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摘要：2013年底中央召开了改革开放以来第一次城镇化工作会议，从战略和全局上做出了一系列重大部署，重点对优化城镇化布局和形态，提高城镇建设水平和城镇化管理进行了工作部署。随着我国城镇化进程不断加快，城市化水平日益提高，作为推进城镇化发展基础环节的城乡规划，如何坚持“一张蓝图干到底”、保持规划的连续性和科学指导性，就成为规划建设管理人员需要思考和探索的重要问题。本文就城镇化内涵、新形势下城乡规划以及存在的问题做了相关论述。
关键词：城镇化；城乡规划；问题
据城乡建设部统计，我国城市总数已700余个，城镇化水平约为百分之五十，常住人口城镇化率达到52%，并还在保持着快速增长的趋势。但由于传统的城镇化片面强调城市规模的扩张，忽视了城市内涵的提升，片面强调人口数量的聚集，忽视了基本公共服务的配套，片面强调产业发展，忽视了生态环境的改善，导致一些城市患上了严重的“城市病”。目前随着我国经济社会发展步入经济体制转型期、产业结构调整期和城镇化加速上升期，这些都对城乡规划管理工作提出了新的调整和机遇。对于城镇化推进中存在的问题若不及时采取有效举措，将会引起城乡生态环境进一步恶化，城镇空间布局失控和人口分布失衡，甚至还会引起一系列社会问题带来全局失控的后果。贯彻以人为核心的新型城镇化，落实到规划领域，就是要求把以人为本的规划理念贯穿于城乡规划建设管理工作，把创造宜居乐业生态的良好环境作为推进城镇化规划的出发点和落脚点。
一、城乡规划在推进城镇建设中的作用
规划是城镇发展的龙头和总纲，是引领城城乡未来发展的蓝图。加快新型城镇化建设，必然需要一个“立足当前、指导长远、准确定位、分步实施、彰显特色”的城乡规划。城乡规划是关系城镇化健康发展的关键环节，它决定了城镇未来近期的发展布局和发展形态，它能对收入分配、资源利用与人口结构进行科学的城乡配置，充分发挥城镇的带动作用，进而达到完善社会保障体系、改善产业发展结构、合理引导劳动力、加快工业化进程和完善基础设施建设等目标，从而实现社会经济持续快速发展。一方面，为了避免城乡建设时反复拆建带来的不必要浪费，城乡规划进程中应遵照量力而行和适度超前的原则，同时为优化居住环境，要不断优化交通路线、地下空间的使用，科学避免交通拥堵和高风险土地利用等问题。当然，要做到适度超前，必须做到科学分析社会经济发展前景和科学估计区域经济承载能力。另一方面，区域发展的基础设施供应和产业支撑力需要城乡规划来提供，通过土地集约利用原则来给产业提供充足的空间。
二、城乡规划当前存在的问题
城乡规划对城市和乡村建设和管理的调控作用愈来愈明显，为前阶段城镇化建设发挥了重要的作用。但是在城乡规划编制、管理工作中也存在着许多矛盾和问题，深入研究和解决这些问题，对提升城乡规划管理水平大有益处。
1.城乡规划决策缺乏长期稳定性
在我国现行的管理体制下，政府主要领导任内城乡建设的发展历来被视为主要工作政绩，城乡规划往往都要贯彻体现地方首长的意图，规划的重要决策如城市规模、城市定位、城市发展用地空间等往往需经政府领导决定，因此决策者的知识背景、个人经历甚至个人性格偏好都可能对规划决策起制约作用；与此同时政府在规划决策中也要协调社会各组织机构、利益团体参与城市发展的各种诉求，城乡规划的决策总体上呈自上而下的态势，公众及各社区组织由于缺少信息和参与渠道难以参与城市规划决策，并对规划产生决定性的影响。城乡规划被政府主要领导视为描绘发展蓝图和以技术手段实现发展设想的重要工具，政府换届后继任者会提出新的发展思路就可能对已有的城乡规划推倒重来，缺乏对规划一以贯之的坚定态度和执行力度，导致有些地方城乡总体规划远瞻性不足，频繁修编改动，影响了城乡规划作为公共政策的稳定性，削弱了对城乡建设开发的综合部署和长期调控能力，这类情况在国内不少见。
