帝国残阳

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  在2008年的全球金融危机中遭受重创的英国,被迫实施新的国防策略,实施了前所未见的大幅裁军措施,导致军力出现急速下滑,并且可能因此淡出有影响力的大国的行列。
  
  2010年10月18日,英国政府公布了《不确定年代的强有力不列颠:国家安全策略》(NSS),紧接着在次日又公布了《在不确定年代保障不列颠安全:国家安全暨国防战略总检讨》(SDSR),确立了英国未来5-10年的国防与安全策略的发展大方向,指明了曾经不可一世的大英帝国的未来走向。
  按照英国政府公布的这项国防新政策,英国将在未来数年内,大力裁减军队人数和军备,以应对金融危机对英国财政状况的冲击。如果这项新政策落到实处,英国的军力将下滑至战后的新低,国际地位也将随之下降,甚至会因此失去传统国际大国的地位,这次的国防新政策无疑是一项改变英国历史的决策。
  
  政策形成背景概述
  
  2010年5月6日,英国举行议会下议院选举,执政达13年之久的工党失去下院第一大党地位。5天后,时任英国首相的戈登·布朗宣布放弃组阁努力,改由保守党和自由民主党组成联合政府,保守党党魁戴维·卡梅伦出任首相,组成了二战结束以来英国首个联合政府,卡卡梅伦成为近200年来英国最年轻的首相。
  新上任的卡梅伦政府面对的是一个国债高达1560亿英镑的烂摊子,英国政府光是用来支付阿富汗和伊拉克战事的军费,就出现380亿英镑的亏空。新任财政大臣乔治·奥斯本2010年10月20日公布的政府收支评估,总预算削减幅度达到了战后前所未有的程度。
  就在公布财政收支方案的前一天,卡梅伦在下议院宣布了《国家安全与国防战略检讨》(SDSR),正式对英军展开大刀阔斧的裁减。原先英国财政部对国防部设定的预算削减幅度高达10%-20%,甚至连军人子女教育津贴的1亿8000万英镑也险些不保,最后在国防大臣利亚姆·福克斯的坚持下,才稍微放宽对军费的缩减幅度,但仍达到了8%之多。即便如此,英国的国防预算仍未逾越北约对其成员国国防预算设定的占国民生产总值2%的下限,而且英国军费开支仍高居世界前五位。
  工党1997年在下议院选举击败保守党上台后,直到次年才由首相托尼·布莱尔宣布了代表其国防政策的《国防战略检讨》,相比之下,卡梅伦内阁上任不到半年就公布新的国防政策显得有些匆忙,以至于卡梅伦在下议院宣读SDSR内容后,主要反对党工党立即痛批SDSR内容过于急就章。工党影子内阁负责国防安全政策的首席议员吉姆·墨菲也批评出台SDSR完全是出于财政方面的考虑。
  拿破仑生前曾有名言;“打仗第一要事是钱,第二是钱,第三还是钱。”养兵千日用兵一时,军队在和平时期几乎可以视为完全的消费者,军事行动不论是执行人道救援还是低烈度军事行动、还是大规模战争,都必须花费可观的人力、物力、财力与时间。前任工党政府因追随小布什的单边主义路线,派兵支援美军主导的阿富汗战争和伊拉克战争,以至于出现高达380亿英镑的财政赤字,加之英国的经济在2008年的全球金融危机中遭受重创,政府的财政开支已是捉襟见肘。上台仅半年就公布裁军方案实往是一个无奈的举动。
  
