件。显然,这样的打击力度是无法令公众满意的。
3、在检察官素质方面,还存在整体素质和执法水平与提升检察公信力的高要求不相适应的问题。在政治素质方面,少数检察人员缺乏服务大局的意识,不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系,就案办案,机械执法,不关注和回应社会需求,不能很好地发挥检察机关服务大局的作用。在业务素质方面,少数检察人员业务素质不高,侦查办案能力和把握证据能力不强,适用法律不够准确,出现的错案虽然是个别,但后果却是公众对整个司法公正的质疑,如河南商丘赵作海、湖北佘祥林、广西杜培武冤案,这些错案的发生,对司法公信力的破坏是巨大的。在职业道德方面,个别检察人员缺乏职业素养和严格守法意识,违反办案纪律,在公共场合不注意自身形象等等。存在的这些整体或局部或个体的问题,都不同程度地损害了检察公信力。
4、在检察行为方面,存在没有从事关检察公信力提升的高度而严格规范检察行为的问题。就全国检察系统而言,少数地方检察机关执法不严格、不公正、不规范、不文明、不廉洁,侵犯了涉案单位和当事人合法权益,社会公众对此反映强烈,在很大程度上影响了检察公信力的建设。如去年发生的江苏省赣榆县检察院反贪局刑讯逼供致人死亡案,虽案发在个别检察院,但负面影响却辐射到整个检察系统。其次,执法办案公开化程度较低。有的检察院人员缺乏接受监督的意识,存在执法上的神秘主义,由于执法不公开、不透明,社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解,进而对执法办案活动的公正性存在种种置疑,缺乏对检察机关的信任和支持。这些问题的存在,严重损害了检察权威和检察公信力。
(二)问题存在的主要原因
一是一些地方检察机关的法律监督职能存在弱化的倾向。在职务犯罪查处方面,有的地方检察机关依法独立办案的能力不强,过分依赖纪检监察部门和行政执法机关移送案件,直接影响对职务犯罪案件的查处,进而影响公信力的提高。诉讼监督职能作用发挥不充分,有些地方监督力度不大,监督程序不够健全。一些地方的侦查监督停留在追捕、追诉和作出不起诉决定,对侦查机关的侦查活动中的违法行为难以及时发现和纠正;对公安机关随意延长刑事拘留期限、变更逮捕等强制措施、不该撤案而撤案等问题监督乏力。在刑事审判监督方面,存在提抗率不高、抗诉成功率低、抗重不抗轻、抗实体不抗程序等问题。监督职能的弱化,造成一些地方社会公众对法律监督工作缺乏信任和信心。
二是相关立法及司法解释还不够完善。宪法和三大诉讼法、人民检察院组织法、检察官法的有关规定未能得到充分落实,有的规定操作性不强。如民事诉讼法、行政诉讼法关于检察机关法律监督的规定不适应形势发展的需要,特别是对监督的范围、程序、手段和效力没有作出一些应有的规定。检察官法关于检察官职业保障的规定没有得到很好的落实,如检察官的等级高低与检察官的待遇没有任何关系,在人们的感觉中,这一项制度似乎是形同虚设,没有实际的意义。《刑事诉讼法》对行政处罚和刑事处罚衔接机制也未作出应有的规定,赋予检察机关的侦查手段与公安机关相比有一定差距,特别是检察机关不能独立行使技侦权。因此,可以说相关立法不够完善,在一定程度上影响了检察机关的执法水平和监督力度,从而造成检察公信力难以有效提高。
三是有的地方司法环境不够理想。检察公信力的生成与维系,需要有一个良好的司法环境。从职务犯罪侦查工作来看,受地方的干预和影响较大,独立性不够,甚至有的地方或部门出于经济发展的考虑过分保护有问题的干部。从诉讼监督来看,监督的权威没有形成,一些地方的司法机关接受监督的意识不强,有的甚至对检察监督采取不支持、不配合、随意限制的做法。从司法的属性看,基层检察机关过于行政化,无论是人事任免、调整,以及检委会委员配置,还是办案的内部审批程序,都有着浓重的行政化色彩,而司法行政化的倾向是司法公信力建设的一大障碍。
