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2006年12月，银监会发布了《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（银监发[2006]90号）。按照“低门槛、广覆盖”的原则，在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省区开展包括村镇银行在内的新型农村金融机构准入试点，村镇银行由此开始设立。2007年3月，我国第一家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行挂牌开业；4月，我区第一家村镇银行——包头固阳村镇银行开业。2007年10月，银监会调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策试点工作，由6个省区扩大到全国31个省区。2009年7月，发布《新型农村金融机构2009-2011年总体工作安排》，明确3年内全国将再设立1027家村镇银行，村镇银行进入全面铺设阶段。
一、内蒙古村镇银行整体经营情况和特点
自2007年4月我区第一家村镇银行成立以来，截至2011年6月末，全区共开业村镇银行29家。其中，2007年成立1家，2008年成立3家，2009年成立2家，2010年成立15家，2011年上半年成立8家。29家村镇银行资产总额70.72亿元，各项贷款余额36.55亿元。其中，“三农”贷款余额23.76亿元，占比65.01%；中小企业贷款余额8.42亿元，占比23.04%；“三农”与中小企业贷款占各项贷款的88.04%；负债总额59.50亿元，各项存款余额41.69亿元，实现盈利0.62亿元，不良贷款率为零，从业人员903人。我区村镇银行开业以来运行平稳、支农效果明显、政策效应逐步显现。
二、村镇银行业务和经营特点
(一)体现宗旨，服务落后地区和支持“三农”效果明显
村镇银行的设立，贯彻了国家要求金融机构在贫困落后地区主动承接社会责任，落实普惠金融政策的理念和要求。29家村镇银行分布在全区12个盟市的29个旗县区内，其中有21家村镇银行分布在自治区和国家级贫困旗县，占比72.41%。村镇银行服务“三农”的效果也较为明显。全区已开业的村镇银行 “三农” 贷款余额23.76亿元，占比65.01%，体现了村镇银行服务“三农”的宗旨。
（二）实现农村金融资本多元化目标效果显著
村镇银行的设立，调动了民间资本、产业资本和银行资本积极参与。截至2011年6月末，我区开业的29家村镇银行注册资本金总计10.31亿元。其中，主发起行出资3.58亿元，占比34.77%；企业股东出资2.04亿元，占比19.82%；自然人出资4.68亿元，占比45.41%；民间资本和产业资本合计出资6.72亿元。
（三）金融机构参与组建村镇银行热情高涨，以地方法人金融机构为主
按发起行类别划分，全区成立的29家村镇银行中，发起行为城市商业银行的17家（其中内蒙古银行发起成立7家，包商银行发起成立7家，鄂尔多斯银行发起成立1家，乌海银行发起成立2家，全区全部4家城市商业银行全部参与发起成立村镇银行），农村合作金融机构的9家（其中3家为区外农村合作金融机构），外资银行的1家（英国渣打银行），国有商业银行1家（农业银行），政策性银行的1家（国家开发银行），半数以上的村镇银行发起行为城市商业银行，90%的村镇银行发起行为地方法人金融机构。
（四）发起行注重控股地位，对股东入股条件严格
