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摘要：农村宅基地超占是个突出问题，在我国农村普遍存在。由于法律法规和政策上缺乏切实可行的解决办法，近年来这一现象愈演愈烈，已经成为导致农村用地秩序混乱，影响农村稳定的重要因素。本文通过对我国经济社会最发达的长江三角洲（以下简称“长三角”）地区某镇宅基地超占现象，进行分析和探讨，并结合当地实际，提出在市场经济条件下，怎样用经济和法律手段解决农村宅基地超占问题，提出自己的对策与建议。
关键词：农村；宅基地；超占；管理；对策
这几年随着农业经济的发展，农村掀起了建房热，随之带来的问题之一是农村宅基地超占现象严重。2004年国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，使农村宅基地管理混乱的局面有所好转。虽说取得一定成效，但“冰冻三尺非一日之寒”，超占现象还是比较严重的。有些地方，由于我们的政策不到位，管理不严，农村宅基地超占之风愈演愈烈，导致一些地区用地秩序混乱，成为影响农村稳定的重要因素。尤其是我们“长三角”一带，地少人多，这几年的经济开发、城市规模的不断扩大，使我们这里的土地资源日益稀缺，进一步可征用的土地的潜力和空间非常有限。如不继续加强对农村宅基地的管理，制订出切实有效的解决办法，势必使这一矛盾更为突出。
一、当前农村宅基地超占的状况
以“长三角”某镇为例，该镇现有24个行政村，总人口为77000多人，其中农业人口67000多人；全镇居民总户数22000多户，其中农户数18000多户。该镇的农户宅基地超占，是一个比较突出的问题，超占率达70%。宅基地超占现象，主要表现在以下几个方面：
1.未批先占或违法批占耕地。改革开放后，农村经济不断发展，随之出现了建房热。建房时乱圈乱占，互相攀比，不少农户甚至不办理有关审批手续，就占地建房。该镇未批先占不办手续而私自建房的达10%。一些远离城镇的村庄，村干部不按法办，私自批准安排宅基地已是普遍现象。更为严重的是随着《土地管理法》的颁布，各乡镇成立了土地管理办公室后，农村宅基地均由乡镇土管部门自己审批，手续相对简便，程序不严格，管理出现了问题，导致一些村、组干部甚至带头违法占用耕地建房，部分村民也蜂拥而上。
2.批新不交旧。农村经济快速发展后，村民建住宅时也不断转而选取交通便利、居住环境好的地理位置。其中，有相当一部分人建了新房不交旧房，不拆除，不作调剂。有的过去在农村有房屋，现在在城里有工作有房产，也不按规定作房产转让。因而造成村里仍保留大量破旧建筑，少有人居住的村落房群，形成大量的“空心村”。如该镇某村的宅院群落，占地80余亩，原容纳98户住户，现仅剩10户，成为典型的“空心村”。该镇24个行政村中，都不同程度地存在着“空心村”现象。村内空闲地及可利用的零散村庄用地近1600亩，占全镇村民用地总面积的13.5%。
3.有合法的用地手续，但未建房，老宅和新宅基地总量超占。这类问题大致分为两种：一是由于人口多、居住困难、申请宅基地建房并得到批准，但因经济困难而暂时无法建房；有些地基已做好，或院墙已圈好，但宅基地闲着。二是在宅基地选址问题上，原来已选好且已审批好的，但后来认为地理位置不够好而想调整，但与土地利用总体规划有冲突，无法调整。因此僵持不下，造成宅基地占地合法，但住宅始终未建的现象。
4.面积暗超明不超。这种现象多是经乡镇土管员为农户宅基地按批准面积实地踏勘放线后，户主在施工时，有意“过线”造成多占的既成事实；或以临时用地名义申请用地，过期不交还集体，长期占用。
5.特定原因所形成的农户超标占地。1998年《土地管理法》修改实施前几年，宅基地的审批没有统一规划，当时也没有村镇规划。受地形影响，不少农宅旁的边角、零星地块无法安排其他人使用。部分农户按批准面积建造宅院后，把周围留出的少许土地乘机纳入了自己的宅院。
二、农村宅基地超占的原因分析