四是社会公众法治意识不够高以及对法律监督期望过高。公众法制意识不高,加深了对司法的误解和抵触。有限的认知加上以偏概全的感受,使公众在当前特殊的时代背景下,难以对中国司法现状进行客观理性评价。一方面公众渴望检察机关执法的绝对公正和司法效率,“对公信力期待过高,在社会理解方面,公众对司法的理解不仅是常常不够,更常常是不现实”;[2]另一方面受各种主客观因素的制约,检察机关却无法满足公众的司法需求,这二者之间的矛盾因得不到社会公众的充分理解,一定程度上影响了检察公信力的提升。
三、提升检察公信力的对策思考
检察公信力的社会认可,不可能在短时间内完成,需要一个较长的过程。也不是依靠某一届检察长或班子成员的努力就能完成,而是一个系统的工程,需要每一位检察人员共同的努力。从方法上,必须是全方位的,不仅在执法办案中要追求公正、高效、廉洁,而且要从理念、检察文化、制度、队伍素质等方面,围绕公信力提升做好文章。
(一)转变执法观念是关键。主要是树立三种意识:质量意识、程序意识、服务意识。质量是司法的生命,没有质量就没有公信力,质量意识必须贯穿于每一起案件中。其次是要纠正重实体轻程序的观念,树立实体公正与程序公正并重、实体监督与程序监督并重的观念。三是要纠正重办案、轻服务的观念。树立既重办案又重服务的观念。检察工作只有在服务大局的过程中发挥应有的职能作用,才能不断提高公信力。
(二)着力提高化解矛盾、促进社会稳定和谐的能力。提升检察公信力,关键是要使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到了维护。所以检察机关必须发挥刑事检察职能,保持对严重刑事犯罪的高压态势,重点打击严重暴力犯罪、黑恶势力犯罪等有组织的犯罪以及“二抢一盗”等侵财型犯罪。其次,要在如何提高解决信访问题的能力上下功夫,这不仅要求案件承办人员有避免引发信访的能力或处理信访案件的水平,还要求基层检察院作为一个整体所要达到的有效解决信访问题的合力。
(三)依法独立公正行使检察权。首先,检察机关的司法属性,要求检察机关行使检察权具有独立性。因此,检察机关要在党的领导下,在具体的执法办案的过程中,要正确处理好与党委、人大、政府之间的关系,而党委领导检察工作的同时,要为检察机关独立行使检察权创造条件,避免人为的、不当的干涉,在组织人事、检察经费、检察官职务保障等方面予以支持。实际上,检察机关在办案办公经费等方面对地方政府具有依赖性,但这种依赖性不应该成为检察机关独立行使检察权的一种障碍,党委和人大有责任去排除这一障碍。其次,执法的公正性问题。执法的公正性是检察公信力提升的决定性因素,没有公正就没有公信。因此,检察执法要坚持实体公正与程序公正、质量与效率、执行法律与贯彻政策相统一。佘祥林案件给我们的教训已非常深刻,仅仅是一起刑事案件,就引发了社会公众对司法公正性的强烈质疑,司法的公信力因此而大打折扣。
(四)把法律监督说理作为提升检察机关公信力的一项重要举措。法与理是相通的,以法服人的前提必然是以理服人。惟有辩法析理,也即穷法理,明事理,讲情理,[3]才能达到司法公正所追求的打击犯罪和预防犯罪、化解矛盾、维护社会稳定的目的。当前,检察机关仍然存在监督能力不强,执法水平不高的问题,加强检察监督过程与结果的理由分析、阐述及说明,有利于提高检察工作效率,提高法律监督对象对监督意见的接受度,增强检察工作实效和公信力。因此,在司法实践中,切实提高检察人员说理能力,并找准说理位置、突出说理内容、讲究说理技巧,以说理增强当事人和民众对检察执法的满意度和认同感。
(五)提高检察官个体形象。一是学以修信。检察官的综合素质是奠定检察官公信度的根基。因此,检察人员要加强自身学习,精学业务,将法律知识专业化和知识结构全面化,并加强实践锻炼,提高业务能力。二是忠以守信。检察官代表国家执行追诉犯罪和查办职务犯罪的特定职责与重任,要忠于国家、忠于法律,在大是大非面前保持清醒头脑,在工作中还是在生活中,都要坦荡正派、言行一致。三是廉以成信。“公生明,廉生威”,司法腐败对司法公信的破坏力是巨大的,甚至是致命的。我们常说队伍建设必须常抓不懈,这就说明检察官个体形象的绝对重要的地位。检察官只有做到法不可偏、钱不可贪、官不可讨,做到胸怀法度、善守其本,其专业素质和技能才能发挥实际作用,司法才能得到公众信赖与服从。