《村镇银行管理暂行规定》要求“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%”，但辖区大部分村镇银行的主发起行为保证其的绝对控股地位，持股比例远高于20%，并严格股东准入条件。在吸收社会资本和产业资本时，针对部分行业发展不稳定的情况，严格禁止小额贷款公司、担保公司、典当行等机构入股村镇银行，对“投资公司和限制性行业”入股村镇银行持审慎态度。29家村镇银行中，主发起行持股比例超过50%（含）的有12家，占比41.38%，且大部分发起行处于相对控股地位。包商银行发起设立村镇银行股份占比均为51%，同时严格防止其他股东之间相互串联，并要求其他股东在不干预村镇银行正常经营的情况下，积极参与管理，主动出谋划策，在吸储揽存、开发优质资源方面提供有效支持。
（五）政策支持力度逐步加大，配套设施不断完善
作为新生事物和服务“三农”和“微小”的农村金融机构，村镇银行从成立之初到现在，各种政策支持和优惠条件手段不断出台并完善。人民银行对村镇银行的存款准备金政策、利率政策、支农再贷款政策均有明确规定。辖区有5家村镇银行获得了人民银行2.2亿元的支农再贷款，村镇银行的存款准备金率比照农村信用社执行，对于涉农贷款比例超过75%的村镇银行，还可以下浮0.5个百分点。29家村镇银行全部通过发起行和代理行接入大小额支付系统、人民币账户管理系统、征信系统和公民身份证联网核查系统。财政部门出台了对村镇银行的定向费用补贴的政策，规定对达到监管要求和相关条件的村镇银行，自2009-2011年，由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予财政补贴。并且在2009—2013年间，对村镇银行发放的5万元以下的农户小额贷款利息收入免征营业税，并按90%计入所得税应纳税额。
（六）注册资本远超规定下限，资本充足率较高
《村镇银行管理暂行规定》规定在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元，在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不得低于100万元。总体看，29家村镇银行注册资本普遍较高，平均注册资本3500万元，其中注册资本在1000万元以下的仅有3家，其中1家为700万元，2家为800万元；1000-2000万元的有4家，2000-5000万元的有16家，5000-10000万元的有3家，还有2家注册资本为10000万元，1家为20000万元。29家村镇银行平均资本充足率28%，且全部为实缴资本。股本做实良好，不存在应收未收问题，且股本较为稳定。29家村镇银行中资本充足率在8%-10%的有5家，10%-20%的有8家，20%-50%的有9家，50%-100%的有4家，100%以上的有3家。
（七）盈利情况良好
实践证明，村镇银行始终坚持办行宗旨，坚持服务三农和中小企业的方向不动摇，一样可以在竞争激烈的金融领域开辟属于自己的“蓝海”。截至2011年6月末，29家村镇银行实现盈利0.62亿元，包商银行发起的村镇银行除刚开业的以外，全部实现盈利，个别村镇银行开业仅3个月就实现盈利。其他全部在开业满1年实现盈利。
（八）资产质量较好，不良贷款为零
29家村镇银行成立以来，贷款本息回收率均保持在100%，无一笔不良贷款发生。
三、当前村镇银行在发展中存在的几个困难和问题
（一）资金来源不足
村镇银行属于新生事物，品牌和声誉还相对较弱，加之营业网点少，金融产品单一，结算功能不健全，多数人不愿也不敢把钱存到村镇银行。村镇银行大多设立于贫困地区，居民收入水平不高，农民和乡镇中小企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长；而且村镇银行不得跨县（市）吸收存款的规定也限制了其资金来源，在吸纳存款上与国有银行相比缺乏信赖感，制约了各项业务的发展。在存款总额中，储蓄存款尤其是定期储蓄存款占比较低，对公存款份额较大，一旦对公存款下滑，将影响其流动性。资金来源不足同时限制了村镇银行贷款业务的开展，并使得村镇银行可能处于经营上的恶性循环：网点越少，客户存款越少，资金约束越大；贷款越少，银行绩效越低，开设新网点的能力越低。
