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摘 要 《中华人民共和国行政复议法》第19条的规定通常被视为行政复议前置条件下，起诉人可以对行政复议机关作出的行政复议不予受理决定提起行政诉讼的依据。能否对行政复议机关作出的行政复议不予受理决定提起行政诉讼，存在很大争议。
关键词 行政复议 不予受理决定 不可诉性
作者简介：刘艳云，北京市西城区委党校社会学教研室主任，副教授；北京市西城区妇女理论研究会成员；北京市西城区人民法院人民陪审员；北京市西城区区委讲师团成员。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-082-02
《中华人民共和国行政复议法》第19条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”实践中有大量的针对《中华人民共和国行政复议法》第19条规定提起的行政诉讼，或认为可诉直接以复议机关为被告立案并进行审理，或视基础具体行政行为是否属于法院受案范围而定，或者以是否须复议前置决定是否可诉。
一、对《行政复议法》第19条的重新解读——复议前置条件下的行政复议不予受理决定不可诉
对《行政复议法》第19条应结合《行政诉讼法》的相关规定进行理解。该条的初衷只是为了方便复议前置条件下，申请人对原具体行政行为提起的行政诉讼。因为复议前置的案件，行政相对人必须经过并结束复议程序，才能提起行政诉讼，复议机关如果对复议申请作出不予受理决定或者受理后在法定期限内不作复议决定，行政相对人的诉权就无法行使。出于保护行政相对人诉权的考虑，这两个条文才规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，可以依法向人民法院提起诉讼。而该条并没有规定，此时行政诉讼的标的就是行政复议不予受理决定；相反，此种情形下诉讼标的应该是对其申请复议的原具体行政行为。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）有关规定，“复议行为”中可诉的只有复议改变原具体行政行为和复议不作为，而行政复议不予受理决定的性质明显不同于前两者，它对申请人的权利义务没有产生实际影响，不应属于行政诉讼受案范围，不是行政诉讼的标的。
二、现行行政诉讼司法实践对于行政复议不予受理决定的处理方式
关于行政复议不予受理决定是否可诉，司法实践中主要有3种作法。
（一）行政复议不予受理决定可诉
有两种意见。一种意见将行政复议不予受理决定等同于行政复议不作为，认为基于确保当事人诉权和尊重当事人选择权的考虑，在复议前置的案件中和非复议前置的案件中，都可以对行政复议不予受理决定提起行政诉讼。对复议机关的不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼；也可以以复议机关为被告，对复议机关的不予受理决定提起行政诉讼。另一种意见认为，行政复议不予受理决定是行政复议机关积极主动回应申请人复议申请的结果，并非行政复议不作为，是一种积极的具体行政行为，具有可诉性。
（二）行政复议不予受理决定在复议前置的情况下可诉，在非复议前置的情况下不可诉
这种观点主要以《行政复议法》第19条为依据，认为在复议前置的情况下，行政复议不予受理决定可诉；在非复议前置的情况下，法律没有规定可以就复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定提起诉讼，故在非复议前置的情况，是对基础具体行政行为提起行政诉讼还是申请行政复议，选择权在当事人，如果法院受理当事人对行政复议不予受理决定提起的行政诉讼，只能徒增当事人与行政复议机关的诉累，故此种情形下，行政复议不予受理决定应不可诉。
（三）应延伸审查基础具体行政行为，也就是原具体行政行为，以决定行政复议不予受理决定是否具有可诉性
如果基础具体行政行为具有可诉性，行政复议不予受理决定就可诉；如果基础具体行政行为不可诉，行政复议不予受理决定就不可诉。
三、行政复议不予受理决定都不可诉
行政复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定都是不可诉的，对行政复议不予受理决定提起的诉讼可以直接裁定不予受理。
（一）行政复议不予受理决定不属于行政诉讼受案范围
根据《解释》第1条的规定，对公民、法人或其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。行政复议不予受理决定属于对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这一点可以比照《行政诉讼法》第25条的规定来理解。《行政诉讼法》第25条第2款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”结合《解释》第7条的规定，从《行政诉讼法》第25条的整体来解释，之所以复议机关决定维持原具体行政行为后，以作出原具体行政行为的机关为被告，是因为复议机关的维持决定没有对申请人的权利、义务关系产生实际影响。按照“举重以明轻”的法律解释规则，既然复议机关对具体行政行为的维持决定对申请人的权利、义务关系没有产生实际影响，那么复议机关的不予受理决定自然也不会对申请人的权利、义务关系产生实际影响，也就不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。