注释:
[1]参见张智辉:《中国检察》,北京大学出版社2007年版,第73页。
[2]朱苏力:“从公众期待角度提升检察执法公信力”,《人民检察》2009年第23期,第33页。
[3]张雪樵:“科学执法的法律思维”,《浙江检察》2009年第6期,第6页。
(作者通讯地址:浙江省临海市人民检察院,浙江临海317000)
一、检察公信力的语义解析
从词义上探究,公信力的概念内涵包括两个方面的内容,即“公”和“信”,“公”是指社会公众,而“信”则是指因信任而产生的认同和服从的心理感受,属于主体的一种心理认知现象,可见公信力的基本点在于社会公众的信任,是社会公众依据权威性、信誉度和影响力对一个社会组织或群体的价值判断和评价。
司法公信力作为社会公信力的重要内容,是社会公众对司法主体、司法程序、司法运作过程和司法制裁的尊重和认同。由于司法的特性和功能以及在民主法治建设过程中举足轻重的地位,司法公信力有着不同于一般的社会公信力,首先司法的裁决性和终极性,使得社会公众对司法公信力的要求是最高的;其次司法公信力高低直接影响当事人对纠纷解决途径的寻求;第三,影响司法判决的既判力,进而影响司法权威的树立。
根据公信力、司法公信力的内涵,结合检察机关和检察工作的性质和特点,笔者认为,检察公信力是指检察机关通过依法、全面、有效地履行法律监督职能,维护和实现社会公平正义,服务党和国家工作大局,回应和满足社会司法需求,促进社会和谐和法治化进程,逐步形成和积累起来的,在社会公众中的信任度、权威性和影响力,反映了检察机关、检察工作和检察人员的主观评价、心理反映及价值判断。
然而,检察机关的监督性质决定了检察公信力有其不同于审判机关的特性。第一,内涵更具丰富性。检察公信力涵盖了全面履行检察职能的公信力、执法办案过程中的公信力、检察决定的公信力、法律监督的公信力等,其次,从检察权的构成上看,检察公信力又具体表现在查办和预防职务犯罪工作的公信力、审查逮捕工作的公信力、公诉工作的公信力、诉讼监督的公信力等。第二,判断维度的多样性。不同的区域、不同的社会公众,对不同的检察业务,会得出不同的信任度,既有综合性的价值判断,又有对某一地区检察机关,某一项检察业务的个别化价值判断。[1]
二、当前检察公信力存在的主要问题
(一)存在的主要问题
1、在司法理念方面,公信力意识不强。一些地方的检察机关和检察人员检察公信力意识不强,对检察公信力的重视程度不高,对如何提升检察公信力缺乏科学的判断和准确的把握。有的人认为检察公信力是社会公众主观判断的问题,作为检察机关只要依法办事就行了,只要依法办案,检察公信力自然就有了;有的办案人员认为执法过程中,只要在大的方面保证质量就行了,忽视办案程序和办案活动中的一些细节;有的缺乏文明执法意识,不注意执法形象。
2、在查处职务犯罪案件力度方面,离群众的司法需求还有差距,一定程度上影响了检察公信力的提升。由于社会转型期腐败案件的高发,公众对查处职务犯罪的呼声越来越高,但从查处的大要案数量来看,显现出力度不够,尤其是渎职侵权犯罪的查处。如某地检察系统2003年至2007年共立案查处此类犯罪78件,平均每年16件,每年每个基层检察院立案1.8件。显然,这样的打击力度是无法令公众满意的。
3、在检察官素质方面,还存在整体素质和执法水平与提升检察公信力的高要求不相适应的问题。在政治素质方面,少数检察人员缺乏服务大局的意识,不能正确处理严格执法与服务大局的辩证关系,就案办案,机械执法,不关注和回应社会需求,不能很好地发挥检察机关服务大局的作用。在业务素质方面,少数检察人员业务素质不高,侦查办案能力和把握证据能力不强,适用法律不够准确,出现的错案虽然是个别,但后果却是公众对整个司法公正的质疑,如河南商丘赵作海、湖北佘祥林、广西杜培武冤案,这些错案的发生,对司法公信力的破坏是巨大的。在职业道德方面,个别检察人员缺乏职业素养和严格守法意识,违反办案纪律,在公共场合不注意自身形象等等。存在的这些整体或局部或个体的问题,都不同程度地损害了检察公信力。