（二）服务宗旨出现偏差
村镇银行从成立之初就担负着股东利益最大化的经营责任，各方股东倾向于在经济发展较快、市场环境比较成熟。各种运营机制相对完善的地区发展经营，在盈利空间大、资金回报高的地区和行业开展业务，而不愿在相对弱质的“三农”领域开展业务，部分村镇银行业务停在县市，不下村镇，不下农村，并出现了 “垒大户”的倾向，有悖于成立村镇银行的初衷。据统计，目前全区29家村镇银行基本上都在县城，且发起行热衷在呼包鄂“金三角”经济圈内竞相争夺一个村镇银行的发起人资格。全区29家村镇银行中有12家设立在上述三地，而对某些落后地区组建热情不高，没有真正“下乡”,在服务县域经济上有一定成绩,但服务“三农”的作用有待提升。
（三）个别发起行的能力和定位不足，企业股东投资入股意识偏差
目前，部分村镇银行发起行对金融市场进行细分不够，定位判断不充分，超越自身经营管理能力盲目参与组建村镇银行。部分发起行将村镇银行作为“抢滩登陆”的工具和手段，对村镇银行管控能力不足，监督服务职能不到位，村镇银行相当于发起行的一个分支机构。此外，从目前已设“三会”的村镇银行运作和社会反应来看，部分民营企业在不了解国家政策和银行经营基本规则的情况下，对参与组建村镇银行表现出超乎寻常的热情，千方百计寻求介入，呈现一哄而上的势头，对村镇银行的服务方向、设立宗旨和定位认识存在偏差，这种一哄而上的盲目性给村镇银行的和谐发展留下隐患，亟需修正。
（四）部分扶持政策难以落到实处且有待完善
从试点工作到现在，有关部门相继出台了一些扶持政策，但在执行过程中出现了相关配套政策落实不到位、政策期限不匹配等问题，影响着扶持政策效应的发挥。对村镇银行的定向费用补贴的政策一是时间短，仅限于2009-2011年的3年时间。二是要求高，必须实现贷款余额同比增长、存贷比大于50%，而村镇银行开办的第一年由于刚开始发放贷款存贷比不够，第二年贷款增长较快，但补贴是按照上一年贷款情况考核发放，因此开办的前两年一般都得不到补贴。在税收政策方面，目前，村镇银行在营业税、所得税征收方面的政策优惠面小，幅度不大。另外，财政对农业银行、农信社发放农业贷款进行贴息，但对村镇银行发放相关贷款没有明确规定，不利于村镇银行的生存与发展。
（五）科技和产品缺乏支撑，内控制度较为薄弱
一是村镇银行普遍存在缺乏差别化金融产品、创新性不足的问题。很多村镇银行的发起行将信贷技术“移植”到村镇银行，在实际工作中缺乏成熟和符合自身实际的范例参考和借鉴，与当地农村信用社趋同，贷款注重担保和抵押物。而由于规模经济原因，其信贷能力远弱于信用社。二是村镇银行均为独立法人机构，且发起行不同，使用不同的业务核算系统，科技网络单一，普遍为单机版运行的“孤岛”，开通的大小额支付和结算系统存在结算平台不平等和间接联接等问题，跨行支付和异地结算都是通过发起行代理，使其先天具有的经营机制灵活的优势难以发挥，成为制约村镇银行降低成本，提高服务质量，实现规模化经营的重要因素。三是人才和技术力量薄弱。部分村镇银行高管人员风险意识薄弱、权力制约机制不到位、业务操作流程不完善、缺乏贷款风险管理和风险评估方面的专业人才，对金融机构的运作也缺乏专业知识，在业务经营和实际操作中存在着较多风险隐患，易引发道德风险和操作风险。
（六）经营风险不容忽视
从外部看，特定的业务客户增加了村镇银行的经营风险。村镇银行信贷支持的主要对象为中小企业、农户和个体工商户等弱势群体。由于当前针对农村地区自然灾害的风险补偿机制还不健全，其抵御外部风险能力普遍较差，对其发放的信贷资金存在严重的风险隐患。虽然辖区村镇银行不良贷款至今一直为零，但是不良贷款现状主要受机构设立时间不长、贷款投向较窄、投放量较小等因素影响，使得贷款质量目前都处于正常状态。随着信贷规模不断扩大，到期贷款增多，信贷资金损失风险不容忽视。
（七）信贷规模调控“一刀切”使发展空间受限