2.城乡规划的部门协调性不够
城乡规划有较强的专业性、广泛性和社会性，它往往相比其他专项规划要复杂得多，对其他规划具有指导协调的纲领性地位。城乡规划行政体系包括纵向体系横向体系，由不同层级的城乡规划主管部门和城乡规划主管部门和同级政府的其他政府组成部门。在规划管理纵向体系中，下级部门的工作要体现上级部门的意图，自上而下指令性的城乡规划管理有利于落实整体的发展管理目标，但同时也缺失了自下而有效的反馈途径，使得一些决策的制定对具体情况考量不足。在规划管理横向体系中，发改、国土资源、交通运输、水利、环境保护、农业等部门与城乡规划管理密切相关。在我国投资体制改革之后，国家为规范建设项目管理，严格规范项目开工条件，主要对其进行计划管理、规划管理、土地管理和环境管理来实现，相应就涉及发改、建设、国土、环保等部门的审批。职能上各部门在实现规划管控的指导思想、编制标准、侧重点等有很大不同，各部门之间缺乏有效的紧密关联机制，这就会导致规划之间的衔接性不足，城乡规划的主体地位就会受到削弱，阻碍规划的顺利实施。
3.规划管理的公众参与机制匮乏
当前尽管我国城乡规划建设领域在大力推行阳光规划和阳光工程，为公众参与监督规划做了一些积极的探索，取得了一定的成效，但是还存在明显的不足，如邀请参与规划评审、听证人员的代表性不够、公开征求意见走形式走过场、对群众反映的意见采纳重视不够、对规划调整裁量权过大缺乏有效监督等问题，导致我们的城乡规划工作中出现了一系列的弊端，突出表现在有些利益团体追求经济利益的最大化，变更规划用途、调整规划指标、减少基础配套等，损害了群众的公共利益，忽视了社会效益、环境效益，损害了城乡规划作为维护社会群体公平正义、保护弱势群体的应有之义。作为公共利益的代言人的城乡规划主管部门，要培养树立社会公众参与规划决策、监督规划执行的观念，健全完善群众参与的机制程序，保障城乡规划政策的顺利实施。
4.规划的科学指导性不足
城乡规划的科学性直接关系到城市和乡村建设的品位，而规划的科学性往往受人为因素制约，高层次规划人才资源匮乏在我国一些地方普遍存在，影响了城乡规划编制成果的质量，甚至有些地方对规划编制的把关不够，乡村规划的千篇一律，抄袭成风。有些地方的规划编制拘泥于形式格式和图纸效果，空的东西讲得多，对规划思路的研究和梳理不够，没有体现出城乡规划的个性。而缺乏个性化的城乡规划，差异化发展的指导性不够，就会出现千城一面的问题，城镇的个性特征不明显，相反对一些地方传统村落的人文风貌，历史文化传承保护开发不足甚至遗失，是我们城乡规划管理工作的最大遗憾。以往的规划经验告诉我们，规划必须适应新形势才有生命力，规划的前瞻性、科学性要求与时俱进、要能指导今后一个时期的发展路径图，这往往是以深入挖掘当地的历史风貌、人文特色和产业特征等要素进行研究，提炼适合自身发展的规划思路，这才是对城乡规划科学分析和考量应有的态度。
三、如何做好城乡规划的几点建议
1.因地制宜，树立以人为本的规划理念
我们在规划工作中必须坚持“城镇与自然共存”和以人为本、人文关怀的原则，健全城乡道路、供水、排水、供电、绿化、环卫等基础设施和公共服务设施规划体系。一是提升宜居空间，做好“居”的规划，让老百姓进得来、住得下；注重依托现有山水脉络规划城市布局，让城市融入大自然；统筹现代和传统，在融入现代元素的同时，注重保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉；要因势利导，顺势而为，注重在保留村庄原始风貌的基础上改善生活空间，传承文化。二是保护生态环境，科学规划开发强度，以资源环境承载能力设定城乡发展规模，以生态条件禀赋确定发展目标，以资源节约环境友好引领发展方向；要优化城镇空间格局，扩大城市绿地、湿地、园地等生态空间比重，推广应用绿色建筑、节能建筑、环保建筑，促进城镇低碳发展；要合理规划产业结构，淘汰落后产能，培育发展环保产业，增强城市生态治理能力。三是调产业促就业，保障转移人口充分就业是推进以人为核心新型城镇化的重要抓手，是防止发生次生贫困的关键环节。要按照“产城互动、融合发展”的思路，因地制宜，发展各类产业体系，改善创业环境，加强职业技能培训，增强吸纳转移人口就业能力。