4、在检察行为方面,存在没有从事关检察公信力提升的高度而严格规范检察行为的问题。就全国检察系统而言,少数地方检察机关执法不严格、不公正、不规范、不文明、不廉洁,侵犯了涉案单位和当事人合法权益,社会公众对此反映强烈,在很大程度上影响了检察公信力的建设。如去年发生的江苏省赣榆县检察院反贪局刑讯逼供致人死亡案,虽案发在个别检察院,但负面影响却辐射到整个检察系统。其次,执法办案公开化程度较低。有的检察院人员缺乏接受监督的意识,存在执法上的神秘主义,由于执法不公开、不透明,社会公众对执法办案活动缺乏监督和理解,进而对执法办案活动的公正性存在种种置疑,缺乏对检察机关的信任和支持。这些问题的存在,严重损害了检察权威和检察公信力。
(二)问题存在的主要原因
一是一些地方检察机关的法律监督职能存在弱化的倾向。在职务犯罪查处方面,有的地方检察机关依法独立办案的能力不强,过分依赖纪检监察部门和行政执法机关移送案件,直接影响对职务犯罪案件的查处,进而影响公信力的提高。诉讼监督职能作用发挥不充分,有些地方监督力度不大,监督程序不够健全。一些地方的侦查监督停留在追捕、追诉和作出不起诉决定,对侦查机关的侦查活动中的违法行为难以及时发现和纠正;对公安机关随意延长刑事拘留期限、变更逮捕等强制措施、不该撤案而撤案等问题监督乏力。在刑事审判监督方面,存在提抗率不高、抗诉成功率低、抗重不抗轻、抗实体不抗程序等问题。监督职能的弱化,造成一些地方社会公众对法律监督工作缺乏信任和信心。
二是相关立法及司法解释还不够完善。宪法和三大诉讼法、人民检察院组织法、检察官法的有关规定未能得到充分落实,有的规定操作性不强。如民事诉讼法、行政诉讼法关于检察机关法律监督的规定不适应形势发展的需要,特别是对监督的范围、程序、手段和效力没有作出一些应有的规定。检察官法关于检察官职业保障的规定没有得到很好的落实,如检察官的等级高低与检察官的待遇没有任何关系,在人们的感觉中,这一项制度似乎是形同虚设,没有实际的意义。《刑事诉讼法》对行政处罚和刑事处罚衔接机制也未作出应有的规定,赋予检察机关的侦查手段与公安机关相比有一定差距,特别是检察机关不能独立行使技侦权。因此,可以说相关立法不够完善,在一定程度上影响了检察机关的执法水平和监督力度,从而造成检察公信力难以有效提高。
三是有的地方司法环境不够理想。检察公信力的生成与维系,需要有一个良好的司法环境。从职务犯罪侦查工作来看,受地方的干预和影响较大,独立性不够,甚至有的地方或部门出于经济发展的考虑过分保护有问题的干部。从诉讼监督来看,监督的权威没有形成,一些地方的司法机关接受监督的意识不强,有的甚至对检察监督采取不支持、不配合、随意限制的做法。从司法的属性看,基层检察机关过于行政化,无论是人事任免、调整,以及检委会委员配置,还是办案的内部审批程序,都有着浓重的行政化色彩,而司法行政化的倾向是司法公信力建设的一大障碍。
四是社会公众法治意识不够高以及对法律监督期望过高。公众法制意识不高,加深了对司法的误解和抵触。有限的认知加上以偏概全的感受,使公众在当前特殊的时代背景下,难以对中国司法现状进行客观理性评价。一方面公众渴望检察机关执法的绝对公正和司法效率,“对公信力期待过高,在社会理解方面,公众对司法的理解不仅是常常不够,更常常是不现实”;[2]另一方面受各种主客观因素的制约,检察机关却无法满足公众的司法需求,这二者之间的矛盾因得不到社会公众的充分理解,一定程度上影响了检察公信力的提升。
三、提升检察公信力的对策思考