我区村镇银行均属刚起步阶段，存贷利差是其主要收入来源，信贷规划管理对村镇银行和其他银行业金融机构实行“一刀切”，使个别村镇银行业务规模不能达到盈利平衡点。虽然监管要求3年内不考核存贷比，但受信贷规模控制，多数村镇银行存贷比远远低于一般水平，大量资金闲置富余，影响盈利水平的提高。
（八）部分村镇银行业务发展出现违规行为
为了提高盈利水平，部分村镇银行贷款集中度超标，在贷款发放的额度上也违反了对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%、对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%的有关规定。有的村镇银行偏离业务市场定位，违规购买理财产品。个别村镇银行信贷投向不符合国家产业政策及“两高一剩”等限控类行业。
（九）监管力量较为薄弱
村镇银行作为新生事物，尚处于快速发展的时期。目前，从全区乃至全国范围来看，普遍存在着监管力量薄弱和监管资源不足的问题，在一定程度上影响着对村镇银行的监管质量。
四、促进村镇银行可持续发展的政策建议
（一）扩大资金来源渠道
针对村镇银行普遍存在的知名度不高的问题，要提高认知宣传度，利用各种媒体和平台，宣传设立村镇银行的目的和意义，介绍相关业务。要对村镇银行的好经验、好做法进行广泛宣传，提高村镇银行的社会影响力，树立村镇银行自己的品牌。村镇银行也要结合其服务宗旨，加大在所在地区对农牧民、城镇居民、中小企业和个人工商户的客户培养和存款营销力度，增加其存款尤其是储蓄存款来源，扩大来源渠道，解决负债业务结构不合理的问题。根据实际条件增设分支机构，扩大服务半径，真正做到下基层、下村镇。
（二）规范银行资本和民间资本参与村镇银行行为
引导村镇银行发起行对金融市场进行细分，结合自身经营管理能力参与组建村镇银行，加强市场准入审核，合理布局，不断增强农村地区金融供给能力。坚持不能把村镇银行办成少数股东个人的银行，不能成为股东个人资金运作的平台，更不能成为小额贷款公司的翻版。避免出现股东或内部关联方贷款交易条件优于非关联方的情况。
（三）加强和完善公司治理和内部控制，提升法人治理水平
一是建立完善的内部控制制度体系。制定符合自身实际的信贷管理、财务管理、支付计算、内部审计等制度以及主要业务流程和操作规程等，对简单沿用发起行的内控制度的适用性和合理程度进行重新梳理和调整，以适应村镇银行业务性质、规模及复杂程度的实际需要。二是不断优化内部组织结构，要严格分工和决策，不断完善议事决事程序。杜绝经营职能和监督职能的交叉重叠现象，防范操作风险，防止案件发生。三是加强信息系统建设。提高信息系统建设、运行维护、信息安全管理、灾备能力和业务连续性管理以及信息科技外包管理等工作能力，提高信息系统的支持能力和信息科技的风险管控水平。
（四）完善政策扶持和配套设施，适度放宽信贷政策
要严格落实配套政策，解决政策期限不匹配问题。延长村镇银行财税优惠活动政策时限。对村镇银行的“三农”贷款的营业税和所得税免征部分扩大幅度和范围。地方政府应从财政预算中拿出一定规模的资金，成立贷款风险补偿基金，专项用于补偿村镇银行由于发放涉农贷款时由于自然风险和市场风险等原因形成的贷款随时，由财政提供资金给予一定比例的补偿，并对涉农贷款利息予以一定的财政补贴。同时建议对村镇银行提供差别化的信贷规划管理政策，适度放宽村镇银行贷款规模，优化村镇银行的生存空间。针对结算渠道不畅的问题，建议村镇银行直接加入人民银行的大小额支付系统，彻底解决中间结算环节过多，影响资金的周转效率的问题。
（五）加大信贷创新力度
引导村镇银行创新发展模式、品种和服务手段，从贷款产品、贷款担保方式、贷款定价机制、贷款管理方式、贷款风险控制等多方面进行创新。一是丰富贷款产品。二是扩大抵押担保物的范围。三是在贷款投向上减少散户贷款的发放，重点支持互助协会或生产互助会，便于贷款管理。
（六）加大监管力度