2.公众参与，推行开放民主的规划方法
要更好反映群众诉求，体现人性化规划，必须推行开放民主的规划方法。首先是要畅通规划利益表达渠道。以定期会议、政务网站、热线电话等形式及时受理解答群众规划诉求，保障公众的知情权、参与权、表达权，为科学民主决策奠定坚实基础；加大规划知识普及力度，宣传普及城乡规划常识，确保公众看得懂、能参与、有表达，提高参与的实效性。其次是专业人员和社会大众相补充。群众的规划诉求日趋多元，传统的，由专家主导、缺乏公众参与的规划方案，并不一定契合群众期望。这就要求我们在规划前期，引导和鼓励公众、企业、民间团体参与规划设计中来，积极建言献策，从源头上克服规划方案“水土不服”；在规划编制中，创造条件让社会大众了解方案目标内容、原则要求，敞开讨论、沟通、协商的大门，找到专家主导和公众参与之间的“平衡点”；在规划实施中，积极建立规划监督员制度，开展规划评估制度，对不合理规划条件及时做出修改和调整。再其次是借鉴国内外相关经验。坚持以我为主、为我所用，要积极借鉴国内外城镇化发展规模和聚集带动有效模式，合理规划布局区域范围内城镇和乡村，既不超出各地资源承载能力，又能有效产生聚集效应和辐射带动作用。
3.注重特色，体现城乡规划的个性
制定和实施城乡规划，保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，这是法律赋予城乡规划管理部门的重要职责。一个城镇、村庄的特色多是经历几十年、几百年乃至上千年逐渐形成的，它具有不可移动性和相互替代性，同时当地历史与文化的沉淀，是人们从感知、认知到认同的过程，“看得见山，望得见水，记得住乡愁”是对城乡规划建设工作最感性的标准。鲜明的城乡特色与强烈的地方感受取决于建筑风格、独特的自然环境、格局分布、轮廓监管、开发空间、日常和季节性全程活动等方面，城乡规划就是要针对这些特点，深入研究分析，提出差异化发展战略，顺势而为构建重塑城镇和乡村特色
4.依规建设，增强城乡规划的严肃性
规划实施是规划蓝图走向现实关键的一环，规划建设是否能一张图执行到底关乎建设的成效。随着我国规划法制体系不断健全，依规行政，严格落实规划强制性内容已上升到法律层面。因此必须在法定框架内，完善完善规划管理行政执法程序，明确详细规划在建设项目立项管理中的先决地位；加快健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝随意变更规划的现象，增强规划管理机关和管理人员法制意识和责任意识。同时健全社会监督机制，增强规划管理的透明度，使规划置于社会公众的监督之下，防止滥用权力，发挥调动各方面的积极性，完善监督举报体系，把违法用地和违法建设控制在最低水平。
四、总结
城镇化是走中国特色社会主义发展道路的必然趋势，以人为本是城镇化进程中的核心和第一要义，健全与之适应的城乡规划，切实增强规划的人性化和多样性，提升城乡规划建设管理水平，对于推进城乡一体化发展，促进新型城镇化健康可持续发展具有十分重大的作用。
参考文献：
[1]冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理.北京：中国建筑工业出版社.2006.
