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摘要：
民以食为天，食品安全是人类生存和发展的基础，而对食品安全的监管选择合理的模式是其进行有效监督的基础。我国现行的食品安全监管模式虽然已经获得了一定程度上的成效，但是仍然存在许多的缺陷，值得我们反思。本文通过对我国食品安全监管模式的现状以及存在的问题及原因进行阐述和分析，提出改善我国食品安全监管的相关建议。
关键词：食品安全；监管模式；问题；改进
第一章 我国食品安全监管的基本模式
改革开放以来，随着我国政府管理职能的不断健全，食品安全的监管体制作为在政府管理职能中的重要方面，已经得到初步的建立，并形成了以《食品安全法》等食品安全法规为依据，通过卫生、质量监督、食品药品监督、农业以及环境保护等各个职能部门共同进行管理的体系。[1]在2004年，国务院下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，正式确立了我国的食品安全监管体制。该决定要求必须按照一个监督环节由一个专门部门来进行监督的原则建立我国的食品安全管制体系。在具体操作方面，其对食品安全的监管采取以分段管理为主，品种管理为辅的方式，将食品从原料的种植开始到最终的消费环节进行分类，按类分别由农业、质监、工商以及卫生部门进行分段监管。每个部门各司其职，做好食品种植养殖、加工、流通以及消费环节的行业管理工作。
2009年6月1日《食品安全法》的实施，对国家当前食品安全监管体制进行了调整，进一步强调了食品安全监管职能。但是分段管理模式仍然没有得到根本上的改变。《食品安全法》所确定的食品安全监管体制内容包括：第一、成立国家高层次的食品安全协调机构，即后来的国务院食品安全委员会，对食品安全监管工作进行统一的协调以及指导；第二、国务院卫生部将承担食品安全的综合协调职责，负责食品安全风险评估，食品安全标准制定、食品安全相关信息发布以及食品安全检验相关标准制定和资质确定等；第三、农业行政部门仍然负责食用农产品的监管。负责组织实施农业各产业的产品质量监管、农业各产品技术标准的制定与实施，对农业植物新品种的保护以及保证包装食用农产品的质量安全；第四、国务院质量监督部门负责对食品生产加工环节进行监督；第五、工商行政管理部门负责对食品流通环节进行监管，包括对食品流通的许可以及日常监管等；第六、国家食品药品监管部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。
第二章 目前我国食品安全监管模式所存在的问题
（一）食品安全监管部门权责不清
目前，我国食品安全监管主要分属农业、质监、工商和卫生等近10个部门。不同部门仅对食品从原材料种植到最后食品消费整条产业链中的某一个具体环节进行监管。现行的食品安全监管体制从结构上来看，整个食品安全监管环节中的职责很难得到彻底详细的划分，难以形成从食品种植到食品消费整条产业链的无缝连接。农业、质监、工商、卫生等多个部门对食品链的不同环节和不同方面进行了监管，但是在部门利益最大化以及成本最小化的思想影响下，一旦出现了食品安全问题，各个部门之间就会互相推卸责任，互相埋怨。而一旦食品安全监管取得了好成绩，这些部门又会纷纷出来邀功。这样就使得食品安全监管变成了部门之间的利益争夺。
（二）多部门监管和执法效率低下
