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摘 要：本文在总结阐释公共价值管理理论发展及其特点基础上，重点探析了其对新公共管理价值困境与工具困境解决的指导作用，并探索性提出应用策略与建议。
关键词：公共价值管理 发展 公共事业管理 新公共管理
一、公共价值管理理论发展及其特点
（一）公共价值管理理论的提出
“公共价值管理”最早由在哈佛大学肯尼迪政府学院工作主要从事公共管理教育教学的著名学者穆尔提出，参照企业管理是实现企业股东价值最大化的出发点和目的，其认为公共管理的出发点和目的应该是增进公民对“公共价值”的认同，但公共价值是与企业追逐的私人价值不同，其是受到广大公众推崇的；作为公共价值创造者的公共管理者不能从小部分人的利益出发，不能停留在传统公共管理“执行者”角色，应该主动跟普通公众一样主动识别、发现“公共价值”，并在与公众的充分交流、合作中识别“公共价值”，与公众共同实现公共价值的创造；公共价值管理理论实现不仅仅是公共管理目标的转变，同样实现的是传统公共管理者角色、任务的转变；确切的说，公共管理者需要在制度、政治结构约束上要向上负责，在公共管理业务上向下负责，同时对外也要向公众负责，公共管理者处在一个三叉节点位置。
（二）公共价值管理内容的深化
公共价值管理内容的深化，主要体现在对“公共价值”的认识上；所谓公共价值，其应该是众多公民期望的集合，这一概念、观点的提出彻底改变了传统“公民是顾客”的定位，公民应该成为公共管理的重要组成部分，是公共管理的“主体”。著名公共管理研究学者凯利等人认为，公共价值应该由三个关键部分组成；第一，服务价值，公共管理首先需要满足公民的基本需求，是服务于公民的，公共管理的过程就是传递公平、平等、正义等价值的过程；第二，结果价值，结果价值和和服务价值可能在内容上有重叠部分，结果价值的重点是看公共服务质量本身，一定程度上体现了服务价值实现的好坏，但二者又不完全相同，以低失业率的结果价值对应的高质量公共就业的服务价值为例，二者的贡献价值与参考价值是不同的。第三，合法性及政府“信用”价值，这一点非常重要，因为即使是通过提供有效的公共服务，很好的实现服务价值和结果价值，但是却失去了公众对政府的信任，损害了政府“信用”，这样的公共管理也是无益的。
（三）公共价值管理理论的完善
公共价值管理理论通过不断的完善，逐渐成为后新公共管理的重要指导理论。公共价值管理理论的公共管理指导理论地位的确立，要归功于以斯托克，他是网络治理理论学派的代表人物；公共价值管理理论中网络治理理论的引入，进一步加强与完善了公共价值管理理论，公共价值管理理论明确主张，公共价值关注的是公民集体的偏好，但公民集体偏好的达成不是简单公民个人偏好的相加之和，其是在公民主体间审慎协商、复杂互动的基础上和过程中形成的；公共价值还关注创造公共价值的路径，认为创造公共价值不应该基于“实用”，应该根据创造公共价值的具体要求，创造与构建更加开放、灵活的公共服务体系，应该有机整合不同的治理机构、机制，取得好的社会整体治理效果。公共价值管理逐渐显现出其公共管理指导理论的优势。
二、公共价值管理理论对新公共管理困境的超越与指导作用
（一）对新公共管理“价值困境”的超越与指导
新公共管理中公共管理者的“执行者”和公民的“顾客”角色定位，使其逐渐走入一种“价值困境”，导致发生社会认同危机；与新公共管理“价值”的狭隘性不同，公共价值管理更强调一种“包容性”；这种包容性是建立在重新设定“公民”定位基础上的，相对于新公共管理中公众的“顾客”定位，新公共管理更强调公民在公共管理中的“主体”地位，强调构建以公民期望为核心的公共价值管理体系，这一点非常值得新公共管理反思。公共价值管理中公民角色的重新定位，其深层次含义是政府等公共管理部门应该平等的保障公民的基本权利，不但不能使其受到市场化理念扩张影响，反而更应该加强对社会公平、正义的维护，公共管理部门不仅要承担起自己的责任，还应该注意发挥公民在公共管理中的作用，而不是把公民排除在公共管理之外。就如公共价值管理理论所主张的公共管理应该是一个所有公共利益相关者共同参与、相互对话，并最终达成“公共价值”共識、实践“公共价值”的过程。
（二）对新公共管理“工具困境”的超越与指导
新公共管理曾极力主张引入授权、市场化等策略，强烈建议在公共管理中引入竞争机制来改善公共服务，但是随着其发展，这种新公共管理改革本身具有的“碎片化”治理结构特点逐渐对政府的整体社会治理效益产生不利影响，公共管理不应该成为一种“碎片化”工具使用的过程。而公共价值管理则主张构建一种后竞争式政府，主张围绕创造某种或某些“公共价值”来实现治理机构与全社会公众资源的整合，公共管理部门与社会公众之间不是一种“竞争”关系，应该是一种在同一“公共价值”引导与指导下的协调、合作关系。特别是公共价值管理中网络治理内容的引入，这里的“网络治理”不是基于互联网、网络来开展治理，其强调的一种“网状”治理结构，用于区别新公共管理中的“科层治理”、“市场治理”，但是这种“网络治理”却非常适合现代互联网环境下的社会治理生态，“网状治理结构”与“网络化”社会生态的契合必将提升社会公共管理效果。