  政策大方向
  
  卡梅伦公布SDSR之前,部分大原则已经由前政府和军方基本敲定。并经由煤体披露,陆续被英国公众与国际社会知晓。卡梅伦宣布的最终版本裁军方案,其实与先前外界的猜测相差并不大,只是削减开支的措施更为激进,令外界观察家们颇为震惊。由于目前英军派驻阿富汗的部队人数仅次于美军,而且英国在北约组织中扮演着相当重要的角色,因此美国政府和北约先后对英国的裁军方案表示关切。
  虽然卡梅伦首相表示驻阿富汗的英军不受影响,仍将按预定计划在2014-2015年撤出,并重申将维持丘吉尔生前所力主的英国与美国之间的特殊关系。但从SDSR公布的英国未来军事用兵原则来看,未来英国的军事行动,规模上要小于以前在伊拉克的行动,而且重点放在防患于朱然和避免冲突扩大上。未来英国海外的军事行动规模以3万人为上限,外交与国防政策不会再像工党时期,对美国有求必应。
  任何政策在制定过程中,都会涉及对既有资源的分配和再分配,卡梅伦内阁在财力困窘和执行时间(英国下议员任期最多5年)均有限的情况下,采取自上而下的政策模式,具体操作是先由首相与财政部以理性决策模式设定政策大方向与底线,但在最后执行办案出台前,台面下的政策铁三角(政客,官僚与利益集团)彼此之间则为争夺有限的资源展开博弈,最终出台的SDSR其实是各方利益进行了妥协的结果。
  在政策制定过程中,除了各个军种之间的倾轧外,甚至同一军种之中也出现了代表不同利益团体间的竞争。例如,皇家空军只能保留两种喷气作战飞机,除去正在交付使用的“台风”,“狂风”和“鹞”式两种战机中有一种必须提前退役。海、空军的“鹞”式战机飞行员与“狂风”战机飞行员团体,都曾经各组动员向皇家空军和皇家海军高层游说施压,希望自己的飞机能被保留下来。
  
  政策执行方案具体内容
  
  NSS内容中强调要优先应付的问题包括以下四类:反恐、网络安全、国际性军事危机及全国性灾难。NSS与SDSR均指出,对于非传统类型的安全威胁,英国国防部与三军目前的组织架构,基本是应对冷战时期大规模战争而设置,并不适合应对近年来出现的非国家性恐怖组织带来的安全威胁,强调目前英国的网络架构极易因遭受黑客入侵而瘫痪。
  此外,为对付恐怖袭击活动的威胁,反恐任务的特种部队躲过了这波裁军方案的冲击,情报活动部门人员与经费规模也将予以扩编。卡梅伦首相认为英国国防部与传统武力冗员过多,组织架构过于庞大且效率低下,高级军官人数将予以削减,现有的组织架构与人员将会瘦身。
  卡梅伦内阁在SDSR里,开宗明义假定未来10年里,英国并无明显而迫切的重大外来假想敌军事威胁,把精简后的英国传统武力称为“未来军队2020”,将英国三军按照问题事态轻重缓急程度划分为三部分:快速反应部队、高度战备部队以及低度战备部队。具体精简方案见下面的介绍。
  
  缩水的三军
  
  皇家海军
  因为皇家海军与皇家空军共同使用、维护的“鹞”式战机提前退役,两艘使用“鹞”式的无敌级轻型航母陷入无飞机可用的尴尬境地,为此英国决定让担任皇家海军旗舰的“皇家方舟”号提前退役,节约下来的经费将用于建造两艘65000吨伊丽莎白女王级航空母舰及其配套的F-35联合攻击战斗机。
  卡梅伦政府本打算取消两艘新航母的建造合约,然而前任工党政府签订的造舰合约中规定,如果政府取消价值超过50亿英镑的两艘航母的建造合同,将面临支付巨额违约金等棘手的善后问题,使得取消两舰比建造它们更为昂贵,卡梅伦政府 只得选择继续为两舰埋单。
  卡梅伦首相在下议院宣读SDSR内容时,指责前任政府留下了一个烂摊子,浪费了英国民众的血汗钱,某些英国媒体也质疑前首相戈登·布朗担任财政大臣和首相期间,敲定建造航母合约的条件,有慷国库之慨、图苏格兰老家选区内造船厂的“肉桶政治”(意指政策贿赂)的嫌疑。
  “鹞”式退役后,英国海军将从最后一艘无敌级航母“卓越”号和直升机航母“海洋”号其中留下一艘,担当支援两栖作战的直升机航母。
  至于两艘现役的阿尔比恩级船坞登陆舰,平时只有一艘在役,另一艘处于预备役状态。4艘舰龄不到10年的海湾级登陆支援舰将至保留其中的3艘。
  基于未来和美国、法国海军军舰执行联合作战任务的共通性,并降低机队维护成本等前提,原本工党政府决定将准备由英国海、空军共同使用的F-35B型短距起飞垂直着陆型战斗机,改为采用传统弹射起飞、拦阻着舰方式的F-35C型。建造中的两艘新航母中的一艘将改为传统航母设计,它将装上弹射器、斜角甲板及拦阻索。按英国政府的构想,平时只有一艘维持现役状态,其上驻扎有1个中队共计12架战机。另外一艘航母将被封存起来后出售给其他国家。新航母的设计使用寿命为50年。
  由于飞行甲板布局大幅修改,所以第一艘新航母至少要到10年之后方可服役。换句话说,英国海军虽然保住了新航母的预案,但必须牺牲两艘现役的无敌级航母及“鹞”式战机,导致面临着在10年时间里没有固定翼舰载机可用的窘境。这段航空力量空白期内,英国海军将把海军航空兵战斗机飞行员派驻到美国航母上来维持飞行技巧,并学习已经荒废了30多年的常规航母飞机起降作业。
  英国海军水面舰艇部队的驱逐舰与护卫舰的数量,将从目前的23艘削减至19艘,数量少于1982年英阿马岛战争时期英国海军派出特遣舰队水面舰艇的总数。驱逐舰队的数量将从6艘具备区域防空与反导能力的45型大胆级驱逐舰构成,汰换掉80、90年代的主力42型驱逐舰。护卫舰队由13艘23型公爵级构成,最后4艘22型护卫舰将提前退役。按计划,公爵级将在2020年之后被26型“未来水面战舰”取代。
  英国目前唯一的战略核武器平台:4艘前卫级弹道导弹核潜艇,及其所配备的“三叉戟”D5弹道导弹的换代计划将延期实行。英国目前的核弹头库存数量将从160枚削减至120枚,每艘潜艇搭载的核弹头数量也从48枚减至40枚,艇上的导弹发射管也将减少至8管,预计至少能节约17亿5000万英镑。由于保守党和自由民主党在前卫级潜艇的换代方案上未能达成共识,遂决定搁置这一争议,留给下一届内阁来定夺。取代前卫级的下一代弹道导弹核潜艇,将会配备8个潜射弹道导弹发射管,导弹一如既往,采用美国海军所装备的型号。
  英国海军航空兵将只使用“山猫”和“灰背隼”两型直升机,担当反潜和两栖攻击任务。此外,到2015年英国海军将裁减5000人,兵力减少至30000人。
  