监管部门过多以及其职责范围过细，导致监管机构臃肿，并增加了政府对于食品安全工作的管理难度。在多个部门监管一个方面事务的过程中，往往需要政府进行一定程度的协调。这样就增加了政府的管理成本，降低了监管效率。不同部门之间、不同法规之间相互缺乏协调性的问题十分严重。由于各个监管部门之间的衔接不协调，经常出现重复监管或者没有监管的现象。尤其在能够收费的监管项目中，存在几个部门抢着去监管，而无利可图的项目则无人理睬。另外，由于在2009年8月，国家质检总局以及国家工商总局废止了以前对食品进行生产、加工的小作坊及食品摊贩监管的所有规范性文件，但是到目前为止，对这些小作坊完整的管理规范和办法仍然没有出台，导致了对于这些小作坊和小摊贩的监管处于一种真空状态。而这些小作坊往往就是生产不安全食品的最主要源头之一。[2]与此同时，我国对于餐饮服务环节的监管也并不尽如人意。在《食品安全法》出台以前，食品药品监督管理局负责对食品安全进行综合协调，而该法对各个部门的监管职能进行了改动，将综合监管协调职能划归到卫生部门，同时食品药品监督管理局则并入了卫生部门，负责对餐饮服务环节的监管。事实上，虽然《食品安全法》做了上述的规定，但是许多省市地区的机构改革至今仍没有完成。相关监管机构的人员、职能都没有确定，因此对于餐饮服务环节的监管，食品药品监督管理局根据《食品安全法》的规定不能再管，但是卫生部门也并不去理睬，形成了管理上的空白。
（三）分段监管模式无法包含整个食品安全链
食品产业链从整体上来说，其生产、加工、流通和消费各个环节都有可能存在安全风险。并且这些风险还会随着食品产业链在后续环节的扩散而被放大。尤其在现代流通体系的放大作用下，食品安全问题往往会存在乘数效应，即在食品产业链上一个环节上存在着不安全因素，最终都可能引发食源性疾病或者导致突发性的大规模食品安全事件等。而我国现有的对农业生产、加工、流通以及餐饮服务四个环节的划分并不能包括整个食品产业链的各个环节，比如仓储和运输环节，物流环节等都没有包括在上述四个环节之中，并且食品的召回和事后处理等环节也没有被包括在内，这样就存在食品安全监管的真空区。
于此同时，在农业生产、加工、流通以及餐饮服务这四个环节的监管职责，相关的法律界定也比较模糊。经常出现四个环节之间的交叉和重叠，造成了具体的监管环节不知道应该让哪个部门来进行监管的局面。并且，分段监管的模式在一定程度上还会造成执法的困难。在相关部门发现问题的时候无权管理，有权管理的部门又难以发现问题。因此我国当前对食品安全的分段监管模式看起来似乎是层层设防，但是在实际操作过程中则是重复监管和滞后监管。 （四）行业协会的力量薄弱
一般而言，行业协会是在食品安全监管体系中不可缺少的一部分，但是目前其处境十分地尴尬。由于大多数行业协会虽然是属于行政机构的范围，但是其没有实质上的行政权和处置权。即使在发展成熟的行业中，行业协会对于强势企业同样造成不了威慑，甚至在某些时候反而会为虎作伥。并且某些行业协会对于签订的协会规定没有自觉、充分地执行。总的看来，行业协会在加强企业自律、提倡诚信经营以及自觉抵制假冒伪劣等行为方面仍然很不尽人意。
第三章 对我国食品安全监管模式的反思
（一）导致我国食品安全监管模式存在问题的原因分析
之所以我国的食品安全监管体系存在如此之多的问题，最主要的原因就是食品安全利益相关者中的每一个主体都存在各自的利益，包括经济上的、行政上的以及生活上的利益等。由于我国是一个由计划经济向市场经济转轨的发展中国家，政府在社会经济事务中往往扮演着无法替代的核心角色。长期的体制熏陶可能使人们存在过多依赖政府的倾向，也让政府部门产生了对所有事务都加以干涉的偏好。在食品安全监管之中也是如此。政府当仁不让成为了食品安全监管方面的第一责任人，并且承担了大量原本应该由食品生产经营者等人来承担的责任，这就出现了监管错位和越位现象。事实上，政府既无法对企业的每一个生产环节进行具体的硬性规定，也无法做到对生产环节实施监管。没有食品生产经营者自发、高效的质量控制，再完善的法律制度也无法确保生产经营者所提供的食品是安全的。[3]
在食品安全管理上，社会监督机制的作用也是必要的。但是由于我国食品安全监督模式中政府的角色太大，管理得太死，使得市场机制没有得到有效的发挥。而公众、非盈利组织以及公共媒体等很难参与进对食品安全的监督之中。同时政府管制过程中权力滥用无法对食品安全进行真正有效的监管。