（二）行政复议不予受理决定不是复议不作为
虽然《解释》第22条规定，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服的，应当以复议机关为被告。但是行政复议不予受理决定不是复议不作为。
首先，行政复议不予受理决定是复议机关依据《行政复议法》规定的行政复议受理条件，依法进行审查后，对是否受理行政复议申请作出的结论，是复议机关积极作为的结果，与复议机关的复议不作为性质完全不同。其次，从《解释》第33条将“复议机关不受理复议申请”与“复议机关在法定期间内不作复议决定”并列，第22条只规定“复議机关在法定期间内不作复议决定，”“当事人对复议机关不作为不服的，应当以复议机关为被告”，可以看出，最高人民法院认为，复议不作为仅仅是指复议机关在法定期间内未作出复议决定，并不包括复议机关不受理复议申请。 另外，行政复议不予受理决定与驳回行政复议申请决定在功能上具有相通之处，都是行政复议决定。《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上增加了驳回行政复议申请这一决定形式，适用于两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责，复议机关受理后认为行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责；二是受理行政复议申请后，发现该复议申请不符合受理条件。在第一种情形下适用的驳回行政复议申请决定与维持决定对相对人产生的法律效果是相同的，比照行政复议维持决定情形下以作出原具体行政行为的行政机关为被告，这种情形下的复议决定也应以作出原具体行政行为的机关为被告。在第二种情形下适用的驳回行政复议申请决定的功能与行政复议不予受理决定是相同的。
（三）从法理上来讲，行政与司法各自都有相对独立的作用领域，二者之间不能相互僭越
行政复议既是对行政相对人的行政救济机制，又是行政系统内部的一种层级监督机制，依法决定是否受理复议申请，是《行政复议法》赋予复议机关的法定权力，复议机关更熟悉复议流程，除非复议机关复议不作为，不履行法定的复议职责，法院就不能干预复议机关对复议申请的受理，否则会弱化行政复议与行政诉讼的区分，使行政复议流于形式。况且《行政复议法》已经为行政不予受理设定了监督机制，其第20条规定，“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”假设法院可以受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼，法院受理后判决维持复议机关的不予受理决定，而复议机关的上级行政机关认为复议机关不予受理无正当理由，并责令复议机关受理或直接受理；或者法院可能判决撤销复议机关的不予受理决定，判令复议机关作出复议决定，而上级行政机关却认为应当不予受理。这时法院的判决与复议机关的上级行政机关的行政命令就会相互矛盾，复议机关就会陷入进退两难的尴尬境地：如果服从上级机关的行政命令，就与法院判决相抵触，会损害司法的公信力；如果不服从上级机关的行政命令，既违反了行政复议法，又违反了组织法，违背了行政系统的层级监督原则。
（四）从节约司法资源、减少当事人诉讼负担考虑，法院不宜受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼
如果法院受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼后，法院或者判决维持行政复议不予受理决定，或者判决撤销并责令复议机关重新作出具体行政行为。判决维持行政复议不予受理决定与直接对起诉人的起诉裁定不予受理相比，当事人的相关权益没有得到任何改善。即使法院判决撤销不予受理决定并责令行政机关重新作出具体行政行为，如果复议机关仍然作出不予受理的决定，或者复议机關受理复议申请后作出维持原具体行政行为的决定，或作出驳回复议申请的决定。这时起诉人的权利、义务状态与起诉前相比，仍然没有任何改观。这表面上看起来是对申请人复议申请权的救济，实际上是对申请人的延误，不如让申请人直接对原具体行政行为提起诉讼，这样才能有效地救济申请人的权利。
四、行政复议不予受理情形下的行政诉讼时效问题
《行政诉讼法》第38条规定：申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作复议决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当在知道具体行政行为之日起3个月内提出。行政复议不予受理时的行政诉讼时效存在两种情形：一是申请人超出行政诉讼时效后申请行政复议，申请复议被不予受理后又对原具体行政行为提起诉讼；二是申请人没有超出行政诉讼时效，申请复议被不予受理后又对原具体行政行为提起诉讼。
在第一种情形下，申请人对原具体行政行为提起行政诉讼时，不能机械适用《行政诉讼法》第38条的规定，不能认为申请人可以在收到复议决定书之日起15内向人民法院起诉原具体行政行为，应当依据《行政诉讼法》第39条的规定计算时效，即从申请人知道原具体行政行为之日起计算3个月的起诉期间。
在第二种情形下，应依据《行政诉讼法》第38条的规定计算申请人的起诉期间，即申请人可以从收到行政复议决定书之日起15日内向法院起诉原具体行政行为。