1.法律法规不够完善。我国《土地管理法》在1988年、1998年和2004年作了三次修改，中央与地方立法机关也分别陆续制定了众多以土地管理为中心内容的行政法规，但所有的这些法律文件的一个共同特征是没有对保护农户住房的处分权给予足够的关注。即将于2007年3月提交全国人大审议的《物权法草案》中第一百六十二条第一款规定：宅基地使用权人，经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。由于这些规定导致本集体内已有宅基地的农户无权购买此房，而具有买房资格的农户则完全可以申请分配到新的宅基地，建造理想的新住房。要他买旧房，除非出现这种情况，集体没有宅基地可分配给他，转让的住房的宅基地面积远远大于即将分配给他的宅基地。相反，从卖方来讲，在房地产不断增值的社会大背景下，谁肯低价忍痛割让自己拥有的大宅院呢？住在城里的人，他继承了农村父母的房产，可以在城乡两处享有房产资源，在这样的政策下谁会转让。农户房产不能充分流转是造成农村“空心村”的主要原因。
2.“长三角”地区，经济发达，是世界第六大城市群所在地区，人多地少的矛盾非常突出。据浙江省国土资源局《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发［2005］94号）规定：“自然村、中心村、集镇的人均建设用地指标应分别控制在60、80、90平方米以内。”但“长三角”地区由于用地紧张，地少人多，一般实行的标准是：三口一户，户均宅基地占耕地面积，新宅地在110平方米以内，老宅地在120平方米以内，比省里规定的宅基地人均面积要低得多。随着农村土地的逐渐减少，宅基地的标准还要逐渐减少。这对于经济较发达地区的农户来说，农舍不仅是住宅，还要饲养家畜，堆放农具、柴草，成为工场等。这些生产性资料与生活场所是很难在规定面积内容纳的。于是，一部分农户想方设法要多占点宅基地。
3.对宅基地保护的宣传、管理不够到位。虽然国家颁布了土地管理的法律法规，各乡镇于1986年也成立了土地管理办公室，但由于土地管理法律法规的宣传还没有深入人心，部分人头脑中仍有土地是私有財产的观念。有的村干部认为土地是集体的，我是村干部，当然有权处置。对乱占村内集体土地超占宅基地的行为不但不管不问，有的甚至带头侵占耕地，刺激了部分群众抢占、扩占、圈占行为的不断发生。而作为镇土地管理部门的工作人员，有的不到实地定位，或竣工后不到实地验收，对超占宅基地的行为没有依法及时予以制止。这使一些人感到，多占了土地都没有人管，又不花钱，真是不占白不占，于是先下手为强。至于那些守法守规矩的村民更感到吃亏，便你占我也占，你多占，我比你占得还要多。为了求得心理平衡，个别人甚至不惜打架斗殴，多占强占，上访告状，由此引发宅基地纠纷不断，严重影响了农村社会的安定和谐。
4.对超占宅基地的处理不合理。针对农村宅基地超占之风，有的地方按照上级有关政策，纷纷出台了对超占宅基地的处理政策。如某镇政府根据上级政府有关政策，对宅基地超占的处罚为，楼房60元/平方米、平房40元/平方米，交了钱后，可依法取得《农村集体土地使用权证》。这样低价处理超占的宅基地，使一些农户产生这样的心理：只要能把超占面积合法化了，交点钱也是值得的。因此，这样的处罚政策，反而助长了农村违法占地建房之风。
三、加强管理、坚决杜绝农村宅基地超占的对策
1.完善国家土地管理的法律法规。农村宅基地管理问题的出现源于农户房屋产权的私有与宅基地产权的集体公有之间的矛盾。国家在1995年开始施行《城市房地产管理法》，城镇居民的房产权和国家的土地所有权都受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。城乡私有房屋性质相同，城乡公有土地性质相近，但全民土地与集体土地有区别。正是这一点，使农户住房转让，限定在小而又小的范围内，不可能实现房屋和土地的最大效益。久而久之，这种人转移而住房不转移的局面必然会影响农村集体经济的发展。因此，国家应制订政策帮助农村集体赎回这批闲置的房产。其次在建立健全农村养老保险制度后，逐步放开农村房产交易的范围，增加农村集体的土地储备。再次，在现有规定的宅基地标准下，根据农村实际的需要采取必要的经济政策，提高土地的使用价格，增加土地的利用效率。