（二）改进我国食品安全监管模式的建议
上文中已经对我国食品安全监管模式中的问题进行了分析，那么在了解这些问题的基础上对之进行改进和完善是解决我国食品安全问题的根本。
首先，应该建立政府监管和社会监管并存的多元食品安全监管模式。也就是说，应该加入社会监督机制来帮助政府对食品安全进行监管。一个系统完善的监管模式，不仅能够对食品从原料种植到消费整个环节进行有效的监督，还能够提高监管的效率。由于存在市场的失灵，所以在很多时候这一监管职能被政府所掌握。但是单纯依靠政府的监管同样可能会引起政府失灵的现象。因此无论是单纯依靠社会和市场，还是单纯依靠政府来对食品安全进行监管都是不可行的。我们需要建立的是政府监管和社会监管并存的多元食品安全监管模式。[4]在这种多元监管模式中，政府将作为监管的主体在行政制度设计、标准制定以及法律体系的架构、法律责任的追究中发挥职能。而社会监管主体则包括公共以及行业协会等组织，其中行业协会等组织负责在食品安全监管过程中为政府监管提供服务，对市场主体的违法行为进行干预并对市场主体之间的利益冲突进行协调等职能。而普通公众则可以对政府以及行业协会等组织的监管工作进行监督。由于政府部门拥有法律所授予的权力，而这种权力必须要受到一定程度的限制。从某种意义上来说，政府的权力是由公众所授予，所以很自然的，公众也就拥有监督其行使权力的权利了。公众可以通过配合政府部门的监管工作等方式来提高监管工作的效率，也可以通过法律诉讼等方式在其权益受到侵害的时候维护自己的利益。
其次，完善和改进现有的政府监管模式。由于我国长期缺乏社会的监管，建立上述的多元监管模式还需要很长时间。因此，对现有的政府监管模式进行完善和改进也就相当有必要了。如前所述，我国目前的政府监管模式在监管部门和机构的设置，职责的分配以及监管的效力等方面还存在不少的问题，因此必须针对这些问题加以修正。可以通过借鉴国际上对于食品安全监管的分散模式以及集中模式。这两种监管模式各有其优缺点。我国监管模式的改进就可以从这两个模式出发，通过优化食品安全监管部门的职责分配，对一些现有的监管机构进行合并，以减少职责交叉和重复现象。与此同时填补在食品安全监管方面上存在的空白，在一些无人监管的盲区，必须明确其具体负责监管的机构。
最后，完善和改进政府监管机构的责任追究机制。权力和责任相辅相成，如果权力得不到相应的制约那么结果将十分危险。享有食品安全监管权力的政府机构必须承担起相应的法律责任，防止权力滥用。只有建立了完善的责任追究机制，对在食品安全监管工作中可能出现的滥用职权等现象进行相应的责任追究，实现权责统一，食品安全监管工作才能够真正有效地进行。要做到这一点，一方面要以立法方式对食品安全监管机构的法律责任进行明确。另一方面则是要着力构建食品安全监管过程中的行政责任追究机制。需要注意的是责任追究应该以完善的法律责任体系为基础。所以要完善我国食品安全监管机构的行政责任追究机制应该建立完善的食品监管行政责任法律体系。而后者则可以从完善行政责任构成要素、责任确定、责任性质的制度和规范上入手。[5]
注释：
[1]王丁棉：《强化食品安全监管是健康的最大保障——对食品安全监管的一点思考》，载《中国供销商情（乳业导刊）》2005年第12期.
[2]张晓涛，孙长学：《我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析》，载《 经济体制改革》2008年第1期.
[3]张晓：《我国食品安全法律监管问题研究》，载《河南司法警官职业学院学报》，2005年第4期.
[4]郑祖婷，郑菲：《“五位一体”食品安全监管创新模式研究——基于河北省食品安全监管的分析》，载《经济研究导刊》2011年第9期.
[5]张守文：《建立保障食品安全长效机制的探讨》，载《中国食品添加剂》2011年第4期.