一是监督村镇银行根据存款、资本充足率等状况，控制好规模扩张的步伐，确保稳健。坚持“小额、流动、分散”的信贷原则，严守贷款集中底线，强化客户集中度限额管理，防止过度授信。二是纠正违规受让发起行信贷资产的行为，严格要求村镇银行执行“村镇银行一律不得受让他行贷款，信贷资金要全部用于支持三农和小企业发展，严禁受让他行以及主发起行的贷款”的规定。三是加强信贷投向监测，严把信贷投向关口。继续为农牧户生产生活和微小企业发展提供充足的信贷资金支持，严禁向不符合国家产业政策及“两高一剩”等限控类行业发放贷款，严禁向国家限控类行业、房地产行业及政府融资平台项目等高风险领域放贷，严禁信贷资金流向小额贷款公司和民间借贷市场，严格控制非农贷款挤占涉农信贷资金的行为。四是加强和优化监管资源，提升监管效果。
（作者单位：中国人民银行呼和浩特中心支行）
一、内蒙古村镇银行整体经营情况和特点
自2007年4月我区第一家村镇银行成立以来，截至2011年6月末，全区共开业村镇银行29家。其中，2007年成立1家，2008年成立3家，2009年成立2家，2010年成立15家，2011年上半年成立8家。29家村镇银行资产总额70.72亿元，各项贷款余额36.55亿元。其中，“三农”贷款余额23.76亿元，占比65.01%；中小企业贷款余额8.42亿元，占比23.04%；“三农”与中小企业贷款占各项贷款的88.04%；负债总额59.50亿元，各项存款余额41.69亿元，实现盈利0.62亿元，不良贷款率为零，从业人员903人。我区村镇银行开业以来运行平稳、支农效果明显、政策效应逐步显现。
二、村镇银行业务和经营特点
(一)体现宗旨，服务落后地区和支持“三农”效果明显
村镇银行的设立，贯彻了国家要求金融机构在贫困落后地区主动承接社会责任，落实普惠金融政策的理念和要求。29家村镇银行分布在全区12个盟市的29个旗县区内，其中有21家村镇银行分布在自治区和国家级贫困旗县，占比72.41%。村镇银行服务“三农”的效果也较为明显。全区已开业的村镇银行 “三农” 贷款余额23.76亿元，占比65.01%，体现了村镇银行服务“三农”的宗旨。
（二）实现农村金融资本多元化目标效果显著
村镇银行的设立，调动了民间资本、产业资本和银行资本积极参与。截至2011年6月末，我区开业的29家村镇银行注册资本金总计10.31亿元。其中，主发起行出资3.58亿元，占比34.77%；企业股东出资2.04亿元，占比19.82%；自然人出资4.68亿元，占比45.41%；民间资本和产业资本合计出资6.72亿元。
（三）金融机构参与组建村镇银行热情高涨，以地方法人金融机构为主
按发起行类别划分，全区成立的29家村镇银行中，发起行为城市商业银行的17家（其中内蒙古银行发起成立7家，包商银行发起成立7家，鄂尔多斯银行发起成立1家，乌海银行发起成立2家，全区全部4家城市商业银行全部参与发起成立村镇银行），农村合作金融机构的9家（其中3家为区外农村合作金融机构），外资银行的1家（英国渣打银行），国有商业银行1家（农业银行），政策性银行的1家（国家开发银行），半数以上的村镇银行发起行为城市商业银行，90%的村镇银行发起行为地方法人金融机构。
（四）发起行注重控股地位，对股东入股条件严格
《村镇银行管理暂行规定》要求“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构，最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的20%”，但辖区大部分村镇银行的主发起行为保证其的绝对控股地位，持股比例远高于20%，并严格股东准入条件。在吸收社会资本和产业资本时，针对部分行业发展不稳定的情况，严格禁止小额贷款公司、担保公司、典当行等机构入股村镇银行，对“投资公司和限制性行业”入股村镇银行持审慎态度。29家村镇银行中，主发起行持股比例超过50%（含）的有12家，占比41.38%，且大部分发起行处于相对控股地位。包商银行发起设立村镇银行股份占比均为51%，同时严格防止其他股东之间相互串联，并要求其他股东在不干预村镇银行正常经营的情况下，积极参与管理，主动出谋划策，在吸储揽存、开发优质资源方面提供有效支持。
