论文部分内容阅读
摘 要：在我国，由于公共建设任务繁重而征收较多，在城市是因城市规划拆迁而征收居民房屋，在农村是因公共建设、城市规划而征收集体土地。在征收集体所有土地和城乡居民房屋的过程中，侵害群众利益的问题时有发生，社会普遍关注，在物权法的制定过程中，对于征收的问题意见较多，主要集中在征收的公共利益目的和征收补偿两个方面。
关键词：公共利益；征收；补偿
一、关于公共利益
（一）物权法没有对“公共利益”的含义作出界定
物权法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条款在草案全文公布征求意见时，有许多人提出：应该把“公共利益”具体化，除军事用地、国家基础设施用地、国家文化教育用地等用途之外，不得假公共利益之名。而草案未明确界定“公共利益”，缺乏判断的标准，在实践中容易被滥用，损害群众的利益，因此应对“公共利益”进行必要的定义。但另一方面，也有人提出，现实生活中因征收土地侵害群众利益，主要还不是对公共利益的界定不清，而是补偿标准过低、补偿不到位的问题。为了对这一问题作出科学的回答，全国人大及其常委会有关部门举行了专门的立法论证会。论证会上，多数专家认为物权法难以对公共利益作出具体规定；在不同领域内、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，通过明确的法律条文界定公共利益，在立法技术上是个难题。物权法属于民事法律，而征收属于公权力的行使，不宜在物权法中对各种公共利益作出统一规定，建议由有关单行法律作规定为宜。
（二）“公共利益”留给相关单行法律做界定?“公共利益”具体含义的界定，与土地、房屋的征收、征用和补偿密切相关。物权法难以对公共利益作出统一的具体界定，还是分别由土地管理法、城市房地产管理法等单行法律做出具体规定较为切合实际，现行有的法律如信托法、测绘法已经对公共利益的范围作了一些具体规定。
二、关于征收补偿
（一）征收的含义
征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为，征收的主体是国家，通常是政府部门，政府部门以行政命令的方式从集体、单位和个人取得土地、房屋等财产，集体、单位和个人必须服从。在物权法上，征收是物权变动的一种极为特殊的情形。征收属于政府行使行政权，属于行政关系，不属于民事关系，但是由于征收涉及所有人的所有权丧失的一种方式，是对所有权的限制，同时又是国家取得所有权的一种方式，因此外国民法通常都从这一民事角度对此作原则规定。
（二）土地私有制国家土地征收的特征
征收土地是世界各国政府取得土地的常用办法，但在土地私有制国家里，征收土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征收权。其特点是：（1）只有为了公共目的，可以征收，非公共目的，不得动用征收权；（2）必须经过一定的程序，有的还需议会批准；（3）必须是政府投资或政府投资为主的项目，也有一些教会、学校等建设可以征收土地；（4）按市价予以补偿；由于征收本不属于民法规范，同时征收的情况极为复杂，外国民法通常规定得较为简单，但是原则性的规定了公共利益的目的和公平补偿的内容。如法国规定，任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。意大利规定，不得全部或部分地使任何所有人丧失所有权，但是，为公共利益的需要，依法宣告征收并且给予合理补偿的情况不在此限。德国基本法规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行，而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。
（三）我国现行的土地征收制度及其弊端
1、现行土地征收制度及概况
（1）我国实行社会主义公有制，在土地问题上采用土地国家所有和集体所有的两元结构，这使我国的土地法律制度具有自身的特点。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，实质上即集体土地征收。所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要，而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。
（2）近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发展略的事实，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡接合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至整个村的土地被全部征用。而现实中，有相当一部分被征用的土地并未实现其被征用时的目的，圈地滥征和征而不用现象普遍存在，因土地征收引发的纠纷也逐年增加。