（作者通讯地址：北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局，北京市 大兴区102600）
民以食为天，食品安全是人类生存和发展的基础，而对食品安全的监管选择合理的模式是其进行有效监督的基础。我国现行的食品安全监管模式虽然已经获得了一定程度上的成效，但是仍然存在许多的缺陷，值得我们反思。本文通过对我国食品安全监管模式的现状以及存在的问题及原因进行阐述和分析，提出改善我国食品安全监管的相关建议。
关键词：食品安全；监管模式；问题；改进
第一章 我国食品安全监管的基本模式
改革开放以来，随着我国政府管理职能的不断健全，食品安全的监管体制作为在政府管理职能中的重要方面，已经得到初步的建立，并形成了以《食品安全法》等食品安全法规为依据，通过卫生、质量监督、食品药品监督、农业以及环境保护等各个职能部门共同进行管理的体系。[1]在2004年，国务院下发了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，正式确立了我国的食品安全监管体制。该决定要求必须按照一个监督环节由一个专门部门来进行监督的原则建立我国的食品安全管制体系。在具体操作方面，其对食品安全的监管采取以分段管理为主，品种管理为辅的方式，将食品从原料的种植开始到最终的消费环节进行分类，按类分别由农业、质监、工商以及卫生部门进行分段监管。每个部门各司其职，做好食品种植养殖、加工、流通以及消费环节的行业管理工作。
2009年6月1日《食品安全法》的实施，对国家当前食品安全监管体制进行了调整，进一步强调了食品安全监管职能。但是分段管理模式仍然没有得到根本上的改变。《食品安全法》所确定的食品安全监管体制内容包括：第一、成立国家高层次的食品安全协调机构，即后来的国务院食品安全委员会，对食品安全监管工作进行统一的协调以及指导；第二、国务院卫生部将承担食品安全的综合协调职责，负责食品安全风险评估，食品安全标准制定、食品安全相关信息发布以及食品安全检验相关标准制定和资质确定等；第三、农业行政部门仍然负责食用农产品的监管。负责组织实施农业各产业的产品质量监管、农业各产品技术标准的制定与实施，对农业植物新品种的保护以及保证包装食用农产品的质量安全；第四、国务院质量监督部门负责对食品生产加工环节进行监督；第五、工商行政管理部门负责对食品流通环节进行监管，包括对食品流通的许可以及日常监管等；第六、国家食品药品监管部门负责对餐饮服务活动实施监督管理。
第二章 目前我国食品安全监管模式所存在的问题
（一）食品安全监管部门权责不清
目前，我国食品安全监管主要分属农业、质监、工商和卫生等近10个部门。不同部门仅对食品从原材料种植到最后食品消费整条产业链中的某一个具体环节进行监管。现行的食品安全监管体制从结构上来看，整个食品安全监管环节中的职责很难得到彻底详细的划分，难以形成从食品种植到食品消费整条产业链的无缝连接。农业、质监、工商、卫生等多个部门对食品链的不同环节和不同方面进行了监管，但是在部门利益最大化以及成本最小化的思想影响下，一旦出现了食品安全问题，各个部门之间就会互相推卸责任，互相埋怨。而一旦食品安全监管取得了好成绩，这些部门又会纷纷出来邀功。这样就使得食品安全监管变成了部门之间的利益争夺。
（二）多部门监管和执法效率低下