[2]雷翔.走向制度化的城市规划决策[M].北京：中国建筑工业出版社, 2003.
[3]张庭伟.城市发展决策及规划实施问题.城市规划汇刊，2000（3）.
关键词：城镇化；城乡规划；问题
据城乡建设部统计，我国城市总数已700余个，城镇化水平约为百分之五十，常住人口城镇化率达到52%，并还在保持着快速增长的趋势。但由于传统的城镇化片面强调城市规模的扩张，忽视了城市内涵的提升，片面强调人口数量的聚集，忽视了基本公共服务的配套，片面强调产业发展，忽视了生态环境的改善，导致一些城市患上了严重的“城市病”。目前随着我国经济社会发展步入经济体制转型期、产业结构调整期和城镇化加速上升期，这些都对城乡规划管理工作提出了新的调整和机遇。对于城镇化推进中存在的问题若不及时采取有效举措，将会引起城乡生态环境进一步恶化，城镇空间布局失控和人口分布失衡，甚至还会引起一系列社会问题带来全局失控的后果。贯彻以人为核心的新型城镇化，落实到规划领域，就是要求把以人为本的规划理念贯穿于城乡规划建设管理工作，把创造宜居乐业生态的良好环境作为推进城镇化规划的出发点和落脚点。
一、城乡规划在推进城镇建设中的作用
规划是城镇发展的龙头和总纲，是引领城城乡未来发展的蓝图。加快新型城镇化建设，必然需要一个“立足当前、指导长远、准确定位、分步实施、彰显特色”的城乡规划。城乡规划是关系城镇化健康发展的关键环节，它决定了城镇未来近期的发展布局和发展形态，它能对收入分配、资源利用与人口结构进行科学的城乡配置，充分发挥城镇的带动作用，进而达到完善社会保障体系、改善产业发展结构、合理引导劳动力、加快工业化进程和完善基础设施建设等目标，从而实现社会经济持续快速发展。一方面，为了避免城乡建设时反复拆建带来的不必要浪费，城乡规划进程中应遵照量力而行和适度超前的原则，同时为优化居住环境，要不断优化交通路线、地下空间的使用，科学避免交通拥堵和高风险土地利用等问题。当然，要做到适度超前，必须做到科学分析社会经济发展前景和科学估计区域经济承载能力。另一方面，区域发展的基础设施供应和产业支撑力需要城乡规划来提供，通过土地集约利用原则来给产业提供充足的空间。
二、城乡规划当前存在的问题
城乡规划对城市和乡村建设和管理的调控作用愈来愈明显，为前阶段城镇化建设发挥了重要的作用。但是在城乡规划编制、管理工作中也存在着许多矛盾和问题，深入研究和解决这些问题，对提升城乡规划管理水平大有益处。
1.城乡规划决策缺乏长期稳定性
在我国现行的管理体制下，政府主要领导任内城乡建设的发展历来被视为主要工作政绩，城乡规划往往都要贯彻体现地方首长的意图，规划的重要决策如城市规模、城市定位、城市发展用地空间等往往需经政府领导决定，因此决策者的知识背景、个人经历甚至个人性格偏好都可能对规划决策起制约作用；与此同时政府在规划决策中也要协调社会各组织机构、利益团体参与城市发展的各种诉求，城乡规划的决策总体上呈自上而下的态势，公众及各社区组织由于缺少信息和参与渠道难以参与城市规划决策，并对规划产生决定性的影响。城乡规划被政府主要领导视为描绘发展蓝图和以技术手段实现发展设想的重要工具，政府换届后继任者会提出新的发展思路就可能对已有的城乡规划推倒重来，缺乏对规划一以贯之的坚定态度和执行力度，导致有些地方城乡总体规划远瞻性不足，频繁修编改动，影响了城乡规划作为公共政策的稳定性，削弱了对城乡建设开发的综合部署和长期调控能力，这类情况在国内不少见。
2.城乡规划的部门协调性不够