2、现行土地征收制度的弊端
（1）征收目的界定不清
我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”，但对何为公共利益的需要却缺乏明确的界定，哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”尺度很难把握，容易混淆公益性征地与商业性征地的界限。
（2）征地补偿标准偏低
我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益。产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失范等许多不良后果。尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下，大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则、降低土地配置效率、延迟土地开发时机之外，较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
（3）补偿费理论依据不足，项目构成不合理
虽然各个国家法律对土地补偿费的构成项目规定不一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。其中，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的价值为判定依据的。我国的土地补偿费由土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费三项构成，非但构成不合理，且其价值的确定依据缺乏科学理论的支持。这主要表现在；补偿项目及标准带有浓厚的计划经济痕迹，其价值的确定不是以土地资源的稀缺性即土地未来的预期收益作为基本依据，而是以农地收益来进行计算，没有反映农地转为非农地的预期土地收益；在项目构成上，缺乏对他项权利补偿的规定。另外，在价值衡量上，对集体土地的社会价值，尤其是集体土地保障功能的价值考虑不够。据统计，三十年来，在价格剪刀差形式内隐藏农民总贡献8000亿元，但农民却没有权利享受和城市居民一样的待遇，征地费用没有明确涉及农民的养老费问题。
（四）物权法关于土地征收补偿的具体规定
1、审议修订过程
从2002年底至2006年12月，《物权法》草案在全国人大常委会进行了七次审议，2005年9月，全国人大常委会第18次会议。从2005年7月10日到8月20日，《物权法》草案面向社会公开征求意见，短短40天中，全国各地群众就通过媒体和邮件提出意见11543件。随后，全国人大常委会、法律委员会、法工委召开了三个座谈会，听取部分全国人大代表、常委委员、地方人大常委会和法学专家的意见。经过对各方面意见进行综合研究，法工委归纳了意见比较集中的10个问题，并提出了初步修改方案。此次审议对国家所有权、城镇集体财产的归属、征收、征用和拆迁、社会团体的财产等多方面内容作进行了修改。
2、物权法关于土地征收补偿的具体规定
在征求意见过程中，有的认为，在现实生活中，存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位的问题，侵害群众利益，建议对补偿问题作出具体规定。有的建议规定为“相应补偿”，有的建议规定“根据市场价格予以补偿”。针对群众反映较大的问题，物权法第四十二条第二款、第三款就补偿原则和补偿内容作了明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征收地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。考虑到各地的发展很不平衡，具体的补偿标准和补偿办法，还是有土地管理法等相关法律依照物权法规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出具体规定较为切合实际。针对现实生活中补偿不到位和侵占补偿费用的行为，物权法第四十二条第四款明确规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿等费用。”
三、物权法在土地征收方面还需要进一步明确的问题
第一，鉴于征收和征用的重大和复杂，是否需要另行制定单独的《中华人民共和国征收征用法》；第二，拆迁补偿包括公用征收、行政收购和商业买卖三种情形，《物权法》对于拆迁补偿安置作出的某些安排不足以解决征收的问题；第三，公共利益的界定需要采用法律定义、立法解释和司法解决等多种手段给予明确，法律定义中要运用概括法、列举法和排除法等多种立法才有可能限定其范围；第四，建立完整的、清晰的程序规范是保证征收不异化的必要条件；第五，按照市场价值给予充分的补偿是现代民主政治的要求，是顺利实施征收征用的条件，也是现代中国社会经济能力可以承受的代价。第六，征收征用条款并不限于私人财产所有权，也包括用益物权、涉及担保物权，因此，征收征用条款应当设置于总则中。
