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摘 要:随着职务犯罪预防工作的开展,检察建议工作取得了很大成效,但也存在一些问题。本文通过对检察建议基础问题的研究,在分析当前职务犯罪预防工作中检察建议存在的突出问题的基础上,进一步提出改进当前现状的相关对策。
关键词:职务犯罪;预防;检察建议
一、检察建议概述
2009年11月17日下发的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》对检察建议做了界定,即检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。
规定列举了可以提出检察建议的情形:预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实,存在犯罪隐患的;行业主管部门或者主管机关需要加强和改进本行业或者部门的管理监督工作的;民间纠纷问题突出,矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件,需要加强调解疏导工作的;在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的;人民法院、公安机关和刑罚执行机关及劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的;以及其他需要提出检察建议的。
有学者形象地概括为:检察建议由作为“一般法律监督”的方式方法在实践中兴起,到随着“一般法律监督”职能事实上被取消而湮灭不用;从作为社会综合治理的一种手段到如今被广泛运用,检察建议经历了曲折、顽强的发展过程。[1]随着职务犯罪预防工作的深入开展,检察建议由于其方式方法较为灵活,容易被其他单位接受的特点,逐渐成为检察机关履行法律监督的一种重要形式。多年的检察实践表明,预防职务犯罪检察建议取得了较好的社会效果,成为扩大办案效果,积极参与社会治安综合治理工作,树立检察机关形象的有效手段。
检察建议在当前预防职务犯罪工作中起着重要的作用,主要体现在四个方面:一是唤起受建议单位对职务犯罪危害性的认识,强化预防意识,提高对预防工作的重视,积极采取防范措施;二是向受建议单位通报职务犯罪发案情况,帮助其认清引发和促使职务犯罪发生的薄弱环节,并对症下药采取预防对策;三是引起有关主管部门或者政府领导层从较大范围、较高层次关注那些存在职务犯罪隐患的计划、部署等因素,认真审视并修正工作规划部置,调整政策,健全制度,补充或增加防范职务犯罪的内容;四是督促推动受建议单位根据建议采取具体措施,实施预防方案,产生预防效果。[2]
二、职务犯罪预防工作中检察建议存在的问题
近年来,检察建议得以广泛运用和发展,被誉为“预防职务犯罪的一把利器”,其积极作用日益凸显,在预防犯罪、树立检察机关形象等方面发挥了较大作用。但长期以来,在实践中还存在许多不尽完善的地方,弱化了检察机关结合办案,打防并举,标本兼治的职能作用,从而不同程度地影响了职务犯罪预防工作的深入开展,具体问题主要体现在以下几个方面:
(一)检察建议的权威性尚未确立
伴随着2003年各级预防组织与机构的设立,工作力度逐步加大,检察建议已成为检察机关对职务犯罪问题标本兼治的一项重要举措。可是,检察建议仅是顺应形势发展需要而迅速开展起来的一项检察业务,法律依据缺失,实践中的操作依据多为检察系统内部的法律规定,检察建议缺乏制度保障和效力支撑,缺乏具有法律约束力的执行程序和法律后果作为保障。
由于检察建议在制发过程中缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等,导致检察建议的权威性尚未确立。有不少单位,甚至检察机关的一些部门和工作人员都认为,检察建议从字面上理解,终究只是一种建议,不是命令,不具有强制执行的效力。实践中,检察建议发送后,检察机关还要花费大量的时间和被建议单位进行沟通和协商,以保证检察建议能够得到落实。对于相关单位来讲,检察建议只是一个参考,其效力还远远不及审计、工商等部门发出的整改意见之类的文书。
