立法权是宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的一项十分重要的权力。用足用活用好立法权，对于促进民族自治地方的政治稳定、经济发展、民族团结有着十分重要的意义。但是民族自治法规同地方性法规相比，无论在立法内容、调整范围、质量和数量上都有较大差距；少数民族地区的地域特点和少数民族的自身特色上彰显不够，立法的内容确定、规划编制、具体起草、法规审议、表决等方面还存在许多问题，需要高度重视和予以解决。笔者根据多年参与立法的工作实践，提出了做好民族立法工作的对策和建议。近年来，我国民族区域自治地方高度重视立法工作，加大立法步伐，民族立法取得了长足进步。但民族自治法规同地方性法规相比，无论在立法内容、调整范围、质量和数量上都有较大差距；与少数民族自治地方的经济发展、社会进步、生态建设，与少数民族群众的需求愿望还存在较大差距。有鉴于此，笔者紧密结合长期工作实践，对加强少数民族自治地方的立法工作，健全完善民族自治法规体系，实现社会和自然资源的有效配置进行了积极探索。
　　一、民族立法工作面临的主要问题
　　1.立法内容方面。立法内容原则性、口号式的规定较多，法律规范的可操作性不强够；制裁方式以行政方式为主，命令控制型行政手段的运用比例大大高于经济和其他手段；立法没有完全立足本地区实际，本地区特色和民族特色突出不够；盲目追求体系上的大而全；属于资源分配的“争权夺利”条款很难被上级人大常委会批准，法律制度优势转变为现实优势难度很大。
　　2.立法规划方面。立法规划应是我国民族自治地方立法规划的组成部分，是搞好立法工作的前提。但在立法实践中，立法规划的制定主体、调研论证、修订完善及立法规划的连续性、计划性等方面的规范化、制度化还滞后于立法工作需要。
　　3.立法起草方面。一是立法主体的非中立性。立法草案的真正执笔者几乎全是政府部门的工作人员，起草人员对立法工作不熟悉，法学理论素养、立法技术水平有限，立法质量难以保证，无法从制度上克服“立法部门化，部门法制化，法制利益化”的倾向。二是立法的调研论证还应加强，只有立足本地区的实际需要，立法才有可行性，才能具有较强的操作性，才谈得上突出区域特点和民族特色。三是起草协调机制运作不畅。立法的过程就是一个利益协调的过程。立法中的利益协调主要发生在立法内容，尤其是权、责、利的分配中，涉及方方面面。四是上级部门对少数民族自治法规的立法工作不支持、不理解、不放权。民族立法不仅涉及到不同行政部门之间的职责权限，更多涉及到民族自治地方自治机关与上级关机关职责权限的划分。由于上级国家机关不愿放权让利，导致部分法规草案扼杀于摇篮中；部分民族自治地方的部门因为上级机关不放权，怕得罪上级机关，影响项目资金的安排实施，消极立法，影响了立法的积极性，导致少数民族自治地方立法的严重滞后。
　　4.法案审议方面。一是法案到代表手中的时间短，无法保证代表充分了解和熟悉法案的必要性、可行性、具体条文及其合理性、合法性和科学性等规定，无法提出针对性强的修改意见。二是法案审议时间安排不尽合理。在实践中，省级人民代表大会的一般每次会议开7天左右，设区的市级（包括自治州）人大为5天左右，县级（包括自治旗县）人大为3天左右。会议时间紧、任务重，审议法规案的时间很仓促，无法保证立法质量。
　　5.法案表决方面。在实践中，地方权力机关一般采取整体表决的方法来进行。然而这种方法因“投票者可能会赞同法案的若干部分，有些部分可能并不满意，不赞同，要求做出种种修正”，无法反映部分代表的真实意愿。
　　二、进一步做好民族立法工作的对策及建议
　　1.统一立法名称。截至目前，根据宪法、民族区域自治法、立法法规定，民族区域自治地方的立法分为自治条例、单行条例、变通规定、补充规定四大类，没有统一的名称。笔者认为，为区别地方性法规，建议将民族自治地方的立法统称为“民族自治法规”。
