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国家预防腐败局挂牌成立后,检察机关的职务犯罪预防业务如何更好地发展?在“惩防并举”的大背景下,检察机关如何充分地发挥职能优势?关键要以科学发展观为指导,正确处理预防职务犯罪与预防腐败的关系,检察预防要服从国家预防腐败的总体要求,针对大局履行职责。在这个大前提下,整合检察机关内部力量,充分发挥职能优势,开展专业化预防,实现法律效果、社会效果、政治效果的统一。
一、检察机关预防职务犯罪的法律依据和主要职能
1、检察机关预防职务犯罪的法律依据。预防职务犯罪工作,是检察业务之一,与其他检察业务一样,有自己独立的法律依据。(1)国家法律。我国宪法第一百二十九条明确赋予检察机关法律监督的职能,法律监督权派生法律权限内的预防职务犯罪权能;人民检察院组织法第四条规定,检察机关必须对公民进行法律宣传和教育,作为检察机关的法定职责,宣传教育也是一种预防。(2)行政命令。1998年中央综治委《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》明确规定,人民检察院要结合检察业务,做好预防工作。分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点,提出预防犯罪的建议;推动有关部门建立健全规章制度,堵塞漏洞,完善防范机制;开展法制宣传教育,扩大办案效果。(3)地方法规。甘肃省人大常委会2007年3月30日通过的《甘肃省预防职务犯罪工作条例》,对检察机关的预防职务犯罪工作明确了一定的职责和相应的权力,也规定了相关部门和单位配合检察机关开展预防工作的相应义务。(4)司法解释。最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》等有关规范性文件,对预防职务犯罪的原则、重点、权限、措施、分工、制度和领导等作了明确的规定。
2、检察机关预防职能的内容。上述国家法律、行政命令、地方法规、司法解释,赋予了检察机关预防职务犯罪工作的法定职责。概括起来,有以下几方面:一是预防调查。对相关单位和相关个人发生职务犯罪的原因、特点和规律进行调研,寻找在制度和管理方面存在的问题,推动系统预防;二是预防建议。对由于存在体制、机制、制度和管理监督等方面的漏洞或薄弱环节而产生职务犯罪的单位和地方提出检察建议,积极有效地开展个案预防,达到“办理一案、教育一片、治理一方”的目的;三是检查督导。对被提出预防建议的单位进行检查督促,商请其上级主管部门督导落实检察建议;四是预防指导。对相关系统、单位预防职务犯罪工作进行指导;五是开展预防宣传、教育和咨询,促进社会预防的形成;六是釆取召开预防联席会议、聘请预防联络员和建立社会预防网络等形式,协调相关单位与检察机关共同配合,建立大预防工作机制;七是预防信息收集。结合检察办案和履行其他检察职能,开展相应调查,收集各类预防职务犯罪信息,加强预防职务犯罪经验的探索和总结,积极参加全国性和地方性立法活动和重大政策制定的论证,推进法制、体制、机制的改革与完善,推动职务犯罪工作向更高层次发展。
二、预防职务犯罪与预防腐败的关系
2007年12月5日,我国正式挂牌成立了国家预防腐败局,这是我国顺应国际反腐败通行做法、适应“预防和惩罚兼治,以预防为主”新的治理腐败模式的客观要求,标志着我国在预防腐败方面迈出了坚实的一步。面对新形势,检察机关的职务犯罪预防业务如何更好地发展,是必须面对和需要研究的课题。笔者认为,我们至少要在以下三个方面必须明确和提高认识:
首先,要准确理解和把握预防腐败的内涵。预防腐败可分为狭义的理解和广义的理解。狭义的理解与惩治相对应,是指有关国家机关根据法律规定,运用预防腐败职能,结合案件的办理,对一定社会历史时期腐败现象发生的原因、状况、特点和规律进行分析,提出有针对性的预防对策,调动社会各方面的积极因素和力量,为遏制、减少乃至最终消除腐败现象所开展的社会防范活动。广义的预防除了包含狭义的预防之外,还应包括惩治打击,是指一切防止腐败现象发生的措施及其活动和过程,不只限于腐败发生之前的预防,还包括腐败发生后的惩罚和改造,它强调的是“防”和“治”两个方面,是对腐败现象进行惩罚和综合治理的活动。