参考文献：
［1］王胜明主编：中华人民共和国物权法解读。
［2］蔡耀忠：物权法—立法过程中的冲突与解决。
［3］龙翼飞、杨一介：土地征收初论。
［4］梁慧星：中国物权法研究。
［5］朱林兴：改革征地制度保障农民权益。
［6］王书娟：论我国土地征收补偿制度之完善。
关键词：公共利益；征收；补偿
一、关于公共利益
（一）物权法没有对“公共利益”的含义作出界定
物权法第四十二条第一款规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”该条款在草案全文公布征求意见时，有许多人提出：应该把“公共利益”具体化，除军事用地、国家基础设施用地、国家文化教育用地等用途之外，不得假公共利益之名。而草案未明确界定“公共利益”，缺乏判断的标准，在实践中容易被滥用，损害群众的利益，因此应对“公共利益”进行必要的定义。但另一方面，也有人提出，现实生活中因征收土地侵害群众利益，主要还不是对公共利益的界定不清，而是补偿标准过低、补偿不到位的问题。为了对这一问题作出科学的回答，全国人大及其常委会有关部门举行了专门的立法论证会。论证会上，多数专家认为物权法难以对公共利益作出具体规定；在不同领域内、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，通过明确的法律条文界定公共利益，在立法技术上是个难题。物权法属于民事法律，而征收属于公权力的行使，不宜在物权法中对各种公共利益作出统一规定，建议由有关单行法律作规定为宜。
（二）“公共利益”留给相关单行法律做界定?“公共利益”具体含义的界定，与土地、房屋的征收、征用和补偿密切相关。物权法难以对公共利益作出统一的具体界定，还是分别由土地管理法、城市房地产管理法等单行法律做出具体规定较为切合实际，现行有的法律如信托法、测绘法已经对公共利益的范围作了一些具体规定。
二、关于征收补偿
（一）征收的含义
征收是国家以行政权取得集体、单位和个人的财产所有权的行为，征收的主体是国家，通常是政府部门，政府部门以行政命令的方式从集体、单位和个人取得土地、房屋等财产，集体、单位和个人必须服从。在物权法上，征收是物权变动的一种极为特殊的情形。征收属于政府行使行政权，属于行政关系，不属于民事关系，但是由于征收涉及所有人的所有权丧失的一种方式，是对所有权的限制，同时又是国家取得所有权的一种方式，因此外国民法通常都从这一民事角度对此作原则规定。
（二）土地私有制国家土地征收的特征
征收土地是世界各国政府取得土地的常用办法，但在土地私有制国家里，征收土地的含义与我国有所不同，即表现为一种强制购买权，只有在正常收买无法取得土地时再动用征收权。其特点是：（1）只有为了公共目的，可以征收，非公共目的，不得动用征收权；（2）必须经过一定的程序，有的还需议会批准；（3）必须是政府投资或政府投资为主的项目，也有一些教会、学校等建设可以征收土地；（4）按市价予以补偿；由于征收本不属于民法规范，同时征收的情况极为复杂，外国民法通常规定得较为简单，但是原则性的规定了公共利益的目的和公平补偿的内容。如法国规定，任何人不得被强制转让其所有权，但因公用并在事前受公正补偿时，不在此限。意大利规定，不得全部或部分地使任何所有人丧失所有权，但是，为公共利益的需要，依法宣告征收并且给予合理补偿的情况不在此限。德国基本法规定，剥夺所有权只有为公共福利的目的才能被允许。剥夺所有权只有依照法律或者法律的原因进行，而且该法律对损害赔偿的方式和措施有所规定。该赔偿必须在对公共利益和当事人的利益进行公平地衡量之后确定。对损害赔偿的高低有争议时可以向地方法院提起诉讼。
（三）我国现行的土地征收制度及其弊端
1、现行土地征收制度及概况
（1）我国实行社会主义公有制，在土地问题上采用土地国家所有和集体所有的两元结构，这使我国的土地法律制度具有自身的特点。一般意义上的土地征收，为国家对个人土地所有权的征收；而我国的土地征收，实质上即集体土地征收。所谓集体土地征收制度，指国家为了建设事业的需要，而强制性地将属于农村集体经济组织所有的土地收归国有，然后确定给用地单位使用，并对被征收单位予以补偿的制度。
（2）近年来，随着我国经济的持续快速发展和西部大开发展略的事实，农村的城镇化建设步伐加快，开发区热、旅游开发热和房地产热等纷纷兴起，农村（尤其是城乡接合部的农村）的土地越来越多地被征用，有的甚至整个村的土地被全部征用。而现实中，有相当一部分被征用的土地并未实现其被征用时的目的，圈地滥征和征而不用现象普遍存在，因土地征收引发的纠纷也逐年增加。
2、现行土地征收制度的弊端
（1）征收目的界定不清
我国《宪法》和《土地管理法》明确规定了国家实施土地征收必须是“为了公共利益的需要”，但对何为公共利益的需要却缺乏明确的界定，哪些建设项目用地是为了“公共利益需要”，哪些项目用地不是为“公共利益需要”尺度很难把握，容易混淆公益性征地与商业性征地的界限。