(二)检察建议的执行力不足
一是由于法律上没有赋予检察建议强制性,既不需要由检察机关执行,也不需要有关部门的单位强制执行,没有人人必须遵守的执行力和强制力,并不能直接对受建议单位产生约束。因此,检察建议必须通过受建议单位,在检察机关与受建议单位之间转化之后,才能发挥实际作用和效力,产生具体的效果。检察建议内容能否实现,很大程度上取决于被建议单位的主观意愿。
实践中,多数被建议单位能够对检察建议自愿采纳、自觉执行,但也有一些被建议单位对案件查办较重视,对案后预防敷衍应付。有的单位认为领导干部或职工涉及职务犯罪的毕竟是少数,是个人的事情,与集体无关,检察机关向单位发出检察建议是在给他们挑刺,只是小题大做,因而对检察建议漠然处之;还有的单位领导认为整改与否是上级机关的权限,检察机关无权对本单位的生产经营或管理进行干预,因而对整改措施消极对待,致使检察机关花费一定精力提出的检察建议,往往被相关单位束之高阁,虽然有的单位对建议进行了回复,或者制定了整改措施,但是大多流于形式,因此,检察建议根本达不到预期的效果,预防犯罪、堵漏建制的作用难以真正发挥。
二是检察机关对发出的有些检察建议没有相应的督促和回访,没有能够跟踪关注检察建议在被建议单位的落实情况,这也在一定程度上影响了检察建议的实施效果。有的办案人员因顾虑双方单位及个人关系而不严肃检察建议的执行;也有个别办案人员思想上對检察建议落实情况不关心,既未主动了解被建议单位在执行过程中的困难,又不帮助其解决实际问题,使检察建议流于形式。
(三)检察建议的质量不高
就检察建议而言,最关键的部分是“建议内容”,也就是提出的具体的预防措施,这一部分最突出的特点是针对性强,有的放矢,而且要具体、明确、切实可行。但在实践中,不少检察建议质量不高,泛泛而谈流于形式,缺乏实质性内容,对发现的问题、原因笼统地表述为“财务管理制度不健全、不规范,财经制度执行不严”等,提出的对策则是“加强干部职工政治思想、法制教育,提高政治业务水平、职业道德和法律素质,完善相关财经制度”等,提出的问题、原因及对策千篇一律,缺乏针对性和可操作性,从而导致检察建议浮于表面,缺少应有的深度和力度。导致上述问题的原因主要有以下几个方面:
一是调研不深入,问题找不准。个别干警在工作过程中发现案发单位有问题存在,但往往由于客观条件的限制,不能深入案发单位进行调查研究,找出犯罪的根源以及制度上和管理上的漏洞,因而对存在的问题难以作出全面、深刻的分析,当然也就提不出有针对性的对策,拿不出有效的措施,被建议单位也不可能真正重视起来。
二是一些检察建议的专业性不够。很多检察建议涉及到财务、金融、电脑、管理甚至医学、化学等专业知识,但由于检察机关非案发单位上级主管部门,也不可能配备方方面面的专业人才,所以部分检察干警对上述知识了解不够,对案发单位业务不熟悉,导致个别建议在分析问题和提出对策等方面,针对性和操作性不强,使案发单位在整改时无所适从。
三、职务犯罪预防工作中检察建议改进的对策
(一)强化检察建议的法律效力
检察建议作为履行法律监督的非诉讼法律形式,应该适度地发挥其应有的作用,要尽可能的完善法律监督权的权力体系,进而拥有能够获得被建议单位尊重并践行的力量。可由全国人民代表大会及其常务委员会,对我国的《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》及三大诉讼法进行修正,增加对检察建议的立法规定,使之法律化,确认检察建议的法律地位。可由人民检察院组织法综合规定人民检察院的检察建议权,由三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼中的具体应用,明确规定检察建议提出后,接收单位应在规定时限内对检察建议的内容进行落实,并书面回答检察机关以及不认真对待检察建议应受到的处罚等等。