（五）政策支持力度逐步加大，配套设施不断完善
作为新生事物和服务“三农”和“微小”的农村金融机构，村镇银行从成立之初到现在，各种政策支持和优惠条件手段不断出台并完善。人民银行对村镇银行的存款准备金政策、利率政策、支农再贷款政策均有明确规定。辖区有5家村镇银行获得了人民银行2.2亿元的支农再贷款，村镇银行的存款准备金率比照农村信用社执行，对于涉农贷款比例超过75%的村镇银行，还可以下浮0.5个百分点。29家村镇银行全部通过发起行和代理行接入大小额支付系统、人民币账户管理系统、征信系统和公民身份证联网核查系统。财政部门出台了对村镇银行的定向费用补贴的政策，规定对达到监管要求和相关条件的村镇银行，自2009-2011年，由中央财政按照上年末贷款余额的2%给予财政补贴。并且在2009—2013年间，对村镇银行发放的5万元以下的农户小额贷款利息收入免征营业税，并按90%计入所得税应纳税额。
（六）注册资本远超规定下限，资本充足率较高
《村镇银行管理暂行规定》规定在县（市）设立的村镇银行，其注册资本不得低于300万元，在乡（镇）设立的村镇银行，注册资本不得低于100万元。总体看，29家村镇银行注册资本普遍较高，平均注册资本3500万元，其中注册资本在1000万元以下的仅有3家，其中1家为700万元，2家为800万元；1000-2000万元的有4家，2000-5000万元的有16家，5000-10000万元的有3家，还有2家注册资本为10000万元，1家为20000万元。29家村镇银行平均资本充足率28%，且全部为实缴资本。股本做实良好，不存在应收未收问题，且股本较为稳定。29家村镇银行中资本充足率在8%-10%的有5家，10%-20%的有8家，20%-50%的有9家，50%-100%的有4家，100%以上的有3家。
（七）盈利情况良好
实践证明，村镇银行始终坚持办行宗旨，坚持服务三农和中小企业的方向不动摇，一样可以在竞争激烈的金融领域开辟属于自己的“蓝海”。截至2011年6月末，29家村镇银行实现盈利0.62亿元，包商银行发起的村镇银行除刚开业的以外，全部实现盈利，个别村镇银行开业仅3个月就实现盈利。其他全部在开业满1年实现盈利。
（八）资产质量较好，不良贷款为零
29家村镇银行成立以来，贷款本息回收率均保持在100%，无一笔不良贷款发生。
三、当前村镇银行在发展中存在的几个困难和问题
（一）资金来源不足
村镇银行属于新生事物，品牌和声誉还相对较弱，加之营业网点少，金融产品单一，结算功能不健全，多数人不愿也不敢把钱存到村镇银行。村镇银行大多设立于贫困地区，居民收入水平不高，农民和乡镇中小企业闲置资金有限，客观上制约了村镇银行储蓄存款的增长；而且村镇银行不得跨县（市）吸收存款的规定也限制了其资金来源，在吸纳存款上与国有银行相比缺乏信赖感，制约了各项业务的发展。在存款总额中，储蓄存款尤其是定期储蓄存款占比较低，对公存款份额较大，一旦对公存款下滑，将影响其流动性。资金来源不足同时限制了村镇银行贷款业务的开展，并使得村镇银行可能处于经营上的恶性循环：网点越少，客户存款越少，资金约束越大；贷款越少，银行绩效越低，开设新网点的能力越低。
（二）服务宗旨出现偏差
村镇银行从成立之初就担负着股东利益最大化的经营责任，各方股东倾向于在经济发展较快、市场环境比较成熟。各种运营机制相对完善的地区发展经营，在盈利空间大、资金回报高的地区和行业开展业务，而不愿在相对弱质的“三农”领域开展业务，部分村镇银行业务停在县市，不下村镇，不下农村，并出现了 “垒大户”的倾向，有悖于成立村镇银行的初衷。据统计，目前全区29家村镇银行基本上都在县城，且发起行热衷在呼包鄂“金三角”经济圈内竞相争夺一个村镇银行的发起人资格。全区29家村镇银行中有12家设立在上述三地，而对某些落后地区组建热情不高，没有真正“下乡”,在服务县域经济上有一定成绩,但服务“三农”的作用有待提升。