2.加强农村宅基地管理与监督。依法严格执行土地利用总体规划和村庄规划管理，切实保护基本农田，积极做好划区守界工作，对村民建房实行全过程管理。按照一户一宅及宅基地的用地标准，严把审批关、验收关。对超占宅基地的情况，本着尊重历史，面对现实的态度去处理。对《土地管理法》颂布前未批先占的，只要符合土地利用总体规划应尽快为他们办理土地使用手续；对不合法、不符合规划用地条件的超占用地户，应严格执法，该收回的要收回，该拆除的决不能姑息迁就。例如2005年某镇曾对569个村民小组进行摸底，如政策许可，对“空心村”进行专项整治，就可整理出1600亩土地，可供宅基地10年批审之用。其次，要把农村宅基地管理纳入各级干部责任考核目标，落实奖惩制度，严格建立巡查监督登记制度，充分发挥镇、村两级干部在土地管理中的作用，建立镇、村两级土地监察队伍，实行逐级负责，把不稳定因素降到最低限度。
3.严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各市县根据本地实际，再制定统一的农村宅基地面积标准，以及宅基地申请条件。凡不符合申请条件的农户，不得批给宅基地。
4.積极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要借着社会主义新农村建设的东风，根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。按照节约用地的原则，鼓励有条件的村庄集中建设农民新村，改变农村宅院散、乱、劣、差的旧貌。该镇的一些村在这方面有较好的实践，村里的住宅建设，用拆迁资金统一规划建造农宅，对原有的宅基地进行改造复耕，使村庄面貌焕然一新。
5.广泛开展宣传土地法律法规的“普法”活动。随着我国经济不断地发展，人民生活质量的不断提高，对于当前农村宅基地存在的问题，党和政府会实事求是地制订出切实可行的政策法规。各镇村要采取多种形式，坚持经常性地开展宣传土地管理的法规活动，增强广大干部和农民群众的法律意识和土地国策的忧患意识，引导农民住宅建设按规划、有计划地逐渐向小城镇和中心镇集中。通过宣传，让所有的农户知道，在现行的法律法规下，不管在什么情况下未经批准多占集体土地都是违法行为。同时，基层的土管干部必须严格履行管理制度，使土地管理制度落实到处。
参考文献：
[1]孙宪忠.物权法.社会科学院文献出版社，2005年5月第一版.
[2]钱茜.我国农户住房宅基地立法的比较.农业经济导刊，2006年第4期第85—88页.
[3]石国胜.物权法草案热点公众瞩目.人民日报，2005年8月12日第10版.
[4]姚洋.中国农村土地制度安排与农业绩效.中国农村观察，1998年第6期第1—10页.
[5]张晓山.中国农村土地制度变革的回顾和发展.学习与探索，2006年第5期.
关键词：农村；宅基地；超占；管理；对策
这几年随着农业经济的发展，农村掀起了建房热，随之带来的问题之一是农村宅基地超占现象严重。2004年国土资源部出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，使农村宅基地管理混乱的局面有所好转。虽说取得一定成效，但“冰冻三尺非一日之寒”，超占现象还是比较严重的。有些地方，由于我们的政策不到位，管理不严，农村宅基地超占之风愈演愈烈，导致一些地区用地秩序混乱，成为影响农村稳定的重要因素。尤其是我们“长三角”一带，地少人多，这几年的经济开发、城市规模的不断扩大，使我们这里的土地资源日益稀缺，进一步可征用的土地的潜力和空间非常有限。如不继续加强对农村宅基地的管理，制订出切实有效的解决办法，势必使这一矛盾更为突出。
一、当前农村宅基地超占的状况
以“长三角”某镇为例，该镇现有24个行政村，总人口为77000多人，其中农业人口67000多人；全镇居民总户数22000多户，其中农户数18000多户。该镇的农户宅基地超占，是一个比较突出的问题，超占率达70%。宅基地超占现象，主要表现在以下几个方面：
1.未批先占或违法批占耕地。改革开放后，农村经济不断发展，随之出现了建房热。建房时乱圈乱占，互相攀比，不少农户甚至不办理有关审批手续，就占地建房。该镇未批先占不办手续而私自建房的达10%。一些远离城镇的村庄，村干部不按法办，私自批准安排宅基地已是普遍现象。更为严重的是随着《土地管理法》的颁布，各乡镇成立了土地管理办公室后，农村宅基地均由乡镇土管部门自己审批，手续相对简便，程序不严格，管理出现了问题，导致一些村、组干部甚至带头违法占用耕地建房，部分村民也蜂拥而上。