(二)强化检察建议的执行力
增强检察建议的执行力,才能增强预防实效,才能收到良好的法律效果和社会效果,因此,必须一丝不苟地抓好这个环节的具体工作。
一是加大预防宣传力度。检察机关要主动送法上门,以案释法,争取被建议单位的理解和支持,让被建议单位的人员意识到职务犯罪的危害性,增强抵御腐败的自觉性,提高他们对落实整改重要性的认识。
二是抓好检察建议的督促落实工作。检察机关应该结合被建议单位的实际情况,在对其发出检察建议的同时,要分析并帮助做好防范工作,提出切实可行的整改方案,并予以跟踪考察。检察建议发出后,承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况,对于收文后无动于衷的,要主动联系、走访,,分析其原因,因为建议本身不妥的,要及时纠正;对建议本身没有问题而拒不接受的,可以依法建议其相关主管部门督促其落实。
(三)强化检察建议的可操作性
检察建议作为检察机关的一种非诉讼法律文书,在制发前应权衡利弊,充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果。发出检察建议前,要在研究案件材料和发案单位内部资料及发案前后的背景资料基础上,深入发案单位调查研究,采取召开座谈会、走访单位职工群众等多种途径和形式,全面了解掌握情况,找准导致发生犯罪的深层次原因和需要关注的重点环节。主动与被建议单位的领导交换意见和看法,帮助分析经验教训,针对其在管理、制度、监督等方面存在的漏洞,抓住关键,剖析发案的深层次原因,否则建议就会变成外行指导内行。
检察建议的内容要一针见血,做到言之有物、言之有理、言之有据,才能在检察建议中做到有的放矢、切中要害,避免言之无物的空话套话,确保检察建议内容的针对性、措施方案的可行性。以指出被建议单位管理上存在漏洞为例,检察建议不但要指出存在漏洞,还要指出是什么环节存在漏洞,存在什么样的漏洞;对于如何整改,也要有基本明确的措施,这才能引起被建议单位的重视,便于其执行、落实。
参考文献:
[1]杨书文:《检察建议基本问题研究》,载《人民检察》2005年第9期(上),第17页
[2]柳希青:《如何在预防职务犯罪中运用检察建议》,《检察日报》,2004年5月13日
(作者通讯地址:广东东莞市人民检察院 ,广东 东莞523129)
关键词:职务犯罪;预防;检察建议
一、检察建议概述
2009年11月17日下发的《人民检察院检察建议工作规定(试行)》对检察建议做了界定,即检察建议是检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定,在履行法律监督职能过程中,结合执法办案,建议有关单位完善制度,加强内部制约、监督,正确实施法律法规,完善社会管理、服务,预防和减少违法犯罪的一种重要方式。
规定列举了可以提出检察建议的情形:预防违法犯罪等方面管理不完善、制度不健全、不落实,存在犯罪隐患的;行业主管部门或者主管机关需要加强和改进本行业或者部门的管理监督工作的;民间纠纷问题突出,矛盾可能激化导致恶性案件或者群体性事件,需要加强调解疏导工作的;在办理案件过程中发现应对有关人员或行为予以表彰或者给予处分、行政处罚的;人民法院、公安机关和刑罚执行机关及劳动教养机关在执法过程中存在苗头性、倾向性的不规范问题,需要改进的;以及其他需要提出检察建议的。
有学者形象地概括为:检察建议由作为“一般法律监督”的方式方法在实践中兴起,到随着“一般法律监督”职能事实上被取消而湮灭不用;从作为社会综合治理的一种手段到如今被广泛运用,检察建议经历了曲折、顽强的发展过程。[1]随着职务犯罪预防工作的深入开展,检察建议由于其方式方法较为灵活,容易被其他单位接受的特点,逐渐成为检察机关履行法律监督的一种重要形式。多年的检察实践表明,预防职务犯罪检察建议取得了较好的社会效果,成为扩大办案效果,积极参与社会治安综合治理工作,树立检察机关形象的有效手段。