关键词：公共价值管理 发展 公共事业管理 新公共管理
一、公共价值管理理论发展及其特点
（一）公共价值管理理论的提出
“公共价值管理”最早由在哈佛大学肯尼迪政府学院工作主要从事公共管理教育教学的著名学者穆尔提出，参照企业管理是实现企业股东价值最大化的出发点和目的，其认为公共管理的出发点和目的应该是增进公民对“公共价值”的认同，但公共价值是与企业追逐的私人价值不同，其是受到广大公众推崇的；作为公共价值创造者的公共管理者不能从小部分人的利益出发，不能停留在传统公共管理“执行者”角色，应该主动跟普通公众一样主动识别、发现“公共价值”，并在与公众的充分交流、合作中识别“公共价值”，与公众共同实现公共价值的创造；公共价值管理理论实现不仅仅是公共管理目标的转变，同样实现的是传统公共管理者角色、任务的转变；确切的说，公共管理者需要在制度、政治结构约束上要向上负责，在公共管理业务上向下负责，同时对外也要向公众负责，公共管理者处在一个三叉节点位置。
（二）公共价值管理内容的深化
公共价值管理内容的深化，主要体现在对“公共价值”的认识上；所谓公共价值，其应该是众多公民期望的集合，这一概念、观点的提出彻底改变了传统“公民是顾客”的定位，公民应该成为公共管理的重要组成部分，是公共管理的“主体”。著名公共管理研究学者凯利等人认为，公共价值应该由三个关键部分组成；第一，服务价值，公共管理首先需要满足公民的基本需求，是服务于公民的，公共管理的过程就是传递公平、平等、正义等价值的过程；第二，结果价值，结果价值和和服务价值可能在内容上有重叠部分，结果价值的重点是看公共服务质量本身，一定程度上体现了服务价值实现的好坏，但二者又不完全相同，以低失业率的结果价值对应的高质量公共就业的服务价值为例，二者的贡献价值与参考价值是不同的。第三，合法性及政府“信用”价值，这一点非常重要，因为即使是通过提供有效的公共服务，很好的实现服务价值和结果价值，但是却失去了公众对政府的信任，损害了政府“信用”，这样的公共管理也是无益的。
（三）公共价值管理理论的完善
公共价值管理理论通过不断的完善，逐渐成为后新公共管理的重要指导理论。公共价值管理理论的公共管理指导理论地位的确立，要归功于以斯托克，他是网络治理理论学派的代表人物；公共价值管理理论中网络治理理论的引入，进一步加强与完善了公共价值管理理论，公共价值管理理论明确主张，公共价值关注的是公民集体的偏好，但公民集体偏好的达成不是简单公民个人偏好的相加之和，其是在公民主体间审慎协商、复杂互动的基础上和过程中形成的；公共价值还关注创造公共价值的路径，认为创造公共价值不应该基于“实用”，应该根据创造公共价值的具体要求，创造与构建更加开放、灵活的公共服务体系，应该有机整合不同的治理机构、机制，取得好的社会整体治理效果。公共价值管理逐渐显现出其公共管理指导理论的优势。
二、公共价值管理理论对新公共管理困境的超越与指导作用
（一）对新公共管理“价值困境”的超越与指导
新公共管理中公共管理者的“执行者”和公民的“顾客”角色定位，使其逐渐走入一种“价值困境”，导致发生社会认同危机；与新公共管理“价值”的狭隘性不同，公共价值管理更强调一种“包容性”；这种包容性是建立在重新设定“公民”定位基础上的，相对于新公共管理中公众的“顾客”定位，新公共管理更强调公民在公共管理中的“主体”地位，强调构建以公民期望为核心的公共价值管理体系，这一点非常值得新公共管理反思。公共价值管理中公民角色的重新定位，其深层次含义是政府等公共管理部门应该平等的保障公民的基本权利，不但不能使其受到市场化理念扩张影响，反而更应该加强对社会公平、正义的维护，公共管理部门不仅要承担起自己的责任，还应该注意发挥公民在公共管理中的作用，而不是把公民排除在公共管理之外。就如公共价值管理理论所主张的公共管理应该是一个所有公共利益相关者共同参与、相互对话，并最终达成“公共价值”共識、实践“公共价值”的过程。
（二）对新公共管理“工具困境”的超越与指导
新公共管理曾极力主张引入授权、市场化等策略，强烈建议在公共管理中引入竞争机制来改善公共服务，但是随着其发展，这种新公共管理改革本身具有的“碎片化”治理结构特点逐渐对政府的整体社会治理效益产生不利影响，公共管理不应该成为一种“碎片化”工具使用的过程。而公共价值管理则主张构建一种后竞争式政府，主张围绕创造某种或某些“公共价值”来实现治理机构与全社会公众资源的整合，公共管理部门与社会公众之间不是一种“竞争”关系，应该是一种在同一“公共价值”引导与指导下的协调、合作关系。特别是公共价值管理中网络治理内容的引入，这里的“网络治理”不是基于互联网、网络来开展治理，其强调的一种“网状”治理结构，用于区别新公共管理中的“科层治理”、“市场治理”，但是这种“网络治理”却非常适合现代互联网环境下的社会治理生态，“网状治理结构”与“网络化”社会生态的契合必将提升社会公共管理效果。