2.批新不交旧。农村经济快速发展后，村民建住宅时也不断转而选取交通便利、居住环境好的地理位置。其中，有相当一部分人建了新房不交旧房，不拆除，不作调剂。有的过去在农村有房屋，现在在城里有工作有房产，也不按规定作房产转让。因而造成村里仍保留大量破旧建筑，少有人居住的村落房群，形成大量的“空心村”。如该镇某村的宅院群落，占地80余亩，原容纳98户住户，现仅剩10户，成为典型的“空心村”。该镇24个行政村中，都不同程度地存在着“空心村”现象。村内空闲地及可利用的零散村庄用地近1600亩，占全镇村民用地总面积的13.5%。
3.有合法的用地手续，但未建房，老宅和新宅基地总量超占。这类问题大致分为两种：一是由于人口多、居住困难、申请宅基地建房并得到批准，但因经济困难而暂时无法建房；有些地基已做好，或院墙已圈好，但宅基地闲着。二是在宅基地选址问题上，原来已选好且已审批好的，但后来认为地理位置不够好而想调整，但与土地利用总体规划有冲突，无法调整。因此僵持不下，造成宅基地占地合法，但住宅始终未建的现象。
4.面积暗超明不超。这种现象多是经乡镇土管员为农户宅基地按批准面积实地踏勘放线后，户主在施工时，有意“过线”造成多占的既成事实；或以临时用地名义申请用地，过期不交还集体，长期占用。
5.特定原因所形成的农户超标占地。1998年《土地管理法》修改实施前几年，宅基地的审批没有统一规划，当时也没有村镇规划。受地形影响，不少农宅旁的边角、零星地块无法安排其他人使用。部分农户按批准面积建造宅院后，把周围留出的少许土地乘机纳入了自己的宅院。
二、农村宅基地超占的原因分析
1.法律法规不够完善。我国《土地管理法》在1988年、1998年和2004年作了三次修改，中央与地方立法机关也分别陆续制定了众多以土地管理为中心内容的行政法规，但所有的这些法律文件的一个共同特征是没有对保护农户住房的处分权给予足够的关注。即将于2007年3月提交全国人大审议的《物权法草案》中第一百六十二条第一款规定：宅基地使用权人，经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户。由于这些规定导致本集体内已有宅基地的农户无权购买此房，而具有买房资格的农户则完全可以申请分配到新的宅基地，建造理想的新住房。要他买旧房，除非出现这种情况，集体没有宅基地可分配给他，转让的住房的宅基地面积远远大于即将分配给他的宅基地。相反，从卖方来讲，在房地产不断增值的社会大背景下，谁肯低价忍痛割让自己拥有的大宅院呢？住在城里的人，他继承了农村父母的房产，可以在城乡两处享有房产资源，在这样的政策下谁会转让。农户房产不能充分流转是造成农村“空心村”的主要原因。
2.“长三角”地区，经济发达，是世界第六大城市群所在地区，人多地少的矛盾非常突出。据浙江省国土资源局《关于进一步加强农村宅基地管理的意见》（浙土资发［2005］94号）规定：“自然村、中心村、集镇的人均建设用地指标应分别控制在60、80、90平方米以内。”但“长三角”地区由于用地紧张，地少人多，一般实行的标准是：三口一户，户均宅基地占耕地面积，新宅地在110平方米以内，老宅地在120平方米以内，比省里规定的宅基地人均面积要低得多。随着农村土地的逐渐减少，宅基地的标准还要逐渐减少。这对于经济较发达地区的农户来说，农舍不仅是住宅，还要饲养家畜，堆放农具、柴草，成为工场等。这些生产性资料与生活场所是很难在规定面积内容纳的。于是，一部分农户想方设法要多占点宅基地。
3.对宅基地保护的宣传、管理不够到位。虽然国家颁布了土地管理的法律法规，各乡镇于1986年也成立了土地管理办公室，但由于土地管理法律法规的宣传还没有深入人心，部分人头脑中仍有土地是私有財产的观念。有的村干部认为土地是集体的，我是村干部，当然有权处置。对乱占村内集体土地超占宅基地的行为不但不管不问，有的甚至带头侵占耕地，刺激了部分群众抢占、扩占、圈占行为的不断发生。而作为镇土地管理部门的工作人员，有的不到实地定位，或竣工后不到实地验收，对超占宅基地的行为没有依法及时予以制止。这使一些人感到，多占了土地都没有人管，又不花钱，真是不占白不占，于是先下手为强。至于那些守法守规矩的村民更感到吃亏，便你占我也占，你多占，我比你占得还要多。为了求得心理平衡，个别人甚至不惜打架斗殴，多占强占，上访告状，由此引发宅基地纠纷不断，严重影响了农村社会的安定和谐。