监管部门过多以及其职责范围过细，导致监管机构臃肿，并增加了政府对于食品安全工作的管理难度。在多个部门监管一个方面事务的过程中，往往需要政府进行一定程度的协调。这样就增加了政府的管理成本，降低了监管效率。不同部门之间、不同法规之间相互缺乏协调性的问题十分严重。由于各个监管部门之间的衔接不协调，经常出现重复监管或者没有监管的现象。尤其在能够收费的监管项目中，存在几个部门抢着去监管，而无利可图的项目则无人理睬。另外，由于在2009年8月，国家质检总局以及国家工商总局废止了以前对食品进行生产、加工的小作坊及食品摊贩监管的所有规范性文件，但是到目前为止，对这些小作坊完整的管理规范和办法仍然没有出台，导致了对于这些小作坊和小摊贩的监管处于一种真空状态。而这些小作坊往往就是生产不安全食品的最主要源头之一。[2]与此同时，我国对于餐饮服务环节的监管也并不尽如人意。在《食品安全法》出台以前，食品药品监督管理局负责对食品安全进行综合协调，而该法对各个部门的监管职能进行了改动，将综合监管协调职能划归到卫生部门，同时食品药品监督管理局则并入了卫生部门，负责对餐饮服务环节的监管。事实上，虽然《食品安全法》做了上述的规定，但是许多省市地区的机构改革至今仍没有完成。相关监管机构的人员、职能都没有确定，因此对于餐饮服务环节的监管，食品药品监督管理局根据《食品安全法》的规定不能再管，但是卫生部门也并不去理睬，形成了管理上的空白。
（三）分段监管模式无法包含整个食品安全链
食品产业链从整体上来说，其生产、加工、流通和消费各个环节都有可能存在安全风险。并且这些风险还会随着食品产业链在后续环节的扩散而被放大。尤其在现代流通体系的放大作用下，食品安全问题往往会存在乘数效应，即在食品产业链上一个环节上存在着不安全因素，最终都可能引发食源性疾病或者导致突发性的大规模食品安全事件等。而我国现有的对农业生产、加工、流通以及餐饮服务四个环节的划分并不能包括整个食品产业链的各个环节，比如仓储和运输环节，物流环节等都没有包括在上述四个环节之中，并且食品的召回和事后处理等环节也没有被包括在内，这样就存在食品安全监管的真空区。
于此同时，在农业生产、加工、流通以及餐饮服务这四个环节的监管职责，相关的法律界定也比较模糊。经常出现四个环节之间的交叉和重叠，造成了具体的监管环节不知道应该让哪个部门来进行监管的局面。并且，分段监管的模式在一定程度上还会造成执法的困难。在相关部门发现问题的时候无权管理，有权管理的部门又难以发现问题。因此我国当前对食品安全的分段监管模式看起来似乎是层层设防，但是在实际操作过程中则是重复监管和滞后监管。 （四）行业协会的力量薄弱
一般而言，行业协会是在食品安全监管体系中不可缺少的一部分，但是目前其处境十分地尴尬。由于大多数行业协会虽然是属于行政机构的范围，但是其没有实质上的行政权和处置权。即使在发展成熟的行业中，行业协会对于强势企业同样造成不了威慑，甚至在某些时候反而会为虎作伥。并且某些行业协会对于签订的协会规定没有自觉、充分地执行。总的看来，行业协会在加强企业自律、提倡诚信经营以及自觉抵制假冒伪劣等行为方面仍然很不尽人意。
第三章 对我国食品安全监管模式的反思
（一）导致我国食品安全监管模式存在问题的原因分析
之所以我国的食品安全监管体系存在如此之多的问题，最主要的原因就是食品安全利益相关者中的每一个主体都存在各自的利益，包括经济上的、行政上的以及生活上的利益等。由于我国是一个由计划经济向市场经济转轨的发展中国家，政府在社会经济事务中往往扮演着无法替代的核心角色。长期的体制熏陶可能使人们存在过多依赖政府的倾向，也让政府部门产生了对所有事务都加以干涉的偏好。在食品安全监管之中也是如此。政府当仁不让成为了食品安全监管方面的第一责任人，并且承担了大量原本应该由食品生产经营者等人来承担的责任，这就出现了监管错位和越位现象。事实上，政府既无法对企业的每一个生产环节进行具体的硬性规定，也无法做到对生产环节实施监管。没有食品生产经营者自发、高效的质量控制，再完善的法律制度也无法确保生产经营者所提供的食品是安全的。[3]
在食品安全管理上，社会监督机制的作用也是必要的。但是由于我国食品安全监督模式中政府的角色太大，管理得太死，使得市场机制没有得到有效的发挥。而公众、非盈利组织以及公共媒体等很难参与进对食品安全的监督之中。同时政府管制过程中权力滥用无法对食品安全进行真正有效的监管。