城乡规划有较强的专业性、广泛性和社会性，它往往相比其他专项规划要复杂得多，对其他规划具有指导协调的纲领性地位。城乡规划行政体系包括纵向体系横向体系，由不同层级的城乡规划主管部门和城乡规划主管部门和同级政府的其他政府组成部门。在规划管理纵向体系中，下级部门的工作要体现上级部门的意图，自上而下指令性的城乡规划管理有利于落实整体的发展管理目标，但同时也缺失了自下而有效的反馈途径，使得一些决策的制定对具体情况考量不足。在规划管理横向体系中，发改、国土资源、交通运输、水利、环境保护、农业等部门与城乡规划管理密切相关。在我国投资体制改革之后，国家为规范建设项目管理，严格规范项目开工条件，主要对其进行计划管理、规划管理、土地管理和环境管理来实现，相应就涉及发改、建设、国土、环保等部门的审批。职能上各部门在实现规划管控的指导思想、编制标准、侧重点等有很大不同，各部门之间缺乏有效的紧密关联机制，这就会导致规划之间的衔接性不足，城乡规划的主体地位就会受到削弱，阻碍规划的顺利实施。
3.规划管理的公众参与机制匮乏
当前尽管我国城乡规划建设领域在大力推行阳光规划和阳光工程，为公众参与监督规划做了一些积极的探索，取得了一定的成效，但是还存在明显的不足，如邀请参与规划评审、听证人员的代表性不够、公开征求意见走形式走过场、对群众反映的意见采纳重视不够、对规划调整裁量权过大缺乏有效监督等问题，导致我们的城乡规划工作中出现了一系列的弊端，突出表现在有些利益团体追求经济利益的最大化，变更规划用途、调整规划指标、减少基础配套等，损害了群众的公共利益，忽视了社会效益、环境效益，损害了城乡规划作为维护社会群体公平正义、保护弱势群体的应有之义。作为公共利益的代言人的城乡规划主管部门，要培养树立社会公众参与规划决策、监督规划执行的观念，健全完善群众参与的机制程序，保障城乡规划政策的顺利实施。
4.规划的科学指导性不足
城乡规划的科学性直接关系到城市和乡村建设的品位，而规划的科学性往往受人为因素制约，高层次规划人才资源匮乏在我国一些地方普遍存在，影响了城乡规划编制成果的质量，甚至有些地方对规划编制的把关不够，乡村规划的千篇一律，抄袭成风。有些地方的规划编制拘泥于形式格式和图纸效果，空的东西讲得多，对规划思路的研究和梳理不够，没有体现出城乡规划的个性。而缺乏个性化的城乡规划，差异化发展的指导性不够，就会出现千城一面的问题，城镇的个性特征不明显，相反对一些地方传统村落的人文风貌，历史文化传承保护开发不足甚至遗失，是我们城乡规划管理工作的最大遗憾。以往的规划经验告诉我们，规划必须适应新形势才有生命力，规划的前瞻性、科学性要求与时俱进、要能指导今后一个时期的发展路径图，这往往是以深入挖掘当地的历史风貌、人文特色和产业特征等要素进行研究，提炼适合自身发展的规划思路，这才是对城乡规划科学分析和考量应有的态度。
三、如何做好城乡规划的几点建议
1.因地制宜，树立以人为本的规划理念
我们在规划工作中必须坚持“城镇与自然共存”和以人为本、人文关怀的原则，健全城乡道路、供水、排水、供电、绿化、环卫等基础设施和公共服务设施规划体系。一是提升宜居空间，做好“居”的规划，让老百姓进得来、住得下；注重依托现有山水脉络规划城市布局，让城市融入大自然；统筹现代和传统，在融入现代元素的同时，注重保护和弘扬优秀传统文化，延续城市历史文脉；要因势利导，顺势而为，注重在保留村庄原始风貌的基础上改善生活空间，传承文化。二是保护生态环境，科学规划开发强度，以资源环境承载能力设定城乡发展规模，以生态条件禀赋确定发展目标，以资源节约环境友好引领发展方向；要优化城镇空间格局，扩大城市绿地、湿地、园地等生态空间比重，推广应用绿色建筑、节能建筑、环保建筑，促进城镇低碳发展；要合理规划产业结构，淘汰落后产能，培育发展环保产业，增强城市生态治理能力。三是调产业促就业，保障转移人口充分就业是推进以人为核心新型城镇化的重要抓手，是防止发生次生贫困的关键环节。要按照“产城互动、融合发展”的思路，因地制宜，发展各类产业体系，改善创业环境，加强职业技能培训，增强吸纳转移人口就业能力。