检察公信力的社会认可,不可能在短时间内完成,需要一个较长的过程。也不是依靠某一届检察长或班子成员的努力就能完成,而是一个系统的工程,需要每一位检察人员共同的努力。从方法上,必须是全方位的,不仅在执法办案中要追求公正、高效、廉洁,而且要从理念、检察文化、制度、队伍素质等方面,围绕公信力提升做好文章。
(一)转变执法观念是关键。主要是树立三种意识:质量意识、程序意识、服务意识。质量是司法的生命,没有质量就没有公信力,质量意识必须贯穿于每一起案件中。其次是要纠正重实体轻程序的观念,树立实体公正与程序公正并重、实体监督与程序监督并重的观念。三是要纠正重办案、轻服务的观念。树立既重办案又重服务的观念。检察工作只有在服务大局的过程中发挥应有的职能作用,才能不断提高公信力。
(二)着力提高化解矛盾、促进社会稳定和谐的能力。提升检察公信力,关键是要使社会公众从检察机关的法律监督活动中,感到自身的合法权益得到了维护。所以检察机关必须发挥刑事检察职能,保持对严重刑事犯罪的高压态势,重点打击严重暴力犯罪、黑恶势力犯罪等有组织的犯罪以及“二抢一盗”等侵财型犯罪。其次,要在如何提高解决信访问题的能力上下功夫,这不仅要求案件承办人员有避免引发信访的能力或处理信访案件的水平,还要求基层检察院作为一个整体所要达到的有效解决信访问题的合力。
(三)依法独立公正行使检察权。首先,检察机关的司法属性,要求检察机关行使检察权具有独立性。因此,检察机关要在党的领导下,在具体的执法办案的过程中,要正确处理好与党委、人大、政府之间的关系,而党委领导检察工作的同时,要为检察机关独立行使检察权创造条件,避免人为的、不当的干涉,在组织人事、检察经费、检察官职务保障等方面予以支持。实际上,检察机关在办案办公经费等方面对地方政府具有依赖性,但这种依赖性不应该成为检察机关独立行使检察权的一种障碍,党委和人大有责任去排除这一障碍。其次,执法的公正性问题。执法的公正性是检察公信力提升的决定性因素,没有公正就没有公信。因此,检察执法要坚持实体公正与程序公正、质量与效率、执行法律与贯彻政策相统一。佘祥林案件给我们的教训已非常深刻,仅仅是一起刑事案件,就引发了社会公众对司法公正性的强烈质疑,司法的公信力因此而大打折扣。
(四)把法律监督说理作为提升检察机关公信力的一项重要举措。法与理是相通的,以法服人的前提必然是以理服人。惟有辩法析理,也即穷法理,明事理,讲情理,[3]才能达到司法公正所追求的打击犯罪和预防犯罪、化解矛盾、维护社会稳定的目的。当前,检察机关仍然存在监督能力不强,执法水平不高的问题,加强检察监督过程与结果的理由分析、阐述及说明,有利于提高检察工作效率,提高法律监督对象对监督意见的接受度,增强检察工作实效和公信力。因此,在司法实践中,切实提高检察人员说理能力,并找准说理位置、突出说理内容、讲究说理技巧,以说理增强当事人和民众对检察执法的满意度和认同感。
(五)提高检察官个体形象。一是学以修信。检察官的综合素质是奠定检察官公信度的根基。因此,检察人员要加强自身学习,精学业务,将法律知识专业化和知识结构全面化,并加强实践锻炼,提高业务能力。二是忠以守信。检察官代表国家执行追诉犯罪和查办职务犯罪的特定职责与重任,要忠于国家、忠于法律,在大是大非面前保持清醒头脑,在工作中还是在生活中,都要坦荡正派、言行一致。三是廉以成信。“公生明,廉生威”,司法腐败对司法公信的破坏力是巨大的,甚至是致命的。我们常说队伍建设必须常抓不懈,这就说明检察官个体形象的绝对重要的地位。检察官只有做到法不可偏、钱不可贪、官不可讨,做到胸怀法度、善守其本,其专业素质和技能才能发挥实际作用,司法才能得到公众信赖与服从。
注释:
[1]参见张智辉:《中国检察》,北京大学出版社2007年版,第73页。
[2]朱苏力:“从公众期待角度提升检察执法公信力”,《人民检察》2009年第23期,第33页。
[3]张雪樵:“科学执法的法律思维”,《浙江检察》2009年第6期,第6页。
(作者通讯地址:浙江省临海市人民检察院,浙江临海317000)