基于存在以上两种情形，起诉人申请行政复议，复议机关作出不予受理决定后又向法院起诉原具体行政行为时，法院应当审查起诉人申请行政复议时是否超过行政诉讼时效，以决定诉讼时效的起算点。
关键词 行政复议 不予受理决定 不可诉性
作者简介：刘艳云，北京市西城区委党校社会学教研室主任，副教授；北京市西城区妇女理论研究会成员；北京市西城区人民法院人民陪审员；北京市西城区区委讲师团成员。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）02-082-02
《中华人民共和国行政复议法》第19条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起十五日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”实践中有大量的针对《中华人民共和国行政复议法》第19条规定提起的行政诉讼，或认为可诉直接以复议机关为被告立案并进行审理，或视基础具体行政行为是否属于法院受案范围而定，或者以是否须复议前置决定是否可诉。
一、对《行政复议法》第19条的重新解读——复议前置条件下的行政复议不予受理决定不可诉
对《行政复议法》第19条应结合《行政诉讼法》的相关规定进行理解。该条的初衷只是为了方便复议前置条件下，申请人对原具体行政行为提起的行政诉讼。因为复议前置的案件，行政相对人必须经过并结束复议程序，才能提起行政诉讼，复议机关如果对复议申请作出不予受理决定或者受理后在法定期限内不作复议决定，行政相对人的诉权就无法行使。出于保护行政相对人诉权的考虑，这两个条文才规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期间内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，可以依法向人民法院提起诉讼。而该条并没有规定，此时行政诉讼的标的就是行政复议不予受理决定；相反，此种情形下诉讼标的应该是对其申请复议的原具体行政行为。《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）有关规定，“复议行为”中可诉的只有复议改变原具体行政行为和复议不作为，而行政复议不予受理决定的性质明显不同于前两者，它对申请人的权利义务没有产生实际影响，不应属于行政诉讼受案范围，不是行政诉讼的标的。
二、现行行政诉讼司法实践对于行政复议不予受理决定的处理方式
关于行政复议不予受理决定是否可诉，司法实践中主要有3种作法。
（一）行政复议不予受理决定可诉
有两种意见。一种意见将行政复议不予受理决定等同于行政复议不作为，认为基于确保当事人诉权和尊重当事人选择权的考虑，在复议前置的案件中和非复议前置的案件中，都可以对行政复议不予受理决定提起行政诉讼。对复议机关的不予受理决定，既可以以原行政机关为被告，对原行政行为提起行政诉讼；也可以以复议机关为被告，对复议机关的不予受理决定提起行政诉讼。另一种意见认为，行政复议不予受理决定是行政复议机关积极主动回应申请人复议申请的结果，并非行政复议不作为，是一种积极的具体行政行为，具有可诉性。
（二）行政复议不予受理决定在复议前置的情况下可诉，在非复议前置的情况下不可诉
这种观点主要以《行政复议法》第19条为依据，认为在复议前置的情况下，行政复议不予受理决定可诉；在非复议前置的情况下，法律没有规定可以就复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定提起诉讼，故在非复议前置的情况，是对基础具体行政行为提起行政诉讼还是申请行政复议，选择权在当事人，如果法院受理当事人对行政复议不予受理决定提起的行政诉讼，只能徒增当事人与行政复议机关的诉累，故此种情形下，行政复议不予受理决定应不可诉。
（三）应延伸审查基础具体行政行为，也就是原具体行政行为，以决定行政复议不予受理决定是否具有可诉性
如果基础具体行政行为具有可诉性，行政复议不予受理决定就可诉；如果基础具体行政行为不可诉，行政复议不予受理决定就不可诉。
三、行政复议不予受理决定都不可诉
行政复议机关针对行政复议申请作出的不予受理决定都是不可诉的，对行政复议不予受理决定提起的诉讼可以直接裁定不予受理。
（一）行政复议不予受理决定不属于行政诉讼受案范围
根据《解释》第1条的规定，对公民、法人或其他组织的权利、义务不产生实际影响的行为不属于行政诉讼受案范围。行政复议不予受理决定属于对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为。这一点可以比照《行政诉讼法》第25条的规定来理解。《行政诉讼法》第25条第2款规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的机关是被告，复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”结合《解释》第7条的规定，从《行政诉讼法》第25条的整体来解释，之所以复议机关决定维持原具体行政行为后，以作出原具体行政行为的机关为被告，是因为复议机关的维持决定没有对申请人的权利、义务关系产生实际影响。按照“举重以明轻”的法律解释规则，既然复议机关对具体行政行为的维持决定对申请人的权利、义务关系没有产生实际影响，那么复议机关的不予受理决定自然也不会对申请人的权利、义务关系产生实际影响，也就不属于行政诉讼受案范围，不具有可诉性。
（二）行政复议不予受理决定不是复议不作为