其次,要正确处理预防职务犯罪与预防腐败的关系。从职能角度来考查,国家预防腐败局重在预防,检察机关重在打防结合,纪委重在预防和惩治党内腐败。由此可见,国家预防腐败局的成立,并没有削弱检察机关的预防职务犯罪职能,只是强调通过协调纪委、监察、检察等部门的预防腐败职能,使它们形成一个分工明确、各负其责的统一整体。因此,面对新的工作需要,我们必须处理好预防职务犯罪与预防腐败的关系。
笔者认为,应从预防的对象和内容两个方面来把握二者的关系。预防腐败的对象除了国家公职人员外还应包括其他所有可能产生腐败行为的人员,如预防腐败局的对象、范围既包括政府公职人员,也包括私人企业和个人,因为他们也可能造成不廉洁和腐败的行为;预防腐败的内容除了构成职务犯罪的严重腐败行为外还包括其他情节较轻的腐败行为,如违法违纪行为。
第三、检察机关预防职务犯罪应服从国家预防腐败的总体要求。从上述二者的关系来分析,检察机关的预防职务犯罪仅仅只是国家预防腐败的一个方面,因此,检察预防要以科学发展观为指导,从以人为本的角度出发,服从和服务于国家预防腐败的总体要求,不能脱离甚至违背国家预防腐败的总体要求。这就要求我们在确定检察工作重心和职务犯罪预防策略时要紧紧围绕国家反腐败的总体目标进行,积极配合预防腐败局开展各项工作。
三、“侦防一体”:打造检察特色预防的有效途径
我们在明确了检察机关的预防职务犯罪工作是国家预防腐败的一部分内容后,那么如何更好地服从国家预防腐败的总体要求?关键是要立足检察职能,充分发挥职能优势,打造特色预防,实现专业化预防。
1、检察机关开展预防职务犯罪的优势。主要体现在两个方面:一是职能优势。检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着法律赋予的惩治贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的法定职责,在职务犯罪的立案侦查、逮捕、起诉到刑罚执行的各个环节都发挥着重要作用,参与了全部刑事诉讼过程,能够全面地了解职务犯罪情况。
2、彰显检察特色的“侦防一体”,是实现专业化预防的客观选择。“侦防一体”,即检察机关职务犯罪预防部门与反贪、反渎部门相互配合,整合力量,整体运行,结合执法办案开展预防职务犯罪工作的一体化机制。近年来,全国各地检察机关都进行了积极的探索和实践,旨在立足检察职能,开展具有检察特色的专业化预防。我院坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的工作方针,2008年根据高检院《关于加强检察机关反贪、渎检、预防部门相互配合,进一步提高惩治和预防职务犯罪工作水平的通知》和《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》,结合平川实际,制定了《白银市平川区人民检察院关于在查办职务犯罪案件中开展检察建议活动的管理办法》,在统一组织协调预防职务犯罪工作;对预防工作进行规划,宏观指导,经验总结推广;负责预防统计、评估;进行系统的预防对策研究,以及预防信息的收集、研究和利用等方面作出了具体规定,清晰了预防和侦查部门各自的权责,促进各项预防措施由虚向实、由浅向深地专业化、规范化方向發展。
“侦防一体”,是一个更高层次上的反腐策略,是对腐败标本兼治的有效途径。检察机关的探索实践表明,“侦防一体”实现了办案效果的最大化,取得了法律效果、社会效果、政治效果的统一,在推进反腐倡廉建设中显示出强大的生命力。
首先,“侦防一体”有利于职务犯罪预防工作有的放矢。以前不少基层院的预防工作游离在检察工作边缘,与查办职务犯罪案件脱节,常常处于虚、散、浅的层面。
其次,“侦防一体”有利于标本兼治。保持打击力度,给腐败分子以震慑,这一反腐利剑应高高举起。但打击只能治标,不能从根本上解决腐败问题。实践中结合办案,研究发案特点,分析犯罪原因,针对发案单位存在的漏洞,帮助建立健全规章制度,着眼于从机制上加强监督管理,有针对性的进行职务犯罪预防,才是治本之策。