  英国陆军
  原先外界预测英军地面部队的裁员人数可能会达2万人之多,但鉴于应付阿富汗反恐战事被卡梅伦内阁视为当务之急,而地面部队恰恰在战争中扮演着重要角色,加之前任英国陆军参谋长大卫·理查兹的游说,并以放弃主战坦克和自行火炮这类冷战装备为交换条件,英国陆军的员额遂被保留下来。因此,在此次的裁军方案中,英国陆军所受到的冲击最小,但仍有幅度不小的调整。
  自二战结束后,英国一直在德国北部驻扎着地面部队,其中半数兵力将在2015年撤回英国,剩下一半将于2020年撤离德国。
  英国现役的“挑战者”2主战坦克的装备数量将裁撤40%(原为385辆),AS90自行火炮的数量将削减35%(原为179辆)。
  目前驻扎在英国本土的师、旅级高级指挥架构将进行精简。4个师级指挥部合并为1个,10个按地理区域划分的支援民兵旅级指挥部也将裁掉2个。部分有志愿民兵编成的单位,将被纳编于以正规军为主的旅级预备役部队,强化这些旅级部队的战斗力。
  除了特种部队(如SAS和SBS)与1个皇家海军陆战队两栖突击旅外,英国陆军的快速反应部队与高度战备部队总兵力规模为6个旅。能随时投入国际维和等低强度冲突任务的部队规模缩减到1个旅。长期性海外军事行动部署的地面部队的规模,1次以3个旅为上限。
  陆军航空兵机队将只留下AH-64D“阿帕奇”攻击直升机与“山猫”两种直升机来支援地面部队。
  