虽然《解释》第22条规定，复议机关在法定期间内不作复议决定，当事人对原具体行政行为不服的，应当以作出原具体行政行为的行政机关为被告；当事人对复议机关不作为不服的，应当以复议机关为被告。但是行政复议不予受理决定不是复议不作为。
首先，行政复议不予受理决定是复议机关依据《行政复议法》规定的行政复议受理条件，依法进行审查后，对是否受理行政复议申请作出的结论，是复议机关积极作为的结果，与复议机关的复议不作为性质完全不同。其次，从《解释》第33条将“复议机关不受理复议申请”与“复议机关在法定期间内不作复议决定”并列，第22条只规定“复議机关在法定期间内不作复议决定，”“当事人对复议机关不作为不服的，应当以复议机关为被告”，可以看出，最高人民法院认为，复议不作为仅仅是指复议机关在法定期间内未作出复议决定，并不包括复议机关不受理复议申请。 另外，行政复议不予受理决定与驳回行政复议申请决定在功能上具有相通之处，都是行政复议决定。《行政复议法实施条例》在《行政复议法》的基础上增加了驳回行政复议申请这一决定形式，适用于两种情形：一是申请人认为行政机关不履行法定职责，复议机关受理后认为行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责；二是受理行政复议申请后，发现该复议申请不符合受理条件。在第一种情形下适用的驳回行政复议申请决定与维持决定对相对人产生的法律效果是相同的，比照行政复议维持决定情形下以作出原具体行政行为的行政机关为被告，这种情形下的复议决定也应以作出原具体行政行为的机关为被告。在第二种情形下适用的驳回行政复议申请决定的功能与行政复议不予受理决定是相同的。
（三）从法理上来讲，行政与司法各自都有相对独立的作用领域，二者之间不能相互僭越
行政复议既是对行政相对人的行政救济机制，又是行政系统内部的一种层级监督机制，依法决定是否受理复议申请，是《行政复议法》赋予复议机关的法定权力，复议机关更熟悉复议流程，除非复议机关复议不作为，不履行法定的复议职责，法院就不能干预复议机关对复议申请的受理，否则会弱化行政复议与行政诉讼的区分，使行政复议流于形式。况且《行政复议法》已经为行政不予受理设定了监督机制，其第20条规定，“公民、法人或者其他组织依法提出行政复议申请，行政复议机关无正当理由不予受理的，上级行政机关应当责令其受理；必要时，上级行政机关也可以直接受理。”假设法院可以受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼，法院受理后判决维持复议机关的不予受理决定，而复议机关的上级行政机关认为复议机关不予受理无正当理由，并责令复议机关受理或直接受理；或者法院可能判决撤销复议机关的不予受理决定，判令复议机关作出复议决定，而上级行政机关却认为应当不予受理。这时法院的判决与复议机关的上级行政机关的行政命令就会相互矛盾，复议机关就会陷入进退两难的尴尬境地：如果服从上级机关的行政命令，就与法院判决相抵触，会损害司法的公信力；如果不服从上级机关的行政命令，既违反了行政复议法，又违反了组织法，违背了行政系统的层级监督原则。
（四）从节约司法资源、减少当事人诉讼负担考虑，法院不宜受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼
如果法院受理对行政复议不予受理决定提起的诉讼后，法院或者判决维持行政复议不予受理决定，或者判决撤销并责令复议机关重新作出具体行政行为。判决维持行政复议不予受理决定与直接对起诉人的起诉裁定不予受理相比，当事人的相关权益没有得到任何改善。即使法院判决撤销不予受理决定并责令行政机关重新作出具体行政行为，如果复议机关仍然作出不予受理的决定，或者复议机關受理复议申请后作出维持原具体行政行为的决定，或作出驳回复议申请的决定。这时起诉人的权利、义务状态与起诉前相比，仍然没有任何改观。这表面上看起来是对申请人复议申请权的救济，实际上是对申请人的延误，不如让申请人直接对原具体行政行为提起诉讼，这样才能有效地救济申请人的权利。
四、行政复议不予受理情形下的行政诉讼时效问题
《行政诉讼法》第38条规定：申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作复议决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。第39条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼，应当在知道具体行政行为之日起3个月内提出。行政复议不予受理时的行政诉讼时效存在两种情形：一是申请人超出行政诉讼时效后申请行政复议，申请复议被不予受理后又对原具体行政行为提起诉讼；二是申请人没有超出行政诉讼时效，申请复议被不予受理后又对原具体行政行为提起诉讼。
在第一种情形下，申请人对原具体行政行为提起行政诉讼时，不能机械适用《行政诉讼法》第38条的规定，不能认为申请人可以在收到复议决定书之日起15内向人民法院起诉原具体行政行为，应当依据《行政诉讼法》第39条的规定计算时效，即从申请人知道原具体行政行为之日起计算3个月的起诉期间。
在第二种情形下，应依据《行政诉讼法》第38条的规定计算申请人的起诉期间，即申请人可以从收到行政复议决定书之日起15日内向法院起诉原具体行政行为。
基于存在以上两种情形，起诉人申请行政复议，复议机关作出不予受理决定后又向法院起诉原具体行政行为时，法院应当审查起诉人申请行政复议时是否超过行政诉讼时效，以决定诉讼时效的起算点。