（三）个别发起行的能力和定位不足，企业股东投资入股意识偏差
目前，部分村镇银行发起行对金融市场进行细分不够，定位判断不充分，超越自身经营管理能力盲目参与组建村镇银行。部分发起行将村镇银行作为“抢滩登陆”的工具和手段，对村镇银行管控能力不足，监督服务职能不到位，村镇银行相当于发起行的一个分支机构。此外，从目前已设“三会”的村镇银行运作和社会反应来看，部分民营企业在不了解国家政策和银行经营基本规则的情况下，对参与组建村镇银行表现出超乎寻常的热情，千方百计寻求介入，呈现一哄而上的势头，对村镇银行的服务方向、设立宗旨和定位认识存在偏差，这种一哄而上的盲目性给村镇银行的和谐发展留下隐患，亟需修正。
（四）部分扶持政策难以落到实处且有待完善
从试点工作到现在，有关部门相继出台了一些扶持政策，但在执行过程中出现了相关配套政策落实不到位、政策期限不匹配等问题，影响着扶持政策效应的发挥。对村镇银行的定向费用补贴的政策一是时间短，仅限于2009-2011年的3年时间。二是要求高，必须实现贷款余额同比增长、存贷比大于50%，而村镇银行开办的第一年由于刚开始发放贷款存贷比不够，第二年贷款增长较快，但补贴是按照上一年贷款情况考核发放，因此开办的前两年一般都得不到补贴。在税收政策方面，目前，村镇银行在营业税、所得税征收方面的政策优惠面小，幅度不大。另外，财政对农业银行、农信社发放农业贷款进行贴息，但对村镇银行发放相关贷款没有明确规定，不利于村镇银行的生存与发展。
（五）科技和产品缺乏支撑，内控制度较为薄弱
一是村镇银行普遍存在缺乏差别化金融产品、创新性不足的问题。很多村镇银行的发起行将信贷技术“移植”到村镇银行，在实际工作中缺乏成熟和符合自身实际的范例参考和借鉴，与当地农村信用社趋同，贷款注重担保和抵押物。而由于规模经济原因，其信贷能力远弱于信用社。二是村镇银行均为独立法人机构，且发起行不同，使用不同的业务核算系统，科技网络单一，普遍为单机版运行的“孤岛”，开通的大小额支付和结算系统存在结算平台不平等和间接联接等问题，跨行支付和异地结算都是通过发起行代理，使其先天具有的经营机制灵活的优势难以发挥，成为制约村镇银行降低成本，提高服务质量，实现规模化经营的重要因素。三是人才和技术力量薄弱。部分村镇银行高管人员风险意识薄弱、权力制约机制不到位、业务操作流程不完善、缺乏贷款风险管理和风险评估方面的专业人才，对金融机构的运作也缺乏专业知识，在业务经营和实际操作中存在着较多风险隐患，易引发道德风险和操作风险。
（六）经营风险不容忽视
从外部看，特定的业务客户增加了村镇银行的经营风险。村镇银行信贷支持的主要对象为中小企业、农户和个体工商户等弱势群体。由于当前针对农村地区自然灾害的风险补偿机制还不健全，其抵御外部风险能力普遍较差，对其发放的信贷资金存在严重的风险隐患。虽然辖区村镇银行不良贷款至今一直为零，但是不良贷款现状主要受机构设立时间不长、贷款投向较窄、投放量较小等因素影响，使得贷款质量目前都处于正常状态。随着信贷规模不断扩大，到期贷款增多，信贷资金损失风险不容忽视。
（七）信贷规模调控“一刀切”使发展空间受限
我区村镇银行均属刚起步阶段，存贷利差是其主要收入来源，信贷规划管理对村镇银行和其他银行业金融机构实行“一刀切”，使个别村镇银行业务规模不能达到盈利平衡点。虽然监管要求3年内不考核存贷比，但受信贷规模控制，多数村镇银行存贷比远远低于一般水平，大量资金闲置富余，影响盈利水平的提高。
（八）部分村镇银行业务发展出现违规行为
为了提高盈利水平，部分村镇银行贷款集中度超标，在贷款发放的额度上也违反了对同一借款人的贷款余额不得超过资本净额的10%、对单一集团企业客户的授信余额不得超过资本净额的15%的有关规定。有的村镇银行偏离业务市场定位，违规购买理财产品。个别村镇银行信贷投向不符合国家产业政策及“两高一剩”等限控类行业。