2.公众参与，推行开放民主的规划方法
要更好反映群众诉求，体现人性化规划，必须推行开放民主的规划方法。首先是要畅通规划利益表达渠道。以定期会议、政务网站、热线电话等形式及时受理解答群众规划诉求，保障公众的知情权、参与权、表达权，为科学民主决策奠定坚实基础；加大规划知识普及力度，宣传普及城乡规划常识，确保公众看得懂、能参与、有表达，提高参与的实效性。其次是专业人员和社会大众相补充。群众的规划诉求日趋多元，传统的，由专家主导、缺乏公众参与的规划方案，并不一定契合群众期望。这就要求我们在规划前期，引导和鼓励公众、企业、民间团体参与规划设计中来，积极建言献策，从源头上克服规划方案“水土不服”；在规划编制中，创造条件让社会大众了解方案目标内容、原则要求，敞开讨论、沟通、协商的大门，找到专家主导和公众参与之间的“平衡点”；在规划实施中，积极建立规划监督员制度，开展规划评估制度，对不合理规划条件及时做出修改和调整。再其次是借鉴国内外相关经验。坚持以我为主、为我所用，要积极借鉴国内外城镇化发展规模和聚集带动有效模式，合理规划布局区域范围内城镇和乡村，既不超出各地资源承载能力，又能有效产生聚集效应和辐射带动作用。
3.注重特色，体现城乡规划的个性
制定和实施城乡规划，保护自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，这是法律赋予城乡规划管理部门的重要职责。一个城镇、村庄的特色多是经历几十年、几百年乃至上千年逐渐形成的，它具有不可移动性和相互替代性，同时当地历史与文化的沉淀，是人们从感知、认知到认同的过程，“看得见山，望得见水，记得住乡愁”是对城乡规划建设工作最感性的标准。鲜明的城乡特色与强烈的地方感受取决于建筑风格、独特的自然环境、格局分布、轮廓监管、开发空间、日常和季节性全程活动等方面，城乡规划就是要针对这些特点，深入研究分析，提出差异化发展战略，顺势而为构建重塑城镇和乡村特色
4.依规建设，增强城乡规划的严肃性
规划实施是规划蓝图走向现实关键的一环，规划建设是否能一张图执行到底关乎建设的成效。随着我国规划法制体系不断健全，依规行政，严格落实规划强制性内容已上升到法律层面。因此必须在法定框架内，完善完善规划管理行政执法程序，明确详细规划在建设项目立项管理中的先决地位；加快健全规划管理行政过错责任追究制，依法处罚违反规划强制性内容、干预规划管理实施的行为，杜绝随意变更规划的现象，增强规划管理机关和管理人员法制意识和责任意识。同时健全社会监督机制，增强规划管理的透明度，使规划置于社会公众的监督之下，防止滥用权力，发挥调动各方面的积极性，完善监督举报体系，把违法用地和违法建设控制在最低水平。
四、总结
城镇化是走中国特色社会主义发展道路的必然趋势，以人为本是城镇化进程中的核心和第一要义，健全与之适应的城乡规划，切实增强规划的人性化和多样性，提升城乡规划建设管理水平，对于推进城乡一体化发展，促进新型城镇化健康可持续发展具有十分重大的作用。
参考文献：
[1]冯现学.快速城市化进程中的城市规划管理.北京：中国建筑工业出版社.2006.
[2]雷翔.走向制度化的城市规划决策[M].北京：中国建筑工业出版社, 2003.
[3]张庭伟.城市发展决策及规划实施问题.城市规划汇刊，2000（3）.