（二）改进我国食品安全监管模式的建议
上文中已经对我国食品安全监管模式中的问题进行了分析，那么在了解这些问题的基础上对之进行改进和完善是解决我国食品安全问题的根本。
首先，应该建立政府监管和社会监管并存的多元食品安全监管模式。也就是说，应该加入社会监督机制来帮助政府对食品安全进行监管。一个系统完善的监管模式，不仅能够对食品从原料种植到消费整个环节进行有效的监督，还能够提高监管的效率。由于存在市场的失灵，所以在很多时候这一监管职能被政府所掌握。但是单纯依靠政府的监管同样可能会引起政府失灵的现象。因此无论是单纯依靠社会和市场，还是单纯依靠政府来对食品安全进行监管都是不可行的。我们需要建立的是政府监管和社会监管并存的多元食品安全监管模式。[4]在这种多元监管模式中，政府将作为监管的主体在行政制度设计、标准制定以及法律体系的架构、法律责任的追究中发挥职能。而社会监管主体则包括公共以及行业协会等组织，其中行业协会等组织负责在食品安全监管过程中为政府监管提供服务，对市场主体的违法行为进行干预并对市场主体之间的利益冲突进行协调等职能。而普通公众则可以对政府以及行业协会等组织的监管工作进行监督。由于政府部门拥有法律所授予的权力，而这种权力必须要受到一定程度的限制。从某种意义上来说，政府的权力是由公众所授予，所以很自然的，公众也就拥有监督其行使权力的权利了。公众可以通过配合政府部门的监管工作等方式来提高监管工作的效率，也可以通过法律诉讼等方式在其权益受到侵害的时候维护自己的利益。
其次，完善和改进现有的政府监管模式。由于我国长期缺乏社会的监管，建立上述的多元监管模式还需要很长时间。因此，对现有的政府监管模式进行完善和改进也就相当有必要了。如前所述，我国目前的政府监管模式在监管部门和机构的设置，职责的分配以及监管的效力等方面还存在不少的问题，因此必须针对这些问题加以修正。可以通过借鉴国际上对于食品安全监管的分散模式以及集中模式。这两种监管模式各有其优缺点。我国监管模式的改进就可以从这两个模式出发，通过优化食品安全监管部门的职责分配，对一些现有的监管机构进行合并，以减少职责交叉和重复现象。与此同时填补在食品安全监管方面上存在的空白，在一些无人监管的盲区，必须明确其具体负责监管的机构。
最后，完善和改进政府监管机构的责任追究机制。权力和责任相辅相成，如果权力得不到相应的制约那么结果将十分危险。享有食品安全监管权力的政府机构必须承担起相应的法律责任，防止权力滥用。只有建立了完善的责任追究机制，对在食品安全监管工作中可能出现的滥用职权等现象进行相应的责任追究，实现权责统一，食品安全监管工作才能够真正有效地进行。要做到这一点，一方面要以立法方式对食品安全监管机构的法律责任进行明确。另一方面则是要着力构建食品安全监管过程中的行政责任追究机制。需要注意的是责任追究应该以完善的法律责任体系为基础。所以要完善我国食品安全监管机构的行政责任追究机制应该建立完善的食品监管行政责任法律体系。而后者则可以从完善行政责任构成要素、责任确定、责任性质的制度和规范上入手。[5]
注释：
[1]王丁棉：《强化食品安全监管是健康的最大保障——对食品安全监管的一点思考》，载《中国供销商情（乳业导刊）》2005年第12期.
[2]张晓涛，孙长学：《我国食品安全监管体制：现状、问题与对策——基于食品安全监管主体角度的分析》，载《 经济体制改革》2008年第1期.
[3]张晓：《我国食品安全法律监管问题研究》，载《河南司法警官职业学院学报》，2005年第4期.
[4]郑祖婷，郑菲：《“五位一体”食品安全监管创新模式研究——基于河北省食品安全监管的分析》，载《经济研究导刊》2011年第9期.
[5]张守文：《建立保障食品安全长效机制的探讨》，载《中国食品添加剂》2011年第4期.
（作者通讯地址：北京市大兴区人民检察院反渎职侵权局，北京市 大兴区102600）