总之,建立“侦防一体”工作机制,实现侦查和预防优势互补,对拓展检察机关查办职务犯罪案源渠道,提高办案质量和效果,扩大预防工作的影响具有积极作用。同时,也是检察预防走向专业化的有效途径,必然会极大地推进我国预防腐败的历史进程。
(作者通讯地址:甘肃省白银市平川区人民检察院,甘肃白银730913)
一、检察机关预防职务犯罪的法律依据和主要职能
1、检察机关预防职务犯罪的法律依据。预防职务犯罪工作,是检察业务之一,与其他检察业务一样,有自己独立的法律依据。(1)国家法律。我国宪法第一百二十九条明确赋予检察机关法律监督的职能,法律监督权派生法律权限内的预防职务犯罪权能;人民检察院组织法第四条规定,检察机关必须对公民进行法律宣传和教育,作为检察机关的法定职责,宣传教育也是一种预防。(2)行政命令。1998年中央综治委《关于成员单位参与综合治理的职责任务的通知》明确规定,人民检察院要结合检察业务,做好预防工作。分析掌握各个时期、各个行业的职务犯罪、经济犯罪以及其他刑事犯罪特点,提出预防犯罪的建议;推动有关部门建立健全规章制度,堵塞漏洞,完善防范机制;开展法制宣传教育,扩大办案效果。(3)地方法规。甘肃省人大常委会2007年3月30日通过的《甘肃省预防职务犯罪工作条例》,对检察机关的预防职务犯罪工作明确了一定的职责和相应的权力,也规定了相关部门和单位配合检察机关开展预防工作的相应义务。(4)司法解释。最高人民检察院《关于进一步加强预防职务犯罪工作的决定》和《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》等有关规范性文件,对预防职务犯罪的原则、重点、权限、措施、分工、制度和领导等作了明确的规定。
2、检察机关预防职能的内容。上述国家法律、行政命令、地方法规、司法解释,赋予了检察机关预防职务犯罪工作的法定职责。概括起来,有以下几方面:一是预防调查。对相关单位和相关个人发生职务犯罪的原因、特点和规律进行调研,寻找在制度和管理方面存在的问题,推动系统预防;二是预防建议。对由于存在体制、机制、制度和管理监督等方面的漏洞或薄弱环节而产生职务犯罪的单位和地方提出检察建议,积极有效地开展个案预防,达到“办理一案、教育一片、治理一方”的目的;三是检查督导。对被提出预防建议的单位进行检查督促,商请其上级主管部门督导落实检察建议;四是预防指导。对相关系统、单位预防职务犯罪工作进行指导;五是开展预防宣传、教育和咨询,促进社会预防的形成;六是釆取召开预防联席会议、聘请预防联络员和建立社会预防网络等形式,协调相关单位与检察机关共同配合,建立大预防工作机制;七是预防信息收集。结合检察办案和履行其他检察职能,开展相应调查,收集各类预防职务犯罪信息,加强预防职务犯罪经验的探索和总结,积极参加全国性和地方性立法活动和重大政策制定的论证,推进法制、体制、机制的改革与完善,推动职务犯罪工作向更高层次发展。
二、预防职务犯罪与预防腐败的关系
2007年12月5日,我国正式挂牌成立了国家预防腐败局,这是我国顺应国际反腐败通行做法、适应“预防和惩罚兼治,以预防为主”新的治理腐败模式的客观要求,标志着我国在预防腐败方面迈出了坚实的一步。面对新形势,检察机关的职务犯罪预防业务如何更好地发展,是必须面对和需要研究的课题。笔者认为,我们至少要在以下三个方面必须明确和提高认识:
首先,要准确理解和把握预防腐败的内涵。预防腐败可分为狭义的理解和广义的理解。狭义的理解与惩治相对应,是指有关国家机关根据法律规定,运用预防腐败职能,结合案件的办理,对一定社会历史时期腐败现象发生的原因、状况、特点和规律进行分析,提出有针对性的预防对策,调动社会各方面的积极因素和力量,为遏制、减少乃至最终消除腐败现象所开展的社会防范活动。广义的预防除了包含狭义的预防之外,还应包括惩治打击,是指一切防止腐败现象发生的措施及其活动和过程,不只限于腐败发生之前的预防,还包括腐败发生后的惩罚和改造,它强调的是“防”和“治”两个方面,是对腐败现象进行惩罚和综合治理的活动。