　　2.抓住立法重点。发展滞后、发展不足，发展不平衡仍然是少数民族地区的最大實情和最大矛盾。只有争取更大、更多的发展权，采取特殊政策和灵活措施，加快发展，才能逐步缩小与发达地区、内地的差距。森林、矿产、水能、旅游、草地等等资源富集，但资源开发并没有让少数民族地区真正富起来，随着资源的过度开发，留给这些地方的仍然是经济落后，群众贫穷，生态破坏严重的情况。“守着金山要饭吃”是民族区域自治地方的真实写照。民族自治地方必须高度重视自然资源立法，抓住立法的关键，规范生态建设、生态补偿，资源保护、资源合理利用、资源评价和正向激励机制，为实现资源保护和合理开发利用，为建设生态文明、发展生态经济提供坚实的法制保障。
　　3.解决好几种矛盾。一是解决法制现代化与民族习惯之间的矛盾。民族区域自治地方是少数民族聚居区，各民族在长期的历史发展过程中形成了深厚的民族文化传统，这些民族文化传统往往与各民族的宗教信仰相联系，宗教信仰对各民族社会成员的心理观念和行为价值取向形成很大影响，自觉不自觉地支配着人们的经济活动和社会行为。因此，这些传统观念和宗教信仰对民族区域自治地方的立法、普法、执法和司法工作带来很大挑战。二是处理好各个利益集团之间的关系。各个利益集团之间矛盾可以表现为：国家利益与民族利益之间矛盾，民族利益之间的矛盾，地方局部利益与民族利益之间的矛盾，上级行政主管部门与基层的矛盾。当前，以土地、牧场及矿产资源地区生态环境恶化产生的民族之间或民族内部争夺土地、牧场和矿产资源的纠纷也是这些矛盾的具体体现。三是处理好自治权与民族地区立法滞缓的矛盾。民族地区由于立法技术、民族理论、民族法学研究的相对落后，民族地区人员素质相对偏弱，可持续立法不平衡，法律体系不配套，导致民族地区立法工作相对滞后，不能适应形势发展的需要。
　　4.优化立法程序。一是优化立法准备程序。健全立法规划制度，强化立法规划的调研和论证工作。二是完善立法起草制度。要改变起草主体的非中性、非民主性以及低素质问题，建议立法主体以人大常委会为主，吸取专家、行政部门、管理相对人参与。三是规范立法协调工作。建议国家尽快修改立法法，明确上级部门从简化行政审批、加大项目资金帮助等从制度方面支持民族自治地方立法，真正实现“放权让利”；明确上级国家机关在立法协调中提出意见和建议的原则和范围；健全人大常委会对国家机关各个部门不同意见的综合协调处理机制；规定上级国家机关对民族自治地方征求意见的答复期间以及不同意见的裁决机制；明确上级人大常委会批准的民族自治法规的内容和程序，尊重少数民族自治地方人民代表大会的权威和法定效力。四是规范立法草案的审议制度。规定立法草案至少应当提前20—30日印发给各位代表；适当延长法规草案的审议时间和代表的发言时间。五是规范立法草案的表决制度。在法规案表决中采用同一表决和逐条表决两种形式。根据情况，对争议性较大的条款进行逐条表决，然后对整个法案再进行整体表决，充分尊重代表审议意见。
　　5.切实提高立法质量。一是走调查研究之路。只有深入调查研究，了解实际情况，才能选准立法项目，才能制定出符合民族区域自治地方实际，促进经济、社会发展的民族自治法规。二是走民主立法之路。通过召开立法论证会、听证会、座谈会，在电视、报刊、网络等媒体上公布法规草案，坚持走群众路线，做到开明、开放立法，畅通利益表达渠道，广泛征求人民群众、人大代表和社会各方面对法规案的意见，增强立法的透明度和开放性，实现公开立法，民主立法。三是走特色立法之路。民族特色和区域特色是民族自治法规的生命力。突出地方特色和民族特色必须抓住“自治”这个关键，把维护法制统一和体现地方特色相结合，遵循比较原则，根据需要和可能，加大创制性立法，制定具有本地特色的补充性、延伸性规定。四是走高素质立法队伍之路。把加强立法队伍建设与探索地方立法新思路、新方法相结合。五是走高质量立法之路。在加快立法步伐的同时，在立法程序、立法内容、立法技术等方面加大理论研究和探索力度；坚持长远规划与短期计划相结合，立足当前，着眼未来，突出重点，统筹安排，增强立法的计划性和主动性；正确处理立法数量和质量的关系，坚持成熟一条制定一条，切实增强民族自治法规的针对性、可行性、可操作性；统筹考虑城乡、区域、经济与社会、人与自然的协调发展；始终坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，正确把握变通尺度；始终坚持“立、改、废”相结合，使民族自治法规与社会的协调发展相一致，保持民族自治法规的活力。六是进一步建立和完善立法后评价机制。