（2）征地补偿标准偏低
我国的土地征收补偿标准虽然几经修改，但目前仍然是采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地区经济发展水平、土地市场交易价格、人均耕地面积等影响土地价值的因素，也不能体现同一宗土地在不同投资水平或不同投资情形下出现差别的真实价值。低成本征地，极易导致有关国家机关征地行为的随意性，严重侵害相对人权益。产生如土地征收权力滥用、不利于土地资源最大效用的发挥、土地流转市场失范等许多不良后果。尤其是在我国对“公益利益”界定模糊的情况下，大量的非公益性质的土地征收行为除了不符合社会正义原则、降低土地配置效率、延迟土地开发时机之外，较低的征地成本带来了较高的交易费用和延迟成本。在生存能力低下和被排除在社会保障制度外的双重压力下的农村，集体土地的保障功能得到强化，而现行的征地补偿标准已经难以保证被征地农民维持现有的生活水平。
（3）补偿费理论依据不足，项目构成不合理
虽然各个国家法律对土地补偿费的构成项目规定不一致，但大都除土地补偿外，将残余地损害、营业损失及其他因土地征收引起的各种附带损失均列入补偿的范围。其中，土地价值补偿是以当时市场上同类财产的价值为判定依据的。我国的土地补偿费由土地补偿费、青苗补偿费、劳动力安置费三项构成，非但构成不合理，且其价值的确定依据缺乏科学理论的支持。这主要表现在；补偿项目及标准带有浓厚的计划经济痕迹，其价值的确定不是以土地资源的稀缺性即土地未来的预期收益作为基本依据，而是以农地收益来进行计算，没有反映农地转为非农地的预期土地收益；在项目构成上，缺乏对他项权利补偿的规定。另外，在价值衡量上，对集体土地的社会价值，尤其是集体土地保障功能的价值考虑不够。据统计，三十年来，在价格剪刀差形式内隐藏农民总贡献8000亿元，但农民却没有权利享受和城市居民一样的待遇，征地费用没有明确涉及农民的养老费问题。
（四）物权法关于土地征收补偿的具体规定
1、审议修订过程
从2002年底至2006年12月，《物权法》草案在全国人大常委会进行了七次审议，2005年9月，全国人大常委会第18次会议。从2005年7月10日到8月20日，《物权法》草案面向社会公开征求意见，短短40天中，全国各地群众就通过媒体和邮件提出意见11543件。随后，全国人大常委会、法律委员会、法工委召开了三个座谈会，听取部分全国人大代表、常委委员、地方人大常委会和法学专家的意见。经过对各方面意见进行综合研究，法工委归纳了意见比较集中的10个问题，并提出了初步修改方案。此次审议对国家所有权、城镇集体财产的归属、征收、征用和拆迁、社会团体的财产等多方面内容作进行了修改。
2、物权法关于土地征收补偿的具体规定
在征求意见过程中，有的认为，在现实生活中，存在征收土地的补偿标准过低、补偿不到位的问题，侵害群众利益，建议对补偿问题作出具体规定。有的建议规定为“相应补偿”，有的建议规定“根据市场价格予以补偿”。针对群众反映较大的问题，物权法第四十二条第二款、第三款就补偿原则和补偿内容作了明确规定：“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征收地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件”。考虑到各地的发展很不平衡，具体的补偿标准和补偿办法，还是有土地管理法等相关法律依照物权法规定的补偿原则和补偿内容，根据不同情况作出具体规定较为切合实际。针对现实生活中补偿不到位和侵占补偿费用的行为，物权法第四十二条第四款明确规定：“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿等费用。”
三、物权法在土地征收方面还需要进一步明确的问题
第一，鉴于征收和征用的重大和复杂，是否需要另行制定单独的《中华人民共和国征收征用法》；第二，拆迁补偿包括公用征收、行政收购和商业买卖三种情形，《物权法》对于拆迁补偿安置作出的某些安排不足以解决征收的问题；第三，公共利益的界定需要采用法律定义、立法解释和司法解决等多种手段给予明确，法律定义中要运用概括法、列举法和排除法等多种立法才有可能限定其范围；第四，建立完整的、清晰的程序规范是保证征收不异化的必要条件；第五，按照市场价值给予充分的补偿是现代民主政治的要求，是顺利实施征收征用的条件，也是现代中国社会经济能力可以承受的代价。第六，征收征用条款并不限于私人财产所有权，也包括用益物权、涉及担保物权，因此，征收征用条款应当设置于总则中。
参考文献：
［1］王胜明主编：中华人民共和国物权法解读。
［2］蔡耀忠：物权法—立法过程中的冲突与解决。
［3］龙翼飞、杨一介：土地征收初论。
［4］梁慧星：中国物权法研究。
［5］朱林兴：改革征地制度保障农民权益。
［6］王书娟：论我国土地征收补偿制度之完善。