检察建议在当前预防职务犯罪工作中起着重要的作用,主要体现在四个方面:一是唤起受建议单位对职务犯罪危害性的认识,强化预防意识,提高对预防工作的重视,积极采取防范措施;二是向受建议单位通报职务犯罪发案情况,帮助其认清引发和促使职务犯罪发生的薄弱环节,并对症下药采取预防对策;三是引起有关主管部门或者政府领导层从较大范围、较高层次关注那些存在职务犯罪隐患的计划、部署等因素,认真审视并修正工作规划部置,调整政策,健全制度,补充或增加防范职务犯罪的内容;四是督促推动受建议单位根据建议采取具体措施,实施预防方案,产生预防效果。[2]
二、职务犯罪预防工作中检察建议存在的问题
近年来,检察建议得以广泛运用和发展,被誉为“预防职务犯罪的一把利器”,其积极作用日益凸显,在预防犯罪、树立检察机关形象等方面发挥了较大作用。但长期以来,在实践中还存在许多不尽完善的地方,弱化了检察机关结合办案,打防并举,标本兼治的职能作用,从而不同程度地影响了职务犯罪预防工作的深入开展,具体问题主要体现在以下几个方面:
(一)检察建议的权威性尚未确立
伴随着2003年各级预防组织与机构的设立,工作力度逐步加大,检察建议已成为检察机关对职务犯罪问题标本兼治的一项重要举措。可是,检察建议仅是顺应形势发展需要而迅速开展起来的一项检察业务,法律依据缺失,实践中的操作依据多为检察系统内部的法律规定,检察建议缺乏制度保障和效力支撑,缺乏具有法律约束力的执行程序和法律后果作为保障。
由于检察建议在制发过程中缺乏法定性、职权性、程序性、约束性等,导致检察建议的权威性尚未确立。有不少单位,甚至检察机关的一些部门和工作人员都认为,检察建议从字面上理解,终究只是一种建议,不是命令,不具有强制执行的效力。实践中,检察建议发送后,检察机关还要花费大量的时间和被建议单位进行沟通和协商,以保证检察建议能够得到落实。对于相关单位来讲,检察建议只是一个参考,其效力还远远不及审计、工商等部门发出的整改意见之类的文书。
(二)检察建议的执行力不足
一是由于法律上没有赋予检察建议强制性,既不需要由检察机关执行,也不需要有关部门的单位强制执行,没有人人必须遵守的执行力和强制力,并不能直接对受建议单位产生约束。因此,检察建议必须通过受建议单位,在检察机关与受建议单位之间转化之后,才能发挥实际作用和效力,产生具体的效果。检察建议内容能否实现,很大程度上取决于被建议单位的主观意愿。
实践中,多数被建议单位能够对检察建议自愿采纳、自觉执行,但也有一些被建议单位对案件查办较重视,对案后预防敷衍应付。有的单位认为领导干部或职工涉及职务犯罪的毕竟是少数,是个人的事情,与集体无关,检察机关向单位发出检察建议是在给他们挑刺,只是小题大做,因而对检察建议漠然处之;还有的单位领导认为整改与否是上级机关的权限,检察机关无权对本单位的生产经营或管理进行干预,因而对整改措施消极对待,致使检察机关花费一定精力提出的检察建议,往往被相关单位束之高阁,虽然有的单位对建议进行了回复,或者制定了整改措施,但是大多流于形式,因此,检察建议根本达不到预期的效果,预防犯罪、堵漏建制的作用难以真正发挥。
二是检察机关对发出的有些检察建议没有相应的督促和回访,没有能够跟踪关注检察建议在被建议单位的落实情况,这也在一定程度上影响了检察建议的实施效果。有的办案人员因顾虑双方单位及个人关系而不严肃检察建议的执行;也有个别办案人员思想上對检察建议落实情况不关心,既未主动了解被建议单位在执行过程中的困难,又不帮助其解决实际问题,使检察建议流于形式。
(三)检察建议的质量不高
就检察建议而言,最关键的部分是“建议内容”,也就是提出的具体的预防措施,这一部分最突出的特点是针对性强,有的放矢,而且要具体、明确、切实可行。但在实践中,不少检察建议质量不高,泛泛而谈流于形式,缺乏实质性内容,对发现的问题、原因笼统地表述为“财务管理制度不健全、不规范,财经制度执行不严”等,提出的对策则是“加强干部职工政治思想、法制教育,提高政治业务水平、职业道德和法律素质,完善相关财经制度”等,提出的问题、原因及对策千篇一律,缺乏针对性和可操作性,从而导致检察建议浮于表面,缺少应有的深度和力度。导致上述问题的原因主要有以下几个方面:
一是调研不深入,问题找不准。个别干警在工作过程中发现案发单位有问题存在,但往往由于客观条件的限制,不能深入案发单位进行调查研究,找出犯罪的根源以及制度上和管理上的漏洞,因而对存在的问题难以作出全面、深刻的分析,当然也就提不出有针对性的对策,拿不出有效的措施,被建议单位也不可能真正重视起来。
二是一些检察建议的专业性不够。很多检察建议涉及到财务、金融、电脑、管理甚至医学、化学等专业知识,但由于检察机关非案发单位上级主管部门,也不可能配备方方面面的专业人才,所以部分检察干警对上述知识了解不够,对案发单位业务不熟悉,导致个别建议在分析问题和提出对策等方面,针对性和操作性不强,使案发单位在整改时无所适从。
三、职务犯罪预防工作中检察建议改进的对策
(一)强化检察建议的法律效力
检察建议作为履行法律监督的非诉讼法律形式,应该适度地发挥其应有的作用,要尽可能的完善法律监督权的权力体系,进而拥有能够获得被建议单位尊重并践行的力量。可由全国人民代表大会及其常务委员会,对我国的《宪法》、《人民检察院组织法》、《检察官法》及三大诉讼法进行修正,增加对检察建议的立法规定,使之法律化,确认检察建议的法律地位。可由人民检察院组织法综合规定人民检察院的检察建议权,由三大诉讼法分别规定检察建议在诉讼中的具体应用,明确规定检察建议提出后,接收单位应在规定时限内对检察建议的内容进行落实,并书面回答检察机关以及不认真对待检察建议应受到的处罚等等。
(二)强化检察建议的执行力
增强检察建议的执行力,才能增强预防实效,才能收到良好的法律效果和社会效果,因此,必须一丝不苟地抓好这个环节的具体工作。
一是加大预防宣传力度。检察机关要主动送法上门,以案释法,争取被建议单位的理解和支持,让被建议单位的人员意识到职务犯罪的危害性,增强抵御腐败的自觉性,提高他们对落实整改重要性的认识。
二是抓好检察建议的督促落实工作。检察机关应该结合被建议单位的实际情况,在对其发出检察建议的同时,要分析并帮助做好防范工作,提出切实可行的整改方案,并予以跟踪考察。检察建议发出后,承办人应及时了解和掌握检察建议的落实、采纳情况,对于收文后无动于衷的,要主动联系、走访,,分析其原因,因为建议本身不妥的,要及时纠正;对建议本身没有问题而拒不接受的,可以依法建议其相关主管部门督促其落实。
(三)强化检察建议的可操作性
检察建议作为检察机关的一种非诉讼法律文书,在制发前应权衡利弊,充分考虑发出后可能产生的法律效果和社会效果。发出检察建议前,要在研究案件材料和发案单位内部资料及发案前后的背景资料基础上,深入发案单位调查研究,采取召开座谈会、走访单位职工群众等多种途径和形式,全面了解掌握情况,找准导致发生犯罪的深层次原因和需要关注的重点环节。主动与被建议单位的领导交换意见和看法,帮助分析经验教训,针对其在管理、制度、监督等方面存在的漏洞,抓住关键,剖析发案的深层次原因,否则建议就会变成外行指导内行。
检察建议的内容要一针见血,做到言之有物、言之有理、言之有据,才能在检察建议中做到有的放矢、切中要害,避免言之无物的空话套话,确保检察建议内容的针对性、措施方案的可行性。以指出被建议单位管理上存在漏洞为例,检察建议不但要指出存在漏洞,还要指出是什么环节存在漏洞,存在什么样的漏洞;对于如何整改,也要有基本明确的措施,这才能引起被建议单位的重视,便于其执行、落实。
参考文献:
[1]杨书文:《检察建议基本问题研究》,载《人民检察》2005年第9期(上),第17页
[2]柳希青:《如何在预防职务犯罪中运用检察建议》,《检察日报》,2004年5月13日
(作者通讯地址:广东东莞市人民检察院 ,广东 东莞523129)