其次,要正确处理预防职务犯罪与预防腐败的关系。从职能角度来考查,国家预防腐败局重在预防,检察机关重在打防结合,纪委重在预防和惩治党内腐败。由此可见,国家预防腐败局的成立,并没有削弱检察机关的预防职务犯罪职能,只是强调通过协调纪委、监察、检察等部门的预防腐败职能,使它们形成一个分工明确、各负其责的统一整体。因此,面对新的工作需要,我们必须处理好预防职务犯罪与预防腐败的关系。
笔者认为,应从预防的对象和内容两个方面来把握二者的关系。预防腐败的对象除了国家公职人员外还应包括其他所有可能产生腐败行为的人员,如预防腐败局的对象、范围既包括政府公职人员,也包括私人企业和个人,因为他们也可能造成不廉洁和腐败的行为;预防腐败的内容除了构成职务犯罪的严重腐败行为外还包括其他情节较轻的腐败行为,如违法违纪行为。
第三、检察机关预防职务犯罪应服从国家预防腐败的总体要求。从上述二者的关系来分析,检察机关的预防职务犯罪仅仅只是国家预防腐败的一个方面,因此,检察预防要以科学发展观为指导,从以人为本的角度出发,服从和服务于国家预防腐败的总体要求,不能脱离甚至违背国家预防腐败的总体要求。这就要求我们在确定检察工作重心和职务犯罪预防策略时要紧紧围绕国家反腐败的总体目标进行,积极配合预防腐败局开展各项工作。
三、“侦防一体”:打造检察特色预防的有效途径
我们在明确了检察机关的预防职务犯罪工作是国家预防腐败的一部分内容后,那么如何更好地服从国家预防腐败的总体要求?关键是要立足检察职能,充分发挥职能优势,打造特色预防,实现专业化预防。
1、检察机关开展预防职务犯罪的优势。主要体现在两个方面:一是职能优势。检察机关作为国家的法律监督机关,肩负着法律赋予的惩治贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪的法定职责,在职务犯罪的立案侦查、逮捕、起诉到刑罚执行的各个环节都发挥着重要作用,参与了全部刑事诉讼过程,能够全面地了解职务犯罪情况。
2、彰显检察特色的“侦防一体”,是实现专业化预防的客观选择。“侦防一体”,即检察机关职务犯罪预防部门与反贪、反渎部门相互配合,整合力量,整体运行,结合执法办案开展预防职务犯罪工作的一体化机制。近年来,全国各地检察机关都进行了积极的探索和实践,旨在立足检察职能,开展具有检察特色的专业化预防。我院坚持“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的工作方针,2008年根据高检院《关于加强检察机关反贪、渎检、预防部门相互配合,进一步提高惩治和预防职务犯罪工作水平的通知》和《关于检察机关有关内设机构预防职务犯罪工作职责分工的规定》,结合平川实际,制定了《白银市平川区人民检察院关于在查办职务犯罪案件中开展检察建议活动的管理办法》,在统一组织协调预防职务犯罪工作;对预防工作进行规划,宏观指导,经验总结推广;负责预防统计、评估;进行系统的预防对策研究,以及预防信息的收集、研究和利用等方面作出了具体规定,清晰了预防和侦查部门各自的权责,促进各项预防措施由虚向实、由浅向深地专业化、规范化方向發展。
“侦防一体”,是一个更高层次上的反腐策略,是对腐败标本兼治的有效途径。检察机关的探索实践表明,“侦防一体”实现了办案效果的最大化,取得了法律效果、社会效果、政治效果的统一,在推进反腐倡廉建设中显示出强大的生命力。
首先,“侦防一体”有利于职务犯罪预防工作有的放矢。以前不少基层院的预防工作游离在检察工作边缘,与查办职务犯罪案件脱节,常常处于虚、散、浅的层面。
其次,“侦防一体”有利于标本兼治。保持打击力度,给腐败分子以震慑,这一反腐利剑应高高举起。但打击只能治标,不能从根本上解决腐败问题。实践中结合办案,研究发案特点,分析犯罪原因,针对发案单位存在的漏洞,帮助建立健全规章制度,着眼于从机制上加强监督管理,有针对性的进行职务犯罪预防,才是治本之策。
总之,建立“侦防一体”工作机制,实现侦查和预防优势互补,对拓展检察机关查办职务犯罪案源渠道,提高办案质量和效果,扩大预防工作的影响具有积极作用。同时,也是检察预防走向专业化的有效途径,必然会极大地推进我国预防腐败的历史进程。
(作者通讯地址:甘肃省白银市平川区人民检察院,甘肃白银730913)