  英国空军
  英国空军是这次裁军案中受冲击最大的军种,现役的喷气战机、大型运输机等主力机种,皆以各保留两种型号为上限,导致在未来不长的时间里,英国空军会有大批战机退出现役。到2015年,英国空军将裁减4900人,到2020年还将再削减2000名官兵,部队的整体实力将出现大幅度的下滑。
  英国空军未来将保留“台风”和实施了机体寿命延长和性能升级措施的“狂风”两型战机,其中“狂风”将在2025年之后被F-35联合攻击战斗机取代,同时还会引入无人作战飞机来弥补有人战机的不足,担任空地打击任务与近距支援任务。具备短距和垂直起降的“鹞”式战机于2010年12月15日全部退役。英国原定采购F-35B型短距起飞垂直着陆型战机改为常规起降的F-35C,由于F-35C的作战半径和重量更大,可以携带更多的燃料和武器,将节约25%的使用与维护成本。此外,F-35的采购数量将少于前政府策划的138架。由于美国主导的F-35面临单位成本持续上升和试飞进度延误的问题,根据英国媒体报道,F-35实际采购数量可能只有60架,甚至更少。
  “狂风”战斗机虽逃过提前退出现役的命运,但机队规模与单位数量将缩减,不仅机队数量减少到不足100架,现有的8个中队的“狂风”中队将裁掉2个,皇家空军2011年1月宣布,除了1个换装训练中队外,其余5个现役“狂风”中队的编制将从每个中队装备12架飞架减为10架。目前两处部署该型战机的空军基地的一个将于2012年3月底之前关闭,届时“狂风”将集中部署于苏格兰东南部的马尔海姆空军基地,以节约开支。原本以空优任务为主的“台风”战斗机,将接受升级改造,成为身兼空优和空地打击作战能力的多用途战机。
  自1982年马岛战争前就开始服役的法制“美洲狮”中型直升机将一直服役到2020年后才退役,为支援阿富汗军事行动采购的美制CH-47“支奴干”大型运输直升机的采购数量从22架减至12架。
  英国空军的运输机部队未来将只保留美制C-17“环球霸王III”和正在试飞的A400M两种运输机。A400M将取代现有的C-130J/K运输机。C-130除了预定在2013年淘汰十多架C-130K外,其余机龄较新的飞机将在2020年全部退役,比预定日期早了整整10年。   由于交付使用日期比原先预定晚了至少8年,加之已经花掉了38亿英镑的巨资,并且出现严重的超支现象。原定在2012年达到初始作战能力的“猎迷”MRA4型海上反潜巡逻机宣告下马。原来的海上搜救、专属海上经济区护渔和反潜巡逻任务,将分别由皇家空军运输机和海军的反潜直升机接手,英国从此将不再拥有陆基固定翼反潜巡逻机。
  14架空客A300型空中加油运输机采购计划仍按照预定计划进行,它们将从2013年开始汰换老旧的VC-10和“三星”飞机。
  
  英国国防部本身的改组
  
  除了大幅削减各大军种的官兵外,英国国防部将实施大规模的减员措施。在未来的4年里,国防部将裁撤25000名文职人员,留下大约60000名官兵。国防部与民间厂商签订的各种采购合同,将重新进行审查和修改。
  按照这次裁军计划而被列为国防部多余资产的基地、房产以及提前退役的武器装备等资产,将因国防部囊中羞涩而被提前出售来弥补预算赤字。一向有着购买英式武器传统的国家,如巴西、智利、阿曼、约旦及印度等国家以及某些军费有限的东欧国家,届时可能会以相当优惠的价格购得英国的退役装备。
  
  巨大的后遗症
  
  按照SDSR的内容,由于阿富汗反恐战争急需地面部队参与,英国海军的新航母和核潜艇巡弋大洋,撑起英国国际形象的核心任务。相比之下,英国空军与英国航空工业无疑是裁军计划的重灾区,连同工党政府执政时期遭遇预定淘汰的机种在内,英国空军机队的数量将从1100多架裁减至800多架,账面上减少295架,机队规模下降到1935年以来的最低点。
  SDSR内容对英国常规军力的冲击,不仅导致英国三军常备部队总数削减至17万5千多人,以及让大批主战坦克、作战飞机以及战舰提前退役导致英国军力急速下滑,更糟糕的是对整个英国国防建设上产生了极大的后遗症。
  首先,由于裁军与武器装备的提前退役导致英国出现严重的军力空白期。
  其次,大批新式装备采购计划中途下马,将使英国的航空工业,乃至整个国防工业丧失若干核心技术,产生长期的不良影响。
  第三,英国目前面临着二战结束以来最为严重的经济萧条时期,因裁军和部分军购计划的取消,更可能使经济雪上加霜,使某些地区失去大量的就业机会,出现创造就业机会与删减政府赤字难以兼顾的政策困境。
  随着SDSR的逐步实施,在未来的几年内,英国的军事实力将呈现直线下降的趋势。尤其是至关重要的空中力量方面,大批战机的退役将使英国空军实力不但弱于同属欧洲的法国和德国,甚至与意大利这样的国家相比也毫无优势可言。此外,新的裁军方案还取消了大批新式武器的订货,将给英国的国防工业带来极为沉重的巨大打击,很可能导致英国的国防工业,尤其是航空航天业可能自此一蹶不振,其负面影响也许比臭名昭著的1957年《国防白皮书》更为深远。不论如何,可以预见,完成裁军后的英国很可能将不再是一个大国,而彻底沦为普通的,中等发达国家。
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