（九）监管力量较为薄弱
村镇银行作为新生事物，尚处于快速发展的时期。目前，从全区乃至全国范围来看，普遍存在着监管力量薄弱和监管资源不足的问题，在一定程度上影响着对村镇银行的监管质量。
四、促进村镇银行可持续发展的政策建议
（一）扩大资金来源渠道
针对村镇银行普遍存在的知名度不高的问题，要提高认知宣传度，利用各种媒体和平台，宣传设立村镇银行的目的和意义，介绍相关业务。要对村镇银行的好经验、好做法进行广泛宣传，提高村镇银行的社会影响力，树立村镇银行自己的品牌。村镇银行也要结合其服务宗旨，加大在所在地区对农牧民、城镇居民、中小企业和个人工商户的客户培养和存款营销力度，增加其存款尤其是储蓄存款来源，扩大来源渠道，解决负债业务结构不合理的问题。根据实际条件增设分支机构，扩大服务半径，真正做到下基层、下村镇。
（二）规范银行资本和民间资本参与村镇银行行为
引导村镇银行发起行对金融市场进行细分，结合自身经营管理能力参与组建村镇银行，加强市场准入审核，合理布局，不断增强农村地区金融供给能力。坚持不能把村镇银行办成少数股东个人的银行，不能成为股东个人资金运作的平台，更不能成为小额贷款公司的翻版。避免出现股东或内部关联方贷款交易条件优于非关联方的情况。
（三）加强和完善公司治理和内部控制，提升法人治理水平
一是建立完善的内部控制制度体系。制定符合自身实际的信贷管理、财务管理、支付计算、内部审计等制度以及主要业务流程和操作规程等，对简单沿用发起行的内控制度的适用性和合理程度进行重新梳理和调整，以适应村镇银行业务性质、规模及复杂程度的实际需要。二是不断优化内部组织结构，要严格分工和决策，不断完善议事决事程序。杜绝经营职能和监督职能的交叉重叠现象，防范操作风险，防止案件发生。三是加强信息系统建设。提高信息系统建设、运行维护、信息安全管理、灾备能力和业务连续性管理以及信息科技外包管理等工作能力，提高信息系统的支持能力和信息科技的风险管控水平。
（四）完善政策扶持和配套设施，适度放宽信贷政策
要严格落实配套政策，解决政策期限不匹配问题。延长村镇银行财税优惠活动政策时限。对村镇银行的“三农”贷款的营业税和所得税免征部分扩大幅度和范围。地方政府应从财政预算中拿出一定规模的资金，成立贷款风险补偿基金，专项用于补偿村镇银行由于发放涉农贷款时由于自然风险和市场风险等原因形成的贷款随时，由财政提供资金给予一定比例的补偿，并对涉农贷款利息予以一定的财政补贴。同时建议对村镇银行提供差别化的信贷规划管理政策，适度放宽村镇银行贷款规模，优化村镇银行的生存空间。针对结算渠道不畅的问题，建议村镇银行直接加入人民银行的大小额支付系统，彻底解决中间结算环节过多，影响资金的周转效率的问题。
（五）加大信贷创新力度
引导村镇银行创新发展模式、品种和服务手段，从贷款产品、贷款担保方式、贷款定价机制、贷款管理方式、贷款风险控制等多方面进行创新。一是丰富贷款产品。二是扩大抵押担保物的范围。三是在贷款投向上减少散户贷款的发放，重点支持互助协会或生产互助会，便于贷款管理。
（六）加大监管力度
一是监督村镇银行根据存款、资本充足率等状况，控制好规模扩张的步伐，确保稳健。坚持“小额、流动、分散”的信贷原则，严守贷款集中底线，强化客户集中度限额管理，防止过度授信。二是纠正违规受让发起行信贷资产的行为，严格要求村镇银行执行“村镇银行一律不得受让他行贷款，信贷资金要全部用于支持三农和小企业发展，严禁受让他行以及主发起行的贷款”的规定。三是加强信贷投向监测，严把信贷投向关口。继续为农牧户生产生活和微小企业发展提供充足的信贷资金支持，严禁向不符合国家产业政策及“两高一剩”等限控类行业发放贷款，严禁向国家限控类行业、房地产行业及政府融资平台项目等高风险领域放贷，严禁信贷资金流向小额贷款公司和民间借贷市场，严格控制非农贷款挤占涉农信贷资金的行为。四是加强和优化监管资源，提升监管效果。
（作者单位：中国人民银行呼和浩特中心支行）