4.对超占宅基地的处理不合理。针对农村宅基地超占之风，有的地方按照上级有关政策，纷纷出台了对超占宅基地的处理政策。如某镇政府根据上级政府有关政策，对宅基地超占的处罚为，楼房60元/平方米、平房40元/平方米，交了钱后，可依法取得《农村集体土地使用权证》。这样低价处理超占的宅基地，使一些农户产生这样的心理：只要能把超占面积合法化了，交点钱也是值得的。因此，这样的处罚政策，反而助长了农村违法占地建房之风。
三、加强管理、坚决杜绝农村宅基地超占的对策
1.完善国家土地管理的法律法规。农村宅基地管理问题的出现源于农户房屋产权的私有与宅基地产权的集体公有之间的矛盾。国家在1995年开始施行《城市房地产管理法》，城镇居民的房产权和国家的土地所有权都受到法律保护，任何单位和个人不得侵犯。城乡私有房屋性质相同，城乡公有土地性质相近，但全民土地与集体土地有区别。正是这一点，使农户住房转让，限定在小而又小的范围内，不可能实现房屋和土地的最大效益。久而久之，这种人转移而住房不转移的局面必然会影响农村集体经济的发展。因此，国家应制订政策帮助农村集体赎回这批闲置的房产。其次在建立健全农村养老保险制度后，逐步放开农村房产交易的范围，增加农村集体的土地储备。再次，在现有规定的宅基地标准下，根据农村实际的需要采取必要的经济政策，提高土地的使用价格，增加土地的利用效率。
2.加强农村宅基地管理与监督。依法严格执行土地利用总体规划和村庄规划管理，切实保护基本农田，积极做好划区守界工作，对村民建房实行全过程管理。按照一户一宅及宅基地的用地标准，严把审批关、验收关。对超占宅基地的情况，本着尊重历史，面对现实的态度去处理。对《土地管理法》颂布前未批先占的，只要符合土地利用总体规划应尽快为他们办理土地使用手续；对不合法、不符合规划用地条件的超占用地户，应严格执法，该收回的要收回，该拆除的决不能姑息迁就。例如2005年某镇曾对569个村民小组进行摸底，如政策许可，对“空心村”进行专项整治，就可整理出1600亩土地，可供宅基地10年批审之用。其次，要把农村宅基地管理纳入各级干部责任考核目标，落实奖惩制度，严格建立巡查监督登记制度，充分发挥镇、村两级干部在土地管理中的作用，建立镇、村两级土地监察队伍，实行逐级负责，把不稳定因素降到最低限度。
3.严格宅基地申请条件。坚决贯彻“一户一宅”的法律规定。农村村民一户只能拥有一处宅基地，面积不得超过省（区、市）规定的标准。各市县根据本地实际，再制定统一的农村宅基地面积标准，以及宅基地申请条件。凡不符合申请条件的农户，不得批给宅基地。
4.積极推进农村建设用地整理。县市和乡（镇）要借着社会主义新农村建设的东风，根据土地利用总体规划，结合实施小城镇发展战略与“村村通”工程，科学制定和实施村庄改造、归并村庄整治计划，积极推进农村建设用地整理，提高城镇化水平和城镇土地集约利用水平，努力节约使用集体建设用地。农村建设用地整理，要按照“规划先行、政策引导、村民自愿、多元投入”的原则，按规划、有计划、循序渐进、积极稳妥地推进。按照节约用地的原则，鼓励有条件的村庄集中建设农民新村，改变农村宅院散、乱、劣、差的旧貌。该镇的一些村在这方面有较好的实践，村里的住宅建设，用拆迁资金统一规划建造农宅，对原有的宅基地进行改造复耕，使村庄面貌焕然一新。
5.广泛开展宣传土地法律法规的“普法”活动。随着我国经济不断地发展，人民生活质量的不断提高，对于当前农村宅基地存在的问题，党和政府会实事求是地制订出切实可行的政策法规。各镇村要采取多种形式，坚持经常性地开展宣传土地管理的法规活动，增强广大干部和农民群众的法律意识和土地国策的忧患意识，引导农民住宅建设按规划、有计划地逐渐向小城镇和中心镇集中。通过宣传，让所有的农户知道，在现行的法律法规下，不管在什么情况下未经批准多占集体土地都是违法行为。同时，基层的土管干部必须严格履行管理制度，使土地管理制度落实到处。
参考文献：
[1]孙宪忠.物权法.社会科学院文献出版社，2005年5月第一版.
[2]钱茜.我国农户住房宅基地立法的比较.农业经济导刊，2006年第4期第85—88页.
[3]石国胜.物权法草案热点公众瞩目.人民日报，2005年8月12日第10版.
[4]姚洋.中国农村土地制度安排与农业绩效.中国农村观察，1998年第6期第1—10页.
[5]张晓山.中国农村土地制度变革的回顾和发展.学习